《反外國制裁法》視角下美國金融制裁的突出表現與應對策略

梁文莉

摘 要：近年來，中美經貿關系取得巨大發展。然而，受經濟下行、新冠疫情等因素影響，美國貿易保護主義抬頭，對華金融制裁逐漸頻繁，致使兩國貿易摩擦不斷升溫。在此過程中，美國借由金融制裁手段，不斷通過金融制裁法案、高新技術企業貿易限制等方式，干涉中國經濟發展。針對于此，應持續優化《反外國制裁法》，成立專業反制裁機構;落實對外貿易合作平衡點，加強信息共享程度;提升人民幣國際化水平，加快數字人民幣研制進程，以進一步強化金融制裁應對能力。

關鍵詞：金融制裁;《反外國制裁法》;CIPS;數字人民幣

傳統金融制裁主要是指發起國終止與被制裁國部分或者全部金融交易的行為，包括資金援助、交易方式限制以及查封財產多個方面。近年來，美國為穩固金融“霸權”，不斷擴大被制裁實體的限制范圍，并增加新型制裁方式，大幅提升對外金融打擊力度和精準度。此過程中，處于崛起階段的中國成為美國首要“打擊”對象。自2018年美國率先發起對中貿易戰以來，特朗普政府對中國金融制裁措施呈現出常態化趨勢，導致中國個人、企業與機構實體受到嚴重影響。盡管中美雙方于2020年1月15日簽署第一階段經貿協議，緩和了兩國緊張關系，但隨后5月份白宮發布的《美國對中華人民共和國的戰略方針》報告又明確指出要采取全面施壓方式對經濟發展、意識形態及國家安全等方面予以遏制。這為中美經貿關系的發展蒙上了一層陰影。拜登政府上臺后，美國并未停止對中國的金融制裁，反而簽署更多對華制裁法案，加大金融制裁力度。據香港南華早報報道，2021年3月17日，美國單方面根據《香港自治法案》，宣布對中國24名官員施加金融制裁。美國頻繁發起的金融制裁案件，不但損害了中國企業的正當利益，還為中美兩國經濟、政治、文化交流帶來不確定性。在此背景下，探究美國對華金融制裁政策的相關文件，出臺并落實保障本國對外貿易公平性的反制裁手段，顯得尤為重要。2021年6月10日，第十三屆全國人大常務委員會發布并實施《中華人民共和國反外國制裁法》（下稱《反外國制裁法》），為國內個人、企業及機構實體防范金融制裁提供了法律保障。于中國而言，梳理《反外國制裁法》主要內容，并探究美國對華金融制裁的突出表現，可以使中國相關實體依據《反外國制裁法》應對金融制裁困境，并及早作出規避預案。

一、《反外國制裁法》主要內容梳理

美國頻繁的金融制裁，已嚴重影響中國與各國以及企業之間的往來貿易。但美國不僅沒有收斂，反而繼續擴散自身“霸權”思想逐漸加強金融制裁力度。在這一國際形勢下，為維護國家以及相關企業的實際利益，中國第十三屆全國人大常務委員會于2021年6月10日發布并實施《反外國制裁法》。該法律是中國第一部明確反制國外制裁的文件，具有較強時代價值和現實意義。《反外國制裁法》針對其他國家和組織對中國的非法制裁和惡意打壓行為進行列舉界定，從內容上可分為以下三方面。

（一）明確反制措施適用對象

《反外國制裁法》是維護國家主權、尊嚴及公民合法權益的重要方式，也是針對其他國家肆意制裁中國或相關機構、企業和個人所采取的主要手段。該法第三條第二款規定中明確指出，違反國際關系準則對中國進行惡意打壓、對公民和企業采取歧視性措施、干涉內政的其他國家，中國有權在此情形下采取反制裁措施。依據被制裁對象與行為，中國反制措施的實施對象主要有兩種。其一，直接或間接參與制定、執行其他國家對中國非正當性措施的個人與組織。其二，清單實體相關方，包括其配偶與直系親屬、清單實體的高級管理人員、由清單實體擔任高級管理人員或實際控制、參與運營的組織。以華為為例，華為此前遭受美國惡意金融制裁，導致包括中芯國際在內的多家芯片制造廠礙于美國金融制裁威懾，不能與之合作。這一情形下，華為可以依據《反外國制裁法》相關條例，依法申請中芯國際繼續合作。而中芯國際盡管會面臨美國金融制裁影響，無法繼續使用美資設備，但可以據此向法院提起訴訟。如果美國不結束制裁，其在華資產將會被扣押、凍結。由此可見，《反外國制裁法》為中國企業應對美國金融制裁提供了強有力的法律保障，有效遏制了其他國家對中國的不正當侵害。

（二）明確列舉三種反制措施

《反外國制裁法》主要列明了三類具體的反制裁措施，并對最終界定部門作出規定。其一，不予簽發簽證、不準入境、注銷簽證或驅逐出境;其二，查封、扣押、凍結在中國境內的動產、不動產和其他各類財產;其三，禁止或者限制中國境內組織、個人與其進行有關交易、合作等活動。具體實施過程中，《反外國制裁法》規定國務院相關部門有權決定對惡意實施制裁國家的相關個人、企業和機構實體采取最少一種的反制裁措施。同時，還在《行政訴訟法》中“人民法院不受理法律規定由行政機關最終裁決的行政行為”條款的基礎上，強化國務院職能，即國務院實施的反制裁措施即為最終決定，個人、企業或組織無法針對反制裁決定提起上訴。此外，考慮到國際環境和國家間貿易往來的變化，《反外國制裁法》中著重提到反制裁措施的暫定、調整、變更以至最終決定或取消都應交予國務院或其他相關部門決定。如2021年7月16日美國商務部發布“香港商業警告”，并非法制裁7名中共中央駐港官員，惡意抹黑香港金融環境。隨即，中國外交部于2021年7月23日宣布對美國前商務部長羅斯等人實施制裁，與之相關的企業、機構被中國限制往來，其親屬也被禁止入境，這是《反外國制裁法》實施以來第一次使用。

（三）明確組織及個人主要義務與責任

一方面，《反外國制裁法》要求中國境內組織和個人執行國務院有關部門采取的反制措施;另一方面，要求任何組織和個人均不得執行或者協助執行外國國家對中國公民、組織采取的歧視性限制措施。相關組織和個人違反上述義務，受侵害的中國公民和組織可提起訴訟，要求其停止侵害、賠償損失。若任何組織和個人不執行、不配合實施反制措施，可能被依法追究法律責任。也就是說，當其他組織和個人協助美國制裁中國時，中國可依據《反外國制裁法》對相關參與實體予以反制。上述相關規定體現了《反外國制裁法》的主旨，即阻止有關組織和個人執行和協助執行外國對中國公民、組織采取歧視性限制措施，減輕“單邊金融制裁”產生的不利影響。同時，以反制裁措施作為抗衡手段，向意圖對我國實體采取歧視性限制措施的國家和組織形成威懾。

二、美國對華金融制裁的突出表現

（一）對華金融制裁法案頻次提高

為進一步對中國展開科技戰與貿易戰，美國政府簽署大量相關法案條例進行金融制裁。自2019年美國建立“應對中國當前危險委員會”以來，中國幾乎每年都要遭受相關法案條例簽署帶來的金融制裁。2020年7月，特朗普簽署《香港自治法案》。該法案授權美國行政當局對中國個人、企業及機構實施包括財產交易在內的金融制裁措施，并試圖以此破壞香港穩定并達到“分裂”中國的目的。同年8月，特朗普簽署有關于美國“凈網行動”的兩項法令，下架抖音海外版和微信App，禁止任何美方個人和企業與字節跳動、騰訊公司合作，并對不遵守法令者進行金融制裁。其制裁理由是抖音海外版會竊取用戶信息，可能會威脅到國家安全。可見美國為了維護自身高科技壟斷地位，不惜一切手段誣蔑中國，也嚴重威脅到世界各國在美企業的安全。拜登就任美國總統后，不但沒有停止對于中國的金融制裁手段，反而愈演愈烈。2021年3月22日，歐盟、美國及加拿大相繼以“侵害新疆維吾爾族穆斯林人權”為由，對新疆有關個人和實體進行金融制裁，限制被制裁實體進入相關國家并凍結其資產。隨后，美國又于2021年10月通過《1657號法律草案》，將“黑手”伸向了中國南海。此法案將對參與南海相關活動的個人或企業進行制裁，凍結其財產并禁止入境美國。由此可見，美國頻繁的對華金融制裁法案，使得中美雙方政治經濟環境日益緊張。

（二）對華高新技術企業貿易限制加強

在中國經濟飛速發展的情況下，美國國內卻面臨制造行業不景氣、政治矛盾不斷激化等困境。為了維持自身世界霸權地位，美國逐漸開始限制中國在高新技術產業領域的競爭力，加強對華高新技術企業貿易管控。如通過限制中國企業在美貿易、對華加征關稅等制裁手段，最終達到遏制中國經濟發展、增加中國對美出口成本的目的。就限制中國企業在美貿易方面，2019年5月，特朗普簽署行政命令，禁止美國企業使用對國家安全構成威脅的電信設備，并將華為列入制裁清單。在該清單下，華為被禁止與美國企業進行金融貿易往來。盡管此時華為面臨與偉創力停止合作和被扣押物料、設備的困境，但得益于5G技術與鴻蒙系統推出等優勢，華為手機銷量不降反升。據IDC統計的華為手機全球銷售量數據顯示，在2019年第三季度，華為手機逆市增長，銷量達到6660萬臺，市場份額占比18.6%。面對該形勢，美國對華為提出更為嚴苛的制裁手段。2020年5月，美國商務部宣布限制華為使用美國技術制造的芯片等產品，導致華為手機產能無法滿足用戶需求，海外市場規模受損嚴重。從2020年第二季度開始華為手機銷量呈直線下降趨勢，第四季度同比下降43%。由此可見，作為中國高新技術代表企業的華為，在美國實施金融制裁后，其企業效益、海外市場規模及品牌形象等多方面均受到嚴重打擊。

（三）對華美元支付清算渠道關閉

關閉被制裁實體美元支付清算渠道是美國金融制裁威力最大的手段之一。當前美國有關國際貿易支付清算的渠道主要有兩個，一個是紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS），另一個是環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）。美國相關部門只需借助上述機構獲取被制裁國貿易信息，就能實施金融精準打擊。此前美國曾于2008年以核擴散問題為由對伊朗發起金融制裁，利用CHIPS禁止伊朗使用美元并且參與美國金融系統，之后又聯合歐洲于2012年將伊朗4家銀行從SWIFT中剝離。據世界貿易組織數據庫顯示，2012年伊朗國家貨物進、出口貿易額同比分別下降9%和27%，以此可知美國金融制裁導致伊朗經濟與貿易規模受到破壞性影響。而2017年6月美國財政部以幫助朝鮮核彈和導彈計劃洗錢犯罪為由，發起對中國丹東銀行的制裁決定。這是美國首次對中國銀行實體進行金融制裁，該制裁雖未造成實質性影響，但其惡劣性質卻為中國敲響“警鐘”。盡管目前，中國已經建立人民幣跨境支付交易系統，但仍有大量交易離不開美元清算系統。因此，中國機構、企業或者個人在使用美元進行交易時，仍然面臨著美元支付清算渠道關閉的風險。

三、《反外國制裁法》視角下美國金融制裁的應對策略

近年來，美國頻發的金融制裁使得中國正當利益受到極大侵害，企業發展嚴重受損。在此背景下，為應對美國等西方國家對中國的非正當制裁，中國《反外國制裁法》應勢而出。《反外國制裁法》為中國合理應對國外金融制裁提供了法律保障與基礎，但由于制定與出臺時間較短，在具體實施過程中仍存問題需進一步完善。因此，在梳理《反外國制裁法》主要內容基礎上，結合美國對華金融制裁實際，提出以下應對策略。

（一）持續優化《反外國制裁法》，成立專業反制裁機構

第一，借鑒他國反制裁立法經驗。為應對美國金融制裁法案，降低被制裁風險，中國應通過借鑒他國立法經驗的方式進一步完善《反外國制裁法》。其他國家相比，類似于《反外國制裁法》的法規已在多數發達國家內部實行。歐盟在阻斷美國制裁方面出臺《反對第三國立法域外適用的條例》，成為世界各國阻斷立法的典范。其中，歐盟采取措施主要包括不予承認和進行賠償兩種方式，即歐盟對美國實施的制裁不予認可，并在受到制裁時可通過上訴制裁方來獲取損失賠償。因此，中國應借鑒歐盟反制裁經驗，增加相關索取賠償條款，達到保護自身法律權益的目的。第二，成立專業反制裁機構。中國當前缺少實施金融制裁與反金融制裁的專業機構，通常由外交部、商務部、財政部和國家安全部多部門聯合共同參與。此過程中，多部門聯合會導致《反外國制裁法》在具體實施時出現分工不明確、信息資源不互通的問題，不利于深化反制裁效果。由此，國務院及相關部門應成立專業反制裁機構，一方面，利用行政自由裁量權負責制裁信息整理、條例宣發以及工作指導，并與制裁方進行交涉后采取相應反制裁措施。另一方面，著力向其他國家申明中國《反外國制裁法》相關適用案例及適用決心，以增強中國法律效力和反制裁威懾力。

（二）完善風險應對預案，加強信息共享程度

第一，完善風險應對預案。為避免金融制裁風險，企業在制定風險應對預案時，不僅要加強對中國與其他國家相關金融制裁法律適用對象、適用情形的關注，還應結合具體金融制裁與反金融制裁案例進行分析論證。此過程中，企業可通過了解各個國家相關金融制裁法律，來制定針對性風險應對預案，從而極大地避免金融制裁風險。同時，跨國企業內部應重點關注《反外國制裁法》及后續法律法規帶來的影響，將《反外國制裁法》作為企業風險衡量標準，并在后期貿易過程中加以貫徹實施。第二，加強信息共享程度。跨國企業為避免遭到制裁，可以加強與國家政府的信息共享程度，確保良好的溝通渠道。《反外國制裁法》中明確規定，國務院擁有實施反制裁措施的最終決定權力，公民或者企業組織不得對反制裁決定提起上訴。因此，跨國企業應在政府對制裁措施作出決定前，與政府進行充分交流，以便在反制裁過程中實現自身利益的最大化。綜上所述，跨國企業通過重點建設與政府的合作基礎，有利于增強二者之間的互相信任，以便在面對制裁風險時能夠處于統一戰線，共同反對制裁給企業和國家帶來的負面影響。

（三）提升人民幣國際化水平，加快數字人民幣研制進程

《反外國制裁法》可使國內個人、企業及機構實體在面臨美國金融制裁時，依據相關條款予以反制裁，但卻無法有效防范美國單方面切斷對華美元支付清算渠道。這種手段恰恰是美國金融制裁中最具威力的手段，且難以從法律層面予以反制。有鑒于此，有必要通過提升人民幣國際地位，加快數字人民幣建設，以遏制美元“霸權”，避免受到支付清算渠道“斷裂”風險。第一，提升人民幣國際化水平。隨著中國經濟的飛速發展，人民幣已經逐漸成為國際交易貨幣之一。據SWIFT數據顯示，2021年6月人民幣在全球支付貨幣中占比2.46%，排名世界第五。但相比美元在全球金融市場的“霸權地位”，仍相差甚遠。一方面，中國可借助地緣優勢擴大與“一帶一路”沿線國家、中歐班列沿線國家、海上絲綢之路沿線國家的金融貿易往來，提高人民幣國際交易規模，進而實現區域人民幣國際化水平提升。另一方面，為防止美國直接采取支付清算渠道制裁手段，中國可持續優化人民幣跨境支付系統（CIPS），減輕對CHIPS的依賴。在此過程中，應將涉及國家安全的能源、基礎原材料等領域交易納入CIPS，建立更加完善的跨境交易系統。第二，借助數字人民幣實現金融支付領域“換道超車”。美國肆意使用金融制裁的根基在于由石油美元體系構成的貨幣霸權。在此背景下，美國可以借助美元對制裁國實現金融限制。而數字人民幣出現，提供了一個去SWIFT的新型流通模式，使得美國對他國金融制裁權失效。這也就意味著，在國際金融領域處于被動的中國，可以借助數字人民幣奪取該領域話語權。一方面，持續擴大試點城市覆蓋范圍，增加數字人民幣線下使用場景。另一方面，增強數字人民幣在京東、淘寶、美團等線上場景的使用。

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