普惠金融政策落實跟蹤審計研究

王家華 汪晨

【摘要】普惠金融政策作為我國促進金融服務實體經濟和區域協調發展的重要政策手段， 一直都在國家重大戰略層面發揮著不可替代的作用。 但是以商業銀行為主體的金融機構作為政策落實單位在實際政策落實過程中仍存在著諸多問題， 這就使得審計機關開展政策落實跟蹤審計很有必要。 在目前的審計實踐中， 普惠金融政策落實跟蹤審計尚未形成系統的審計實務框架。 本文擬構建形式、事實和價值維度的“三維”普惠金融政策落實跟蹤審計實務框架， 對普惠金融政策落實跟蹤審計現狀及政策落實中存在的問題展開分析， 并進一步闡明三維視角下普惠金融政策落實跟蹤審計的具體內容， 以期為普惠金融政策落實跟蹤審計的開展提供借鑒。

【關鍵詞】三維視角;普惠金融;政策落實;跟蹤審計

【中圖分類號】F239? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）19-0104-7

一、引言

2022年4月6日， 銀保監會辦公廳發布《關于2022年進一步強化金融支持小微企業發展工作的通知》（銀保監辦發[2022]37號）， 進一步就強化金融支持小微企業減負紓困恢復發展， 明晰了當前年度的普惠金融發展規劃和預期目標。 其中要求以商業銀行為主體的金融機構總體繼續實現單戶授信1000萬元以下（含）的普惠型小微企業貸款“兩增”目標， 即此類貸款增速不低于各項貸款增速、有貸款余額的戶數不低于年初水平。 商業銀行等金融機構因其自身的逐利性和體制機制的不完善， 在落實普惠金融政策過程中存在動力不足、執行不到位以及政策落實效益性不高等問題。 因而， 普惠金融政策落實跟蹤審計勢在必行。 政策落實跟蹤審計是政府審計機關實現國家治理能力現代化的創新方法， 它不僅能夠發現政策制定和執行中存在的問題， 還能揭露與政策落實相關的配套體制機制問題[1] 。 政策落實跟蹤審計通過構建、優化審計體制機制， 使得國家審計體制更加完善、國家治理體系更加協調、國家治理能力進一步強化[2] 。 政策落實跟蹤審計還是審計機關“防未病”的一種創新途徑， 其能夠通過對政策執行過程的監督， 發現政策是否被執行， 從而對未執行的情況防患于未然， 以保證政策的最終落實[3] 。 政策落實跟蹤審計是指審計機關通過對各地方、各部門傳遞、執行、落實中央重大決策部署等政策措施的過程和效果進行監督檢查， 及時發現和糾正有令不行、有禁不止行為， 反映好的做法、經驗和新情況、新問題， 從而促進政策落地生根和不斷完善， 積極發揮審計作為政策落實“督查員”和經濟發展“助推器”的作用[4] 。

政策落實跟蹤審計雖具有多方面的審計功效， 但在審計實踐中政策落實跟蹤審計過程仍存在諸多問題。 早前審計署科研所科研報告中就曾提出三維視角下的重大政策落實跟蹤審計實務框架， 但未能就其與精準扶貧、鄉村振興及普惠金融等政策的結合應用展開具體分析[5] 。 隨著研究型審計的不斷發展， 審計實務案例中應用的框架方法應當經深入研究和完善后形成審計經驗、模式并進行推廣。 本文擬從構建普惠金融政策落實跟蹤審計框架出發， 對普惠金融政策落實跟蹤審計的現狀及問題展開分析， 并進一步闡明三維視角下普惠金融政策落實跟蹤審計的具體內容， 進一步深化政策落實跟蹤審計全過程， 以期為普惠金融政策落實跟蹤審計的開展提供可借鑒的經驗。

二、普惠金融政策落實跟蹤審計的框架構建

對于普惠金融、精準扶貧以及基層“三保”等國家戰略層面的重大政策， 政府審計機關需要通過實施政策落實跟蹤審計來評估政策落實情況。 因此， 政府審計機關如何合理制定審計實務框架對于開展政策落實跟蹤審計工作顯得十分重要[6] 。 在審計實踐中， 一方面， 審計工作方案是審計實施方案的指導性文件， 而制定審計實務框架是審計實施方案規劃中的一部分， 審計實施方案是針對審計過程發現問題所制定的實施審計工作的行動指南。 另一方面， 由于重大政策落實跟蹤審計是動態審計過程， 是一項持續性的跟蹤審計工作， 審計人員所擬定的審計實施方案可能會隨著審計過程的不斷深入而出現無法具體、全面地指導審計工作等問題， 而構建系統的審計實務框架是從政策落實跟蹤審計整體層面來指導審計人員執行審計工作[7] 。 因此， 合理構建商業銀行普惠金融政策落實跟蹤審計框架顯得尤為關鍵。 早前審計署科研所科研報告中曾提到， 在開展重大政策落實跟蹤審計過程中， 可以依據重大政策生命周期理論的決策、執行和評價三個階段， 相應地構建三維審計實務框架[8] 。 “三維”主要包括形式、事實和價值三個維度， 形式維度的審計工作主要圍繞政策或者政策落實配套體制機制合規性、健全性展開， 事實維度的審計工作主要圍繞政策落實的真實性、有效性展開， 價值維度的審計工作主要圍繞政策效益性評價展開。 三個維度的審計內容和審計重點互不相同， 但是內在邏輯相互嵌套， 從而形成多維度、全方位的政策落實跟蹤審計框架， 其基本構建邏輯也符合政策生命周期理論的內在機理， 在此基礎上本文進一步歸納得出三維審計框架（見圖1）。

由于普惠金融政策的落實流程需要經歷政策決策、政策執行以及政策評價三個階段， 整個過程依托于普惠金融政策在各級主體之間的傳導， 因而對于商業銀行普惠金融政策開展政策落實跟蹤審計工作， 就是針對普惠金融政策傳導路徑的審計與監督。 普惠金融政策在各級主體之間傳導， 每一階段中每一個主體的政策落實傳導穩定性都會影響普惠金融政策的落實程度及效果; 而三維商業銀行普惠金融政策落實跟蹤審計框架正好對應了普惠金融政策傳導落實過程的三個階段， 這在一定程度上使得政策落實跟蹤審計的功能效應能夠在各個階段得到凸顯， 并且能夠較好地維持普惠金融政策在各個階段、各個主體之間傳導落實的穩定性。 所以， 為了進一步保障普惠金融政策在各級主體之間傳導的穩定性， 運用三維審計框架開展商業銀行普惠金融政策落實跟蹤審計顯得十分必要。

三、普惠金融政策落實跟蹤審計的現狀及政策落實問題分析

（一）普惠金融政策及其落實跟蹤審計現狀

1. 普惠金融政策頒布情況。 為引導金融資源強化對市場主體特別是中小微企業的重點支持， 加大對小微企業的紓困幫扶力度， 銀保監會辦公廳先后頒發《關于2021年進一步推動小微企業金融服務高質量發展的通知》（銀保監辦發[2021]49號）以及銀保監辦發[2022]37號。 通知指出： 各銀保監局， 各政策性銀行、大型銀行、股份制銀行、外資銀行， 各保險公司要明確金融服務實體經濟、推動微觀個體發展的總體目標; 要能夠以信貸資金作為著力點， 保證金融供給增量的穩定性; 要以支持創新為出發點， 全面優化金融供給結構; 要進一步優化體制機制、提升專業技能; 要多措并舉盤活存量信貸資源， 提高金融供給效率; 要強化監管引領督導， 推動營造更好的外部環境， 加強對銀行保險機構做好“六穩”“六?！惫ぷ髋e措和成效的總結， 主動向地方黨委政府和相關部門匯報溝通， 爭取監管、財政、產業、就業、區域等政策與銀行保險機構的實踐同向發力， 推動形成更好支持小微企業融資的長效機制。 尤其是在當下經濟環境不景氣的背景下， 地方政府也出臺了許多普惠金融政策來激活微觀主體活力。

例如， 江蘇省為了進一步深化省內科技型中小微企業金融服務、引導銀行加大信用貸款投放力度、著力改善中小企業的融資環境， 在2021年度頒布《關于印發江蘇省普惠金融發展風險補償基金項下蘇科貸產品工作方案的通知》（蘇財金[2021]40號）、《江蘇省普惠金融發展風險補償基金管理辦法》《“寧科貸”增量補貼、風險代償實施細則（試行）》等文件， 并在省內普惠金融發展風險補償基金項下設“蘇科貸”等專項貸款產品， 進一步鼓勵銀行加大對省內科技型中小企業、新型研發機構、海外人才創業企業的信貸投放力度， 持續優化科技型企業融資環境。 相關普惠金融政策落實的具體流程如圖2所示。

從普惠金融政策落實的整個流程來看， 一般性的普惠金融政策都是由地方政府機構制定頒布， 然后由以商業銀行為主體的金融機構來制定配套的體制機制并從資金和項目兩個方面執行政策， 政策落腳點則為微觀經濟主體（小微企業）。 根據小微企業對政策性貸款資金的申請使用情況， 來進一步反饋普惠金融政策的落實程度。

2. 普惠金融政策落實跟蹤審計發展情況。 當前我國對普惠金融政策落實跟蹤審計發展情況的研究， 一般都是從政策落實跟蹤審計本身出發， 探究其本質屬性、組織形式、內容重點和方式方法等方面[9] 。

首先從審計的本質屬性出發， 普惠金融政策落實跟蹤審計一方面是合規性審計， 主要是針對以商業銀行為主體的金融機構的普惠金融政策執行情況開展審計工作; 另一方面是績效審計， 主要是對普惠金融政策落實過程中的政策性貸款資金利用效率、微觀個體對普惠金融服務的滿意度等方面進行審計評價[10] 。

然后從審計的組織形式來看， 審計署駐各地特派辦按照金融審計司指示， 對下轄商業銀行下達審計通知書， 并派駐特派辦相關金融處的審計干部至金融機構開展審計工作。 審計采取“上審下”的審計模式， 在審計開展過程中要注意在地方形成審計合力， 當審計人員不足時可以從省級、市級或區級地方審計機關抽調審計專業人才， 來進一步擴充審計現場的人才隊伍， 確保普惠金融政策落實跟蹤審計能在規定時間內完成[11] 。

再者從審計的內容重點來看， 普惠金融政策落實跟蹤審計應當注重三方面的審計內容， 審計人員在審計過程中應當關注以商業銀行為主體的金融機構對于普惠金融政策配套體制機制建設的合規性和健全性， 同時關注其在執行和落實普惠金融政策過程中相關經濟活動的真實性、有效性與合規性， 以及普惠金融政策落實產生的效果[12] 。

最后從審計的方式方法角度出發， 當前我國開展重大政策落實跟蹤審計工作大多選取傳統的審計方法， 介入的審計時點也可能比較滯后。 但是隨著數字化審計方式的創新發展， 未來在普惠金融政策落實中涉及的客戶資料、資金賬戶等信息數據也會越來越龐雜， 數字化審計方式會不斷優化審計資源配置， 并且會在以商業銀行為主體的金融機構內部審計部門和外部各級審計機關之間形成聯動[13] ， 從而實現動態全生命周期的普惠金融政策落實跟蹤審計。

（二）基于審計公告的普惠金融政策落實問題分析

國家審計機關以新時代中國特色社會主義思想為指導， 貫徹落實黨中央對政府審計工作的政策要求， 不斷深化重大政策落實跟蹤審計的審計進程[14] 。 審計署以季度為時間區間， 持續對全國31個省份、新疆生產建設兵團和中央部門、中央企業開展審計， 始終圍繞國家重大公共政策落實情況、“六穩”“六?！钡念A期政策落實情況以及經濟高質量發展和深化供給側結構性改革等重點政策措施的落實情況， 依據政策落實跟蹤審計過程中發現的問題， 提出了整改意見并跟蹤整改后的情況[15] 。 有關地區和部門認真貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署， 按照穩中求進的工作總基調， 以供給側結構性改革為主線， 結合實際主動有所作為， 取得高質量發展并獲得良好開端， 帶動經濟持續健康發展; 圍繞落實就業優先政策， 提供全方位公共就業服務， 推動實現更高質量和更充分的就業; 促進企業高質量發展， 制定扶持企業發展的政策措施， 加快資金籌集撥付， 并不斷完善相關制度， 推動創新驅動發展戰略實施; 加快政府職能轉變， 不斷加大減稅降費工作力度， 降低制度性交易成本， 激活微觀主體活力。 進一步聚焦“兩不愁、三保障”目標， 加大深度貧困地區、特殊貧困群體脫貧攻堅力度， 強化政策協同配合， 發展壯大鄉村產業， 提高脫貧質量和成效， 深入落實鄉村振興戰略[16] 。 相應地， 普惠金融政策在促進部分地區和部門維持“六穩”等方面發揮了重要作用。

由于審計署官網對外披露的季度性重大政策落實跟蹤審計公告內容較局限， 本文無法從審計程序、審計內容以及審計方法等方面對普惠金融政策落實跟蹤審計公告展開分析， 而是從審計結果出發， 運用相關的整理分析方法， 對審計公告中的典型問題以及揭露問題中涉及的時間、金額等進行統計分析。 表1的數據資料摘自審計署歷年公布的各季度國家重大政策落實情況跟蹤審計結果公告， 其中揭露的問題部分聚焦于“六穩”， 僅有少量問題集中于“穩金融”， 大多數公告以“部分地區穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作有待進一步加強”作為概論， 過于籠統。

1. 普惠金融政策落實問題。 由歷年來審計署官網公布的審計結果公告來看， 國家重大政策落實跟蹤審計中發現的有關普惠金融政策落實中存在的問題見表1。

現階段我國以商業銀行為主體的金融機構在普惠金融政策落實過程中仍有不足， 從構建的三維審計框架分析來看， 部分金融機構落實普惠金融政策時在事實層面和價值層面仍存在諸多問題。 根據已有的審計結果公告， 某些金融機構在貸款授信撥付和保障資產質量等方面存在貸款撥付增速低、未能完成既定“兩增”目標、撥備覆蓋率也遠低于金融監管要求等政策落實不到位的問題。 究其根本， 還是金融機構對普惠金融政策執行力度不夠， 落實金融支持微觀個體的要求不到位。 審計人員在審計過程中， 應當著重跟蹤金融機構普惠金融政策執行下的有關貸款指標數據的期間類比， 同時注重政策執行效果評價并對比是否實現既定目標， 要能在事實層面和價值層面給予金融機構審計建議。

2. 普惠金融政策落實的體制機制問題。 從國家官方網站等平臺公布的普惠金融政策出發， 進一步闡述以商業銀行為主體的金融機構在普惠金融政策配套措施制定層面所反映出的體制機制問題。 從銀保監辦發[2021]49號文件來看， 以商業銀行為主體的金融機構在普惠金融政策落實配套體制機制建設過程中存在諸多問題（見表2）。

現階段我國以商業銀行為主體的金融機構對于普惠金融政策配套落實機制的制定仍存在不足， 從構建的三維審計框架分析來看， 部分金融機構普惠金融政策配套體制機制的設立在形式層面也存在諸多問題。 已有可查的金融機構政策體制機制表明： 某些金融機構在“敢貸愿貸”內部機制、授信盡職免責與不良容忍度體制、金融科技應用和信息化管理、員工考核獎懲機制方面存在不夠完善等問題。 究其根本， 是金融機構對普惠金融政策重視度不夠、對普惠金融政策內在機理的認知不足， 從而無法制定完善的普惠金融政策落實的配套體制機制。 審計人員在審計過程中， 應當著重跟蹤金融機構內部的組織架構、有關會議紀要、領導決策以及普惠金融部門組織領導形式等， 同時要關注金融機構所制定的普惠金融政策配套體制機制的協同性和合規性， 部門與部門之間的協同、監管機構與金融機構的協同、金融機構內部橫向與縱向的協同等。 審計應當跟蹤金融機構配套體制機制從制定到落地的整個過程， 在形式層面給予金融機構審計建議。

四、普惠金融政策落實跟蹤審計具體內容

（一）形式維度普惠金融政策落實跟蹤審計內容

形式維度普惠金融政策落實跟蹤審計， 主要是從普惠金融政策的形式維度入手， 重點審查以商業銀行為主體的金融機構配套政策措施的貫徹部署情況， 詳見表3。 普惠金融政策作為國家重大政策， 一般是由國務院辦公廳、銀保監會等金融監管機構確定這一類政策的“頂層設計”， 不作為跟蹤審計的范疇。 相應地， 審計應當重點審查以商業銀行為主體的金融機構根據金融監管機構出臺的相關政策文件、會議部署等， 設立的各部門組織架構， 內部控制制度， 內部控制環境、信息與溝通以及風險評估制度等設計和制定情況。 將地方金融機構（以商業銀行為主體）內部針對國家戰略層面普惠金融政策落實的組織架構形式和針對普惠金融政策設置的配套體制機制等作為審計重點。 審計人員一方面應當對金融機構內部黨委領導班子、內部普惠金融服務部門是否召開了普惠金融政策落實部署工作會議， 是否有專門針對普惠金融政策的數據收集和管理部門， 是否有合規健全的內部管理控制制度等方面展開重點審查; 另一方面， 具體到普惠金融政策整個落實過程來看， 政策性貸款資金、普惠金融基礎設施建設和普惠金融服務都是政策落實的重要途徑， 各金融機構內部是否存在貸款資金授信制度、優良的服務理念等都是衡量形式維度普惠金融政策落實情況的重要依據。

當然， 審計人員要依據普惠金融政策落實后產生的效益以及政策的設計頒發來確定形式維度的審計目標。 例如在對以商業銀行為主體的金融機構內部基本的控制制度和風險評估體系進行審查時， 審計人員可以信賴各金融機構內部審計部門出具的內部自查報告， 但要合理評估報告的真實性與合規性。 除此之外， 審計人員可以通過審查政策性資金的整個授貸流程， 來給涉及的相關管理制度、授貸制度等進行評分， 進而評價普惠金融政策配套體制機制建設情況。 審計人員可以依次向金融機構內部人員索要其內部資金、人員管理辦法和管理制度等資料， 并在核實其真實性和合規性后填制相應的審計方案表單， 必要時可以下發審計取證單。 審計人員在審計過程中， 可能會發現相關普惠金融政策配套體制機制假設的合規性問題; 在此之后， 審計人員應當提出有關政策性資金管理辦法和體制機制建設等方面的審計建議。

通過對普惠金融政策形式維度的審計監督， 一定程度上可以促進普惠金融政策事實維度的執行落實和價值維度的效益實現。 對于普惠金融政策落實過程中政策性資金管理辦法和體制機制建設的完善， 可以使普惠金融貸款授信流程變得規范合理。 與此同時， 普惠金融貸款激發了小微企業自身的資金活力， 這也體現出普惠金融政策的社會效益。 由此可見， 形式維度審計對于體制機制的完善是事實維度審計對于政策執行落實的基石， 也是價值維度審計促進政策效益實現的有效保障。

（二）事實維度普惠金融政策落實跟蹤審計內容

事實維度普惠金融政策落實跟蹤審計， 主要是從普惠金融政策的事實維度出發， 重點對于以商業銀行為主體的金融機構普惠金融政策的執行過程進行審查[17] 。 其中， 政策性貸款資金供給、普惠金融基礎設施建設和普惠金融服務是“事實維度”政策跟蹤審計的對象和載體， 詳見表4。 在開展審計過程中， 審計人員應當重點關注以下三個方面： 一是從普惠金融貸款政策性資金授信過程中查找問題; 二是從普惠金融基礎設施建設中查找問題; 三是從普惠金融服務有關項目投入運營后管理維護情況中查找問題。

從普惠金融政策性貸款資金授信過程中查找問題， 就要求審計人員獲取以商業銀行為主體的金融機構其信貸系統中的政策性貸款數據， 并編制貸款匯總表， 列明貸款的戶名、金額、時間和還貸情況等信息[18] 。 審計人員應依據重要性原則， 對其中大額可疑貸款進行抽查， 并對這些貸款授信的整個流程（包括貸前調查、信用評級、放貸審批、貸款分類以及貸后評估等）進行審計取證。 從普惠金融基礎設施建設中查找問題， 就要求審計人員獲得普惠金融基礎設施建設的批復性文件資料， 證明金融基礎設施建設項目的真實性。 此外， 對于金融基礎設施建設創建的新的網點、取款點等， 審計人員應當著重關注金融機構內部金融基礎設施建設項目進度表， 對“項目建設進度”中“計劃建設數”和“完成建設數”的差異以及“項目建設”地點差異進行審計取證。 從普惠金融服務有關項目投入運營后管理維護情況中查找問題， 就要求審計人員向金融機構索取普惠金融服務有關制度條例。 審計通過分析金融機構針對微觀個體的內部問卷調查服務系統的數據， 對其線上APP的開發、管理維護以及線下網點的創新服務模式進行審計取證， 從而進一步審查普惠金融服務投入運營及管理維護的合規性。

（三）價值維度普惠金融政策落實跟蹤審計內容

價值維度普惠金融政策落實跟蹤審計， 主要是從普惠金融政策價值維度出發， 重點對于以商業銀行為主體的金融機構落實普惠金融政策產生的效果和價值進行評估[19] ， 詳見表5。 一般來說， 主要包括政策性貸款資金的績效評估、普惠金融政策落實目標的實現以及政策落實后所實現的社會價值， 詳見表5。

在審計工作中， 審計人員首先需要關注的是對政策性貸款資金的績效評估。 政策性貸款資金的投入和使用效益反映了政策落實的效果， 審計人員一般通過銀行函證、核對貸款賬項等傳統方法來核查政策性貸款資金的投入效率。 由于接受普惠金融貸款的微觀個體數量龐雜， 商業銀行普惠金融服務部門一般通過匯編數據庫來統計有關貸款戶數增加比率和貸款覆蓋面等指標數據， 審計人員需要運用大數據等分析技術對反映普惠金融資金績效的相關數據指標進行審計取證。

其次， 審計人員應當關注普惠金融政策落實的目標是否實現。 總的來說， 普惠金融政策落實目標是圍繞金融監管機構的“兩增”目標設定的。 審計人員擬對金融機構普惠金融服務部門編制的有關年度匯總數據進行審計取證， 下發審計取證單來分析并評估普惠金融政策落實的目標實現情況和可能產生相關政策落實目標差異的原因。

最后， 審計人員應當關注普惠金融政策落實后實現的社會價值。 國家重大政策的落實最終應當落到實處， 給社會群體帶來公共利益， 普惠金融政策也不例外[20] 。 由于金融機構普惠金融政策的服務對象是小微企業、個體工商戶等微觀個體， 因而讓小微企業或個體能夠體驗到快捷、實惠、滿意的金融服務， 提升微觀個體對于普惠金融服務的滿意度， 就是普惠金融政策的社會價值。 審計人員應當在金融機構有關信貸客戶意見反饋部門進行審計取證， 真正地聽取普惠金融服務的反饋意見， 合理評估普惠金融政策落實可能產生的社會價值。

以上三個維度的普惠金融政策落實跟蹤審計內容和重點的介紹， 可為日后審計實務中構建“形式、事實和價值”維度的審計實務框架提供參考。 在政策落實跟蹤審計中運用三維審計模式， 審計人員能夠更好地揭露政策落實各個方面存在的問題， 與此同時， 審計人員也能夠出具更加全面的審計報告、提出更加有效的審計整改建議。

五、結束語

當前， 我國對于普惠金融政策落實跟蹤審計的理論與實踐研究較為匱乏， 普惠金融政策落實跟蹤審計功能效應的發揮仍需不斷加強; 而普惠金融政策落實跟蹤審計實務框架的構建對于進一步深化審計過程， 發揮審計揭露、處理處罰和建議等功能效應顯得十分重要。 本文構建了三維視角下普惠金融政策落實跟蹤審計框架， 對普惠金融政策落實跟蹤審計的現狀及政策落實問題展開分析， 并進一步闡明了三維視角下普惠金融政策落實跟蹤審計實務的具體內容。 這對日后開展普惠金融政策落實跟蹤審計工作以及建立普惠金融政策落實跟蹤審計案例庫具有重要的參考價值。

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【基金項目】江蘇省社會科學基金項目“疫情沖擊背景下政府審計促進金融服務普惠經濟的實現路徑研究”（項目編號：20GLB21）

【作者單位】南京審計大學政府審計學院， 南京 211815