美國改變關稅政策的時間窗口到了

周密

美國貿易代表戴琪。

特朗普“風風火火”，舉著讓“美國再次偉大”的大旗，行著上世紀貿易保護主義的做法，給全球經貿的平穩運行造成了不小的麻煩。加征關稅無疑是其鮮明的標志之一。美國真的因為其高聳的關稅壁壘就變得更加“偉大”了嗎？

拜登暫緩加征太陽能面板關稅

美國智庫彼得森國際經濟研究所的資深學者乍得·鮑恩一直在關注中美貿易。自2018年4月19日開始，鮑恩開始以網文方式記錄美國與中國等國家貿易爭端和行動的整個過程。按照他的分類，美國的貿易爭端可以分為六大類，分別是（1）以產業損害為名的太陽能面板和洗衣機爭端，（2）以國家安全為名的鋼鋁產品232關稅，（3）以技術和知識產權為名的不公平貿易政策——301關稅，（4）以國家安全為名的汽車爭端，（5）來自墨西哥的非法移民問題，以及（6）保衛美國半導體領導地位之戰。其中，除了第（5）個貿易爭端主要發生在美墨兩國之間以外，其他貿易戰場或多或少都與中國有關，而301關稅則是中美貿易爭端的主戰場，也因其涉及的商品數量大、金額高而受到最多關注。

6月21日，鮑恩對其網文進行了更新，主要是因為拜登政府在6月6日宣布臨時性暫緩兩年征收從東南亞四個國家進口的太陽能面板關稅。拜登在陳述原因時說得很直白——穩定的電力保障關系美國國家安全和國防，各種因素（如俄烏沖突）使得美國未來可能沒有辦法發出足夠的電，而且不少新的太陽能裝機因供應不足已經被迫停滯，嚴重影響了美國著力推動的應對氣候變化、使用新能源計劃。

加征關稅造成全球供應鏈紊亂

太陽能發電模塊的短缺事實上只是美國面臨的廣泛、系統性供應鏈問題的冰山一角。7月5日中國國務院副總理劉鶴在應約與美國財長耶倫通話時，雙方就全球產業鏈供應鏈穩定議題交換了意見，雙方都認為共同維護全球產業鏈供應鏈穩定，有利于中美兩國和整個世界。近幾十年來，尤其是世界貿易組織（WTO）成立以后，全球有越來越多的國家和地區主動加入該組織。迄今為止，WTO已有164個成員，代表了全球貿易總額的98%。在WTO所創造的大平臺和大市場中，全球逐漸形成了價值鏈分工的貿易網絡。伴隨關稅的持續、廣泛下降，全球分工持續優化。但特朗普單方面加征關稅大幅改變了國際貿易網絡格局，跨國貿易成本顯著上升，市場預期變得更加困難。雖然從短期來看，美國國內產業可能因此面臨的競爭下降，但市場的效率也會明顯降低。

這就好比這樣一幅場景：在廣袤的大地上，伴隨風化、流水等自然力量的作用，地形變得愈發平坦。居住在這片大地上的人們原本一眼就能望到天邊，人們可以看到東方的絲綢、西方的面包、北方的三文魚和南方的奶牛，大家可以做出最優的選擇，進行交易獲得各自所需。但有一天，其中的一片土地周圍建起了一圈高高的圍墻。于是，生活完全變了樣，人們不敢買東西，也不敢賣東西，一些人家存起來東西，準備賣更高的價格，引起其他人家的恐慌，導致價格變得更高。其他土地上的人們因為擔心也筑起了墻，市場信息更不透明。

這就是特朗普加征關稅所造成的后果。過去幾年，大幅上升的關稅并未促使美國國內產業百花齊放，美國該進口的還是要進口，哪怕需要花更多的錢。當然，一些經銷商為了滿足美國市場的消費需求，也可能選擇改變進口的來源地，例如把從中國進口改為從其他國家進口。但這些進口的商品很可能會因此被迫降低產品質量要求或面臨因產能不足、產業配套體系不完善等原因造成的供應時效和供應量的下降。無論對于美國經銷商、消費者，都遠非最優的選擇。在新冠疫情暴發初期（2019年），美國加征的25%關稅使美國從中國進口的醫藥產品下降了16%，而從其他國家進口的增長卻無法彌補市場供給缺口。

特朗普時期的關稅為何沒有取消

美國的產業在過去幾十年發生了結構性的轉變，其比較優勢已經不在傳統制造業領域，更不用說制造業發展所需要的復雜的供應鏈配套體系。因此，特朗普加征關稅或許只是使美國政府的關稅收入增加了不少，可以部分彌補財政赤字的大窟窿，但企業和消費者卻沒有獲得什么好處。美國面臨的供應鏈問題更為突出，而這一點也是拜登在競選時就明確加以反對的。但是，為什么上任都一年半了，拜登還是沒有兌現其競選承諾、取消特朗普時期的關稅政策呢？

事實上，美國政府的不同部門對貿易政策的關注點各有不同，其政策目標存在明顯差異。主導對外貿易協定談判的美國貿易代表辦公室（USTR）以博弈思維看待和處理對外關系，在意的是談判能否達成體現美國價值觀和利益的國際協定;而以國內經濟社會發展為主要目標的財政部則更重視對外經貿關系。去年10月4日，美國貿易代表戴琪在一次演講中稱要啟動新的關稅排除程序，而當時美國的關稅仍覆蓋了將近2/3的自華進口商品，商品價值約達3350億美元。今年3月28日，拜登政府將352項中國商品的關稅豁免延長到今年的12月31日。這種關稅豁免只是特朗普關稅政策的“補丁”，用以反映美國國內企業和消費者等利益相關方對減少關稅沖擊的關注。美國堅持的是“誰主張誰舉證”的原則，在普遍的、大范圍的301關稅下，利益相關方可以在USTR確定的時間窗口內提出豁免的要求。但“沉默的大多數”在享受全球化便利時往往沒有意識到301關稅可能的影響，也就不會選擇通過這一方式提出豁免申請，而等到通貨膨脹率高企，USTR提供的窗口期早就過去了，只能被迫承受更高的生活成本。

降低關稅是重建信用的第一步

特朗普政府的關稅政策就像紋身一樣，并非不可改變。當一項干預市場的措施并未能達到預期、反而造成更多負面影響的時候，就應該進行調整，讓市場能夠充分發揮配置資源的作用。也許現在，美國已經到了做出改變的時候了。按照美國法律規定，對特朗普加征的301關稅的必要性進行審核的時期，也正是拜登政府改變關稅政策的時間窗口。

全球范圍來看，多數商品的供給基本不存在總量上的不足，問題在于結構和市場預期。中美作為兩大經濟體，兩國本身的市場空間是巨大的，也都有各自面臨的挑戰，宏觀政策的出發點理所應當都是要維系本國經濟社會的穩定和安全，這對于全球經濟的發展也有著重要的基礎性作用。在世界尚未從全球經濟危機的陰霾中走出來、新冠疫情又加重了市場擔憂的情況下，供應鏈和產業鏈的不穩定顯著增強。中美作為大國，就應該有大國的擔當。兩國間貿易的復蘇，不僅會顯著降低市場選擇的成本，也會使得全球供應鏈上的相關方都能從中獲益。

美國新澤西州南科爾尼港。

中美兩國企業有著開展經貿合作的強烈愿望，以市場支持創新，以創新推動產業升級。過去幾十年的中美合作釋放了巨大的活力，為美國消費者保持穩定的、持續升級的消費提供了強大支持，也為中國的經濟發展和技術進步提供了充分動力。而特朗普政府對中國商品加征的關稅破壞了中美兩國的既有合作，阻礙了企業的創新和產業升級。以半導體為例，拜登政府將其作為影響供應鏈穩定的重要商品，鼓勵在美國新建工廠、擴大供應量，以緩解市場需求不足的問題，但高額的關稅和對華為等巨頭無差別的限制措施嚴重影響了市場預期，美國國會久拖不決的半導體立法也無法真正刺激企業選擇在美擴大產能、投入資源推動創新。相比而言，中國的半導體市場規模大且消費升級快，可以為美國企業提供穩定的市場支持，也是包括美國企業在內的全球半導體供應鏈上企業重點關注的對象。因此，要解決半導體供應鏈的問題，只有充分發揮市場力量，才可能促進這一目標的實現。

相比而言，勞動力密集型的產業更能夠從關稅下降中獲益。不可否認，在美國加征301關稅后，一些企業嘗試將生產能力部分轉移至其他國家，以期降低成本，但這種轉移的實際收益并不大。產業基礎薄弱、投資和營商環境不穩、物流保障不足、通關程序復雜，以及跨國投資的種種風險，導致企業產能國際轉移的嘗試困難重重。加之疫情的打擊，一些企業在付出了不少代價后重新回到中國，而一些企業則可能因此退出行業。商品供應能力的下降推高了供不應求的矛盾，其中既包括最終消費品，又涉及大量的中間品和工業部件。降低關稅，會使得已緊繃的供應獲得放松，也會促使更多企業重返供應鏈，為降低通貨膨脹壓力提供支持。

更為重要的是，疫情后的全球經濟復蘇面臨重重挑戰，單憑任何一個國家都難以啟動并持續推動這一進程。WTO第12次部長級會議（MC12）達成了一系列成果，表達了各方對于合作而非對抗發展的共同意愿。中美應該通過降關稅向市場注入信心，使得各國形成的包括多邊貿易體系在內的國際共識獲得更多的支持。世界各國無論大小，都應該相互尊重，平等相待，也都需要建立起彼此間的信任關系。特朗普時期美國對自身信用的肆意揮霍已經引起了包括其盟友和伙伴的廣泛擔憂，而缺乏信用的國家恐怕難以在推動形成新的國際秩序時發揮作用。信用的重建確實需要很長的時間，而降低關稅或許能夠成為美國展示其遵守國際秩序姿態的第一步。