“全球基礎設施伙伴關系”的意圖與前景

姚帥

2022年6月26日，西方七國集團（G7）峰會在德國巴伐利亞州舉行。

6月26日，美國總統拜登在七國集團（G7）峰會上宣布，G7正式啟動“全球基礎設施伙伴關系”倡議（the Partnership for Global Infrastructure and Investment，PGII），計劃未來五年籌集6000億美元，在全球開展基礎設施投資建設。自2018年來，西方多國“你方唱罷我登場”，不斷提出基礎設施建設相關倡議。最新提出的PGII與過去的倡議有何異同？其戰略意圖與落實前景又如何？

美國主導提出，G7集體啟動

PGII倡議是由美國主導提出，在G7峰會上以集體形式正式啟動的全球基礎設施投資計劃，其目標是為發展中國家基礎設施建設籌集資金。在6000億美元的籌集計劃中，一部分資金將由成員國政府財政支出，其余的大部分G7將動員大量私營部門投資，并尋求從其他“志同道合”的伙伴、多邊開發銀行、發展融資機構、主權財富基金等渠道調動資本。

PGII投資建設的四個優先領域分別是氣候與能源安全、數字聯通、性別平等和衛生系統，美國將此視為“定義21世紀下半葉”發展方向的關鍵。具體來看，氣候與能源安全領域的重點是具有氣候復原力的基礎設施開發、清潔能源供應鏈、能源開采、技術拓展等;數字聯通領域側重于發展、擴大和部署信息和通信技術（ICT）網絡和基礎設施，促進數字社會開放和網絡安全;投資性別平等則是致力于改善婦女參與經濟、獲得健康的機會，推進性別公平;衛生系統建設的重點在發展和升級基礎設施，包括在疫苗制造、疾病監測、衛生服務和工作者能力等方面進行投資。

西方關注逐漸集中于基礎設施領域

西方對發展中國家的資金投入長期集中在“民主”“賦權”等“軟領域”，但近些年，西方卻普遍表現出對基礎設施領域的關注。以特朗普上臺為分水嶺，西方在美國帶動下不斷拋出基礎設施建設合作倡議。特朗普政府在“印太戰略”中提到美國將聚焦基礎設施、能源和數字經濟，并于2018年宣布注資600億美元成立國際發展金融公司，通過公私合作模式尋求推動“印太”地區基礎設施開發。2019年美國又聯合日本、澳大利亞發起“藍點網絡”計劃，試圖打造基礎設施評估認證標準。拜登上臺后，美國延續了推動基礎設施建設的勢頭。2021年6月，拜登在G7峰會上發起“重建更美好世界”（B3W）基建計劃。

美國的盟友們則緊隨其后，2021年11月英國宣布改組成立英國國際投資公司（BII），以綠色基礎設施和數字基礎設施為重點投資領域;12月歐盟委員會宣布了一項規模3000億歐元的“全球門戶”基建投資計劃，聚焦數字、衛生、氣候、能源等領域;今年5月英國又發布全新《國際發展戰略》，承諾到2025年每年籌集80億英鎊落實“英國投資伙伴關系”。日本則早在2015年就已提出“高質量基礎設施伙伴關系”。日本將這一基建合作計劃作為“建設自由與開放印太”的關鍵舉措，目前已有大批基建項目在東南亞和南亞等地區落地。岸田上任后繼承了安倍的“政治遺產”，多次強調要對“印太地區”加強基礎設施硬件與軟件投入。

此次啟動的PGII倡議則是G7在當前疫情大流行和俄烏沖突這一全新國際形勢下，做出的集體應對方案，展現出發達國家尤其是美國重返多邊機制領導核心、強化基礎設施競爭力的決心。

PGII并無新意

G7去年高調提出B3W計劃后并未有實質性進展，此次提出的PGII可視為B3W的“延續”或“替代”。與B3W計劃“光說不練”不同，PGII不僅設定了明確的籌資目標，G7成員國還“認領”了各自任務：美國出資2000億美元，歐盟3000億歐元，日本650億美元。美國白宮也發布了《PGII備忘錄》，對國際發展署（USAID）等政府部門及千年挑戰公司（MCC）、國際發展金融公司（DFC）和進出口銀行等機構做出了明確分工。G7這次看似“來真的”了。但結合2018年以來美西方提出的一系列基礎設施援助與投資舉措之后的實際表現來看，G7此次提出的倡議到底能在多大程度上變為現實，依然要打個問號。

實際上，PGII并無新意，只是將G7國家此前宣布的基建計劃“整合打包”。根據目前披露的項目清單，美國是將現有的項目塞進了PGII計劃。而歐盟承諾的3000億歐元恰好是其基建計劃“全球門戶”的目標金額。日本承諾五年對PGII貢獻650億美元，也與其現有基礎設施援助規模相當。另外，預計PGII倡議還將沿用西方近年形成的基礎設施合作老模式。一方面，依托多方聯合融資，分攤成本和風險。據美國公布，PGII在全球已啟動幾十個項目，大部分都是美國機構與他國援助部門、國際組織或金融機構共同注資參與的。另一方面，大力吸引私營資本介入。由于西方援助易受經濟和疫情影響陷入疲軟，未來五年唯有極力吸引私營資本介入，6000億美元的承諾才不會淪為“空頭支票”。

意圖重新界定“游戲規則”

近年來，西方參與基礎設施建設的“潮流”此起彼伏，看似其熱衷在發展中國家參與基建，實則意圖通過廣泛參與來建立一套“民主國家”的基礎設施方案，重新界定全球基礎設施建設的“游戲規則”。西方語境下的基礎設施包括硬件和軟件，長期以來硬件并非其長處，軟件才是其發力點。加強對發展中國家相關法律法規、治理能力、項目流程與標準的軟性投入，并在數字、可再生能源、醫療衛生等前沿領域提供基礎設施支持，將是西方重塑基礎設施規則的關鍵。

PGII目前雖然作出了美好承諾和細致計劃，但其落實還面臨巨大障礙。首先，財政在多大程度上撬動更多投資并非僅憑政策指導就能實現，還要看逐利的私營資本對發展中國家的投資興趣和信心，而當前在全球疫情與俄烏沖突的影響下，私營投資更趨謹慎。加之美歐面臨國內基礎設施重建壓力，對外投資缺乏民意基礎與足夠的資源。其次，PGII附加了政治條件，這種以輸出價值觀為目標的“居高臨下”的基礎設施模式，根本上無法贏得發展中國家認同。最后，美西方并非鐵板一塊，有著各自的發展戰略，各方都希借基礎設施投資推動本國企業的國際競爭力，西方內部競爭與分歧或將加劇。

總體來說，西方對發展中國家的基礎設施建設正在強化意識形態色彩，更加趨于“政治化”。然而，發展中國家的基礎設施建設雖然面臨巨大缺口，但大部分發展中國家并不樂于因此而選邊站隊，G7推廣所謂“標準”的道路也注定難以順利。