關于建筑垃圾系統治理的研究與思考

北京市建筑垃圾綜合治理專班

【摘要】隨著經濟和社會的快速發展，城市建設進程不斷加快，建筑垃圾產量急劇增加，對城市環境和城市運行帶來嚴峻挑戰。通過對北京市建筑垃圾行業的現狀調研和系統研究，分析行業存在的問題及產生原因，提出要從根本上解決建筑垃圾治理問題，需要牢固樹立系統觀念，實施全生命周期管理，統籌考慮“產生-運輸-消納”全流程，將建筑垃圾治理作為城市建設發展的基礎工作和公共服務的重要領域，將具備資源屬性的土方砂石作為戰略資源，進行全面管控和適當儲備，促進市場有效競爭與政府公益性服務有序銜接、形成合力，為改善環境質量、加快建設國際一流和諧宜居之都提供有力支撐。

建筑垃圾是指新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構筑物、管網等，強制拆除違法建設及裝飾裝修房屋過程中產生的棄土（包括但不限于開槽渣土、級配砂石）、棄料及其他固體垃圾。北京市作為超大型城市，隨著城市經濟和社會的快速發展，城市更新、設施完善、地下空間開發利用等建設進程不斷加快，建筑垃圾產生量急劇增長，給城市運行帶來嚴峻挑戰。2021年9月以來，北京市城市管理委員會成立課題組專題調研，全面了解行業現狀，深入查找和分析問題成因，梳理形成了系統治理建筑垃圾全產業鏈的基本思路與對策建議。

一、北京市建筑垃圾綜合管理工作實踐

近年來，北京市圍繞建筑垃圾綜合管理采取了一系列措施和專項行動，建立了“統一領導、管委牽總、部門協同、社會共治”的聯合治理工作機制，形成了聯席會議、聯合督導、聯合執法、案件移送和聯合懲處等協同共治舉措，持續開展日查、夜查和臨時檢查，遏制違規運輸和違法消納行為。針對建筑垃圾亂倒亂卸的突出問題，利用小衛星定期監測，發現問題建立臺帳，掛牌督辦。2021年底，小衛星監測共發現問題54處，占地面積7.2萬平方米，較2021年第一季度下降66.8%。

（一）管理舉措不斷細化升級

2011年，市政府發布《關于全面推進建筑垃圾綜合管理與循環利用的指導意見》，建立建筑垃圾工作聯席會議制度，辦公室設在市城市管理委。2014年，市政府辦公廳發布《關于進一步加強建筑垃圾土方砂石運輸管理工作的實施意見》，對車輛實施更新改造和規范運輸行為提出了24條管理措施。2020年，市政府頒布實施《北京市建筑垃圾處置管理規定》，明確了建筑垃圾治理減量化、資源化、無害化和產生者承擔處置責任的原則，在源頭排放、運輸過程、分類處置和資源化利用等方面提出了47條管理規定。

（二）排放環節實施備案管理

根據相關規定，建設單位、施工單位和生活垃圾分類管理責任人應制定建筑垃圾處理（治理）方案，明確建筑垃圾產生量、處置（或利用）方式和清運工期，與有資質的運輸單位和處置場所（或利用地點）簽訂三方合同，到屬地區城市管理部門備案。

建筑垃圾排放源頭主要是建筑工地和居住小區。在建筑工地方面，2021年，全市具備開工手續的在施工程2557個，報備建筑垃圾處理方案工程3354個，含300平米以下、由屬地街鄉鎮負責管理的小型工程。在居住小區方面，全市居住小區生活垃圾分類管理責任單位13000余個，已完成備案2732個，備案率21%，建筑垃圾報備量約270萬噸。

（三）運輸環節實施行政許可

根據相關規定，從事建筑垃圾運輸經營需獲得行政許可，方可進入市場。相關企業從事建筑垃圾運輸經營，應按照要求使用符合地方標準的車輛，車輛必須為企業自有，有固定辦公和車輛停放場所。2013年，對建筑垃圾清運費作出規定，運輸距離6公里以內為6元/噸，6公里以外另加1元/噸·公里。2014年，建筑垃圾運輸車輛實施“貨箱密閉、舉升定位、即時監控、頂燈和放大號統一、全身統一涂裝蘋果綠”的“六統一”管理。2015年，為進一步規范建筑垃圾運輸車輛管理，制定出臺建筑垃圾運輸車輛監控系統和企業監管辦法，實施計分考核。2021年，推行電子運單及消納核量，對建筑垃圾的運輸與消納實施全流程監控。

截至2021年年底，全市取得建筑垃圾運行經營許可的企業共1732家，準運車輛15935輛。其中，重型自卸貨車1.1萬輛，主要承擔工程棄土和拆除垃圾運輸工作;輕型自卸貨車0.4萬輛，主要承擔居民裝修垃圾和小型市政工程施工垃圾運輸工作。

（四）末端處置優先就地利用

北京市鼓勵施工單位對建筑垃圾實施就地處置和直接利用，無法就地處置和利用的必須運往經過許可的消納場所或登記的處置場。進入處置場的垃圾按照政府指導價繳費，填埋費用30元/噸、資源化處置費用45元/噸。據統計，2021年全市建筑垃圾申報量1.47億噸，其中，進入填埋、貯存和資源化處置等處置設施的為0.46億噸，占比31.6%;采取工程回填或綜合利用（綠化造景、礦坑修復、土地平整）等方式由市場解決的為1.01億噸，占比68.4%。

（五）設施布局“永臨結合”

建筑垃圾處置設施類型分為永久設施、臨時設施和棄土利用點。一是永久設施。需要取得規劃許可，納入市政基礎設施工程建設，北京市目前投運4座，在建1座，設計處置能力100萬噸/年·座。二是臨時設施。需按照住房和城鄉建設部行業標準建設，并得到自然資源和生態環境部門認可。臨時設施包括簡易填埋場5處、臨時貯存點19處和臨時資源化處置設施98處，填埋場庫容295萬噸，貯存庫容980萬噸，資源化處置能力8000萬噸/年。目前，能夠滿足施工拆除垃圾處置需要，但不具備裝修垃圾處置能力。三是棄土利用點。由工程建設方向建筑垃圾管理與服務平臺登記棄土需求信息和具體地點，供出土工地選擇。2021年已累計登記棄土綜合利用點475處，庫容7748萬噸，共接收棄土4443萬噸，剩余庫容3305萬噸。

（六）資源化利用效能突出

建筑垃圾資源化利用是指，將可資源化的建筑垃圾破碎并篩分成再生粗細骨料，加工生成再生磚、再生混凝土和再生無機骨料，回用到工程建設，實現循環利用的過程。再生產品按工程指定部位替代使用，其中政府投資工程要求強制使用比例為10%。發展改革和住建部門在工程立項申報和施工設計審查時，對再生產品使用情況進行檢查。據住建部門統計，建筑垃圾再生建材約12種，在2021年進入處置設施的3980萬噸建筑垃圾中，加工成各類再生建材2228萬噸，銷售2105萬噸，使用率94.47%。

（七）“十四五”時期建筑垃圾產生量仍將高位運行

根據相關部門分析預測，“十四五”時期，北京市域范圍內每年開復工面積約2億平方米、疏解騰退面積約2500萬平方米。綜合開復工面積、騰退面積，結合“十三五”期間建筑垃圾實際產生量分析，“十四五”期間全市年建筑垃圾產生量仍將維持高位，預計達到1.3億噸以上，其中70%～80%為開槽渣土和級配砂石，施工、拆除、裝修等其他建筑垃圾為20%～30%。

二、當前存在的問題及原因分析

（一）“產、運、消”三大環節的問題表現

一是源頭方面，部分施工企業違規使用不合規企業、不達標車輛運輸建筑垃圾，駛出工地的部分車輛存在超載、不密閉和車輪帶泥等問題;一些生活垃圾分類管理責任人未落實管理責任，未在居住小區設置裝修垃圾暫存點，也未向居民提供正規的裝修垃圾清運服務，居民只能自行清理裝修垃圾;個別街道鄉鎮拆違后，監管措施沒有及時跟上，拆違經費列支不全，拆除垃圾就地堆存或亂倒亂卸。二是運輸方面，部分運輸車輛多拉快跑、隨意傾倒現象屢禁不止，超速、超載、套牌、遺撒、闖紅燈等現象時有發生。三是處置方面，一些非法中轉場設置在城鄉接合部，占地面積大、管理不規范、消納成本低、安全隱患大。而正規的永久性設施受區域排放指標“減二增一”限制，投資巨大，經營成本居高不下;個別臨時設施受時間和空間限制，經營不善;部分區域設施分布不合理，設施之間形成競爭關系，個別設施的建筑垃圾來源不穩定、工藝不合理，面臨倒閉困境。上述問題既制約了北京市建筑垃圾行業的健康有序發展，也對城市交通、環境等造成了不良影響。

（二）原因分析

1.灰色利益鏈長期存在。工程轉包現象仍然較為突出，特別是在開槽階段，施工總包單位出于利益考慮，只掛名不進場，實施層層轉包，每一級分包方都會抽取一定比例的管理費，造成工程預算層層壓減。運輸單位承接工程后，為實現盈利，將土方砂石賣給有回填需求的工程或混凝土攪拌站，以此實現成本對沖。隨著政府監管力度的加大和信用懲戒機制的使用，為規避風險，有時具備較強實力的運輸企業也會將承接工程再次轉包給中小運輸企業。最終運輸單位在層層盤剝下，為保障盈利空間，易采取多拉快跑、雇傭黑車非法運輸等措施壓減成本，運輸亂象由此引發、環環相扣。

2.歷史遺留問題治理“重地上、輕地下”。從2009年起，北京市開始利用小衛星監測技術治理垃圾渣土亂堆亂放行為，但主要解決了地上遺留問題，地下遺留問題并沒有根治。相關歷史數據不夠全面且未向社會公開，造成開槽如“挖寶”，一旦挖出“雜填土”（即混合生活垃圾與磚頭瓦塊的土方，業內稱“二混子土”），將大幅度增加施工成本。高額的處置成本斬斷了土方回填市場機制下的利益對沖空間，企業為保本亂倒亂卸，誘發了黑渣土場亂象。

3.監管政策落地艱難。2020年，北京市政府發布《北京市建筑垃圾處置規定》（以下簡稱《規定》），對建筑垃圾全鏈條實行流程再造，但在規定落地和配套政策保障上仍需突破。如《規定》提出，建設單位要將建筑垃圾運輸處置費用在工程造價中單獨列項計價，通過招標或比選方式直接選擇運輸企業，以此斬斷利益鏈。但因缺乏配套措施，此項《規定》沒有落地。《規定》提出，運輸單位要取得生活垃圾收集運輸許可，但出于放管服要求，該項許可門檻不斷降低，退出機制尚未落地，運輸企業“只進不出”，以至于80%以上企業規模較小，行業集中度不高。《規定》提出，將建筑垃圾填埋場和資源化處置場納入市政基礎設施建設規劃，但目前納入規劃且建成的設施僅有四座固定式資源化處置工廠，其余填埋場、貯存點和資源化處置設施均屬臨時設施。《規定》依據新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，大幅度提高了處罰力度，但《北京市大氣污染防治條例》沒有做適應性的修訂，基層執法隊處罰“就低不就高”現象較為普遍。

4.治理的前瞻性戰略性不強。當前的治理理念仍停留在解決超載、違章、遺撒和亂倒問題，沒有從戰略性和全局性謀劃治理工作。如對工程棄土的處理，短期看，現行的市場調配機制可以滿足各方需求，但實質上是在消耗本市的戰略資源儲備。隨著城市建設范圍的擴大和生態保護力度的提高，遲早會出現無土可用的狀況。目前，每年全市有1.5億噸的砂石料缺口，生活垃圾填埋場修復、廢棄礦坑治理和“留白增綠”都需要政府投資購入土方。對于雜填土、拆除垃圾、裝修垃圾等需要政府和社會共同治理的垃圾，則呈現兩級分化。拆違騰退和亂倒亂卸的垃圾全部由政府出資治理，產生者未承擔責任。雜填土和裝修垃圾全部交由社會負責，政府未予補貼，這也催生了非正規運輸企業和黑中轉場的產生。

5.部門協同監管有漏洞，技防措施未閉合。根據道路交通管理相關措施，建筑垃圾運輸車輛通常在后半夜上路運輸，監管難度大。實際執法中，需要六個部門聯動執法，執法成本高，查處的違規車輛非常有限。按照相關規定，22：00之后屬于夜間施工，但23：00前貨車禁止進入五環。為搶工期，施工方倒逼運輸車輛違章行駛。工地視頻監控探頭形同虛設，違法車輛沒有報警，消納場稱重信息未接入市級平臺，且平臺之間數據斷鏈嚴重，造成技防監控手段發揮有限。

6.產運消“兩點一線”閉環管理有待完善。目前，建筑垃圾產生、運輸和消納處理是充分競爭的市場。產生量由產生者自主申報，缺乏核準手段。運輸處置過程雖然實施了電子運單，但自動性不強，使用率不到60%。全市100余個消納處置場所空間布局不夠合理，處置工藝參差不齊，30%的設施經營不善。全市沒有專用裝修垃圾生產線，無論是正規處置場所還是非法中轉場，均以人工分揀為主，分出率不足40%。

三、推進北京市建筑垃圾系統治理的思路對策

要從根本上解決建筑垃圾治理問題，需要牢固樹立系統觀念，實施全生命周期管理，統籌考慮“產生-運輸-消納”全流程，將建設垃圾治理作為城市建設發展的基礎工作和公共服務的重要領域，將具備資源屬性的土方砂石作為戰略資源，進行全面管控和適當儲備，促進市場有效競爭與政府公益性服務有序銜接、形成合力。抓住理順利益機制、規范專業服務、嚴格執法監管等重要切入點，綜合施策，協同治理，閉環管理，變“劣幣驅逐良幣”為“先進淘汰落后”，斬斷灰色利益鏈條，促進公平競爭，逐步構建“安全綠色、運行規范、監管有力、市場參與、運轉高效”的建筑垃圾運輸服務和處置利用市場，為改善環境質量、加快建設國際一流和諧宜居之都提供有力支撐。

（一）完善工程造價體系和運輸處置費用價格

綜合建筑垃圾類型、產生源、產生量和運輸距離、人力成本和油價等因素，制定建筑垃圾運輸處置定額，根據定額形成市場服務價格指引，分區域推行定額計價與市場定價相結合的議價機制。在運輸費用恒定的基礎上，開槽黃土和級配砂石可減免或降低處置費用，施工拆除垃圾處置費用保持現有水平，雜填土和裝修垃圾處置費用則適度提高。目前，80%的建筑垃圾為工程棄土，節約的處置費用可以投入到其他建筑垃圾的處置中。

（二）建立建筑垃圾運輸處置供需服務銜接機制

一是管理層面，在已建成的“建筑垃圾車輛運輸管理系統”基礎上，整合各部門資源和已有業務系統，對“兩頭一線”的全過程進行實時動態的數字化、協同化聯動監管。二是業務層面，借鑒學習網約車等各類服務平臺建設經驗，利用云計算、大數據、北斗精準定位、電子標簽、行車信息記錄裝置等各種信息技術，建立從建筑垃圾產生源頭、運輸過程到處置、循環利用的全過程業務服務平臺。三是在實施電子運單的基礎上，推行電子下單、接單、結單的完整業務鏈，實現“產、運、消”各環節有效串聯，形成連帶機制和可追溯體系。

（三）推行“專用賬戶”的收費管理和服務付費機制

建立全市統一的建筑垃圾運輸處置專用賬戶管理制度。建設單位、生活垃圾管理責任人在報備建筑垃圾處理（治理）方案前，須開設“建筑垃圾運輸處置費專用帳戶”，將確定的運輸處置費用預存入專用帳戶，實行專款專用。對于政府投資項目，可由財政部門根據處置場實際接收量，直接撥付資金給運輸單位和處置單位。具體實施中，建立處置費用支付與運輸單位、消納場所的服務質量信譽評價掛鉤機制，消納場所的計量設施要接入平臺，實現按運距、運量據實結算。

（四）統籌構建戰略貯存和資源化利用體系

一是全面加強土方砂石利用市場管理，指導和鼓勵實力強、有社會責任感的大型企業規劃建設一批貯存場，按市場原則收購土方砂石，作為戰略資源實施儲備。二是堅持永臨結合，科學合理布局資源化處置場，淘汰部分盈利不佳、布局不合理的拆除垃圾處置設施，適度增設裝修垃圾處置設施，鼓勵雜填土原位處置。三是將建筑垃圾產生量與再生產品強制使用量按照比例掛鉤，產生量越多的工程，再生產品使用比例也應當越大。四是將各類建筑垃圾資源化處置設施納入政府固定資產投資補貼范疇。永久設施繼續執行30%的固定資產投資補貼，移動設備長期在北京服務滿一定期限且處置量達標的，可以給予15%的設備投資補貼。五是全面摸排存量建筑垃圾，向社會公布，引導社會資本參與治理。

（五）實施逐級負責的行業管理體系

在業務鏈條上，按照“誰產生、誰負責”原則，確立“建設單位管施工單位”“施工單位管運輸單位”“運輸單位管處置單位”的逐級銜接管理體系。建設單位必須履行建筑垃圾排放申報、排放付費、運輸監管和消納處置的主體責任，對建筑垃圾處置利用負總責。在行業準入上，要提高運輸企業和處置設施準入門檻。推廣運輸企業準入“昌平經驗”，實施“三合一”準入（停車地址、經營地址、車輛規模與停車場規模匹配），鼓勵運輸企業進行整合。處置設施準入時，要求其設備必須具備全品類建筑垃圾的處置能力，對于能夠兼顧處置可回收、大件及爐渣等其他品類垃圾的，優先準入。在政府監管上，工程建設主管部門應加強施工企業監管，城市管理部門加強運輸處置企業監管，對違規企業予以處罰、扣分、降級和暫停投標資格等處理，直至吊銷資質。

（六）健全統籌協調機制

充分發揮北京市建筑垃圾綜合管理循環利用領導小組統籌協調作用。組長由主管副市長掛帥，副組長為市城市管理委、市住房城鄉建設委主要負責同志，領導小組辦公室設在市城市管理委，辦公室主任為市城市管理委和市住房城鄉建設委主管副主任，發展改革、規劃自然資源、生態環境、公安、交通、園林綠化和水務等部門為成員單位。辦公室協調工作納入市生活垃圾分類推進工作指揮部平臺進行調度。辦公室籌建工作專班，下設政策研究組、綜合協調組、監督檢查組和平臺建設組，抽調委內相關處室，市住房城鄉建設委、市公安局、市交通委等相關部門人員，集中力量修訂一批政策規定，研究一批標準規范，推動一批機制落地，搭建一個管理平臺，組織開展專項治理，全面提升行業水平。

（七）強化執紀執法保障

開展建筑垃圾系統治理，需重塑整個行業的利益格局，勢必影響現有行業的既得利益者，推進工作將遇到較大阻力。需要政府各級行業主管部門、執法部門和紀檢監察部門進一步統一思想、協同發力、強力保障，既要規范各類市場主體經營行為，也要督促各級監管部門和執法隊伍履職盡責，擰成一股繩，合成一股力，真正從根本上改變行業亂象。

（責任編輯：陳希文）