我國糧食安全現狀與政策

何秀榮

2021年中央一號文件和政府工作報告中都多次談到糧食問題，涉及糧食產量、糧食播面、保障糧食安全的政策舉措和指標等。在我國，糧食安全始終是個重要話題，因為糧食生產是國民經濟的基礎，必須居安思危、緊抓不懈，此次新冠肺炎疫情防控阻擊戰又一次證明了糧食安全的“壓艙石”作用。正如習近平同志所說，“手中有糧、心中不慌在任何時候都是真理”。

當下，網絡上流傳著不少關于擔憂中國糧食安全的文章，向公眾傳遞著我國糧食安全狀況不容樂觀的信息。作為一個農業經濟研究者，我欣慰于公眾對糧食安全的重視，但同時也深感這些文章中存在著很多誤識、誤解和不實，對我國糧食安全現狀的基本判斷存在嚴重偏差。有些網絡文章內容源自道聽途說、以訛傳訛;有些談的是多年以前的情況，但給人以現狀的錯覺;還有些可能是在主觀上有意渲染憂慮。

首先，談糧食安全必須搞清楚是在談數量安全還是質量安全。談糧食供給與需求關系時，談的是數量安全，即糧食供給量是否能滿足需求量的問題。隨著經濟社會的發展，糧食質量安全基本上是在不斷提高的，但糧食的數量安全卻未必會不斷提高，這主要取決于糧食生產的比較效益和政策安排，所以在經濟發展過程中不少國家的糧食數量安全問題反而日漸凸顯，在地少人多的人口大國尤其如此，從而使之成為政府和國民的關注焦點。其次，談糧食安全應當了解糧食的概念。“糧食”一詞，中國早在周朝就已出現，但一直是用于充饑的大田作物產品的統稱;直到中華人民共和國成立后，官方統計中才明確糧食包括三大類：谷物、豆類（主要是大豆）、薯類（甘薯和馬鈴薯，不包含木薯和芋頭）。聯合國糧農組織沒有“糧食”這一統計指標，而是分別使用“谷物”“塊根類（主要是薯類）”“豆類（不包含大豆）”“油料作物”等分類指標。聯合國糧農組織等國際組織和絕大多數國家都將大豆歸入油料作物類別，我國則將大豆歸入糧食作物，這點是我國與國際通行農產品統計指標的一大差異。國際上所說的糧食安全主要是指谷物安全。

從歷史上看，1840年以來，無論從人均糧食占有量還是糧食供求平衡關系看，當前都是我國糧食安全水平最高的年代，2015-2019年五年平均的人均糧食產量為476公斤（其中人均谷物產量443公斤），2020年糧食又獲豐收，目前的人均糧食產量和人均谷物產量都大大超出400公斤的安全線，這是衡量一國糧食是否安全的真實指標。

也許有人會說，我國不是還在凈進口糧食和谷物嗎？有不少文章正是將凈進口糧食和谷物作為我國糧食安全狀況堪憂的依據。我國確實進口了很多糧食，但主要是大豆（在我國進口糧食總量中常年占比70%以上）。長期以來，我國油脂油料和蛋白飼料嚴重不足，需要大量進口。大豆的含油率在20%上下、蛋白含量在40%上下，是較合適的植物油脂和蛋白的大宗產品，更是人造肉等植物蛋白的廉價原材。2020年我國進口大豆首次超過一億噸，壓榨后大約得到1 800萬噸豆油和8 000萬噸豆粕。事實上，2020年還進口了食用植物油983萬噸、油菜籽311萬噸。按國內的指標，是我國進口了很多糧食;但按國際的指標，是中國進口了大量的油脂油料產品，這也是如此大的大豆進口規模卻沒有沖擊國際糧食市場的重要原因。

我國谷物年度凈進口比重不大，最近五年基本上在3%上下。2020年由于國內外價差原因，谷物進口略有擴大，進口3 579萬噸、出口259萬噸，凈進口3 320萬噸，占當年谷物產量的5.38%。我國進口強筋和弱筋小麥、泰國大米等，主要是調劑需求結構;進口大麥、高粱、玉米等，主要是用于釀酒、飼料等加工業。總體上說是為了更好滿足人們豐富的消費需求。近年來我國糧食庫存消費率一直處于歷史高位，大大高于國際公認的正常儲備范圍，也大大高于合理儲備的范圍，尤其是作為口糧的稻谷和小麥的庫存量幾乎可以滿足全國人民一年的消費。

我國目前雖然無糧食安全之虞，但存在兩個需要中長期戰略統籌的重要問題。一是從資源消耗、環境污染、財政支出等角度看，取得這一成績的代價巨大，如何有效降低糧食安全的代價？二是未來糧食安全面臨著更大的挑戰和壓力，如何長期可持續地保障糧食安全？

從國內糧食供給側壓力看，我國已進入追求高質量發展階段，保護生態環境、低耗高效等綠色發展要求在日益提高;在經濟快速發展中，農地減少是不可避免的，農業用水量也在減少;隨著人民生活水平的提高，對糧食品質、多樣化和專用化的要求越來越高，但在一定靜態時段內，糧食生產中存在產量與質量之間的“冤家規律”，即追求產品質量往往以犧牲一定單產為代價。由此可見，未來糧食生產的各種約束條件在不斷增加。從糧食需求側壓力看，隨著人口增加和城鎮化進程加速，糧食需求量還會繼續擴大。

除了直接供需因素外，還存在一個更棘手的糧農收入問題。糧食是農民生產的，種糧收入決定農民種糧積極性，而農民愿不愿意生產糧食直接關系到糧食產量。糧食是單位低價值產品，需要規模經營才能獲得足夠的收入，經濟學上稱之為土地集約型生產。美國的糧食農場面積一般在6 000畝以上，否則就難以維持其生存。我國絕大多數糧農是小規模經營，僅靠種糧收入難以維持農戶的正常生活水準。如何保障小規模經營下的糧農收入是邁向高收入國家的世界性難題，我國目前面臨的正是這一“大國小農”難題。如果在這一問題上找不到破解之法，隨著國民收入繼續提高，未來真可能出現“誰來種糧”的問題。這也是我們在糧食安全問題上必須居安思危、未雨綢繆、改革創新的主要原因之一。

綜上，未來國內糧食生產要在更嚴苛的環境制約和經濟壓力下、用更少的水土等資源生產出更多更優質的糧食，可見，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”的挑戰和壓力巨大，長期看，保障糧食安全依然任重道遠、不容松懈。

糧食的生產周期較長，在自然生長周期和經濟恢復周期的雙重作用下，糧食產量一旦下滑，往往需要幾年才能恢復，這點與開動機器就能得到產品的工業有很大的不同。我國在這方面有深刻教訓，如1998年開始的糧食生產“下滑—止滑—恢復”的過程，導致糧食總產量經歷了10年的恢復時間，直到2008年才剛超過1998年的產量;糧食種植面積則經歷了14年的恢復時間，直到2012年才達到1998年的水平。更令人擔心的是，有些變化在正常經濟活動中幾乎是不可逆轉的，比如糧地一旦用于非糧高價值農產品生產，甚至非農化，就很難回到糧食生產。因此，在保障糧食安全上，必須有大局思維、長遠戰略，居安思危、緊抓不懈，否則一旦出現大滑坡，就會釀成大問題。

很多人認為，中國保障糧食安全是為了降低自身安全風險，以免被外國卡住“民以食為天”的生存命脈。這個認識無疑是正確的，但還不夠。中國是負責任的大國，保障糧食安全不僅是自身需要，客觀上也是對世界的巨大貢獻。如果中國這樣的人口大國將糧食安全問題不負責任地外輸給國際市場，不難想象，會對國際市場的糧食供求關系和國際糧價造成何種影響、對缺糧的發展中國家造成怎樣的嚴重后果，同時我們也將背負普遍的國際指責。所以，保障糧食安全也是中國對世界負責的態度。

基于中國糧食安全的重要性、影響因素的未來動態以及撲朔迷離的國際大變局，只有強化糧食安全政策、立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而掌控經濟社會發展的大局。2013年12月的中央農村工作會議提出“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，強調要堅守住“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的戰略底線。

目前我國保障糧食安全政策形成了較為完整的體系：通過“藏糧于地、藏糧于技”這一戰略途徑來確保耕地、確保產能、技術增產，夯實國家糧食安全基礎，保障國家中長期糧食安全;在糧食生產主體政策上，持續培育家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體，實施適度規模經營，使糧食生產具有經濟可持續性和推進糧食生產技術進步;在保障糧農收入方面，穩定對種糧農民的補貼，堅持并完善水稻和小麥最低收購價政策，完善玉米、大豆生產者補貼政策，擴大三大主糧作物的完全成本保險和收入保險試點范圍;在糧食安全領導責任落實方面，2021年中央一號文件在原有“米袋子”省長責任制的基礎上進一步提出，地方各級黨委和政府要切實扛起糧食安全政治責任，實行糧食安全黨政同責;在調動縣級政府產糧積極性方面，健全完善糧食主產區利益補償機制和農業支持保護制度，對產糧大縣實行獎勵政策、加大財政轉移支付力度，2021年中央一號文件進一步提出支持有條件的省份降低產糧大縣三大糧食作物農業保險保費縣級補貼比例;在糧食儲備保障方面，不斷深化糧食收儲制度改革，建立與我國經濟社會發展相適應的現代糧食儲備制度，逐步健全中央儲備、地方儲備協同配合的政府儲備體系，加強中央事權糧食政策執行和中央儲備糧管理情況考核。在立足國內的基礎上，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源來進一步提高我國糧食安全程度、糧食品種消費豐富度和糧食經濟合理性。

糧食安全不能只注重增加生產供給方面，也應當減少糧食損耗浪費，減損節約的短期效果會比生產增長還要明顯。我國付出了極大的生態、資源、財政代價來增產糧食，多年來的年均單產提高率也只有一個百分點，說明依靠技術進步增產非常不易。目前在糧食收獲、流通、加工、存儲、消費各環節的損失和浪費很大，專家普遍認為，通過作業環節減損和消費節約可以輕松節省糧食五個百分點以上。減少糧食損失和浪費就是提高糧食安全程度，尤其是通過消費者自覺行為來減少浪費比較容易做到，所以消費者應當自覺合理點餐、實施“光盤行動”，在全社會形成“浪費可恥”的氛圍。

總體來看，未雨綢繆、緊抓不懈，是保障我國中長期糧食安全的關鍵，政府應進一步完善和提高國家糧食安全的治理體系和治理能力，形成更好發揮市場作用的體制政策和長效機制。