推進規范性文件　數據庫建設的實踐與思考

席晉瑋　徐智

2021年6月，全國人大常委會在開發建設國家法律法規數據庫的基礎上，選擇重慶、浙江、廣東、寧夏作為省級法規規章規范性文件數據庫（以下簡稱“規范性文件數據庫”）建設的示范地區，要求按照規范、統一的技術標準，率先建設涵括本省（區、市）各類規范性文件的數據庫，實現對所有規范性文件的備案審查全覆蓋，并作為子庫與國家法律法規數據庫對接，為全國其他地方的數據庫建設提供可復制、可推廣的范本。

按照全國人大常委會的要求，重慶市人大常委會精心組織、創新舉措，圍繞規范性文件數據庫建設開展了一系列探索和實踐，取得了階段性成效。

在推進全面依法治國的大背景下，地方人大如何發揮主導作用，構建規范性文件數據庫的框架體系，如何將數據庫技術與規范性文件的信息化管理有機結合，已然成為備案審查信息化建設一項新的重要課題。

主要做法和成效

重慶市人大常委會高度重視規范性文件數據庫建設，在深入調研的基礎上，形成了試點工作方案，并明確了在籌備部署、集中清理和報備、開發建設、運行管理四個階段的具體任務和重點安排。

籌備部署階段。一是對全市各類規范性文件的數量、類型以及數據來源等開展前期調研，并與全國人大主動對接，進一步明確入庫的范圍和格式標準。 二是召開市級部門協調會，與市政府辦公廳、市司法局就文件集中清理和報備、資源共享、平臺向下延伸、聯席會議機制等進行協商、論證并達成共識。三是迅速啟動規范性文件數據庫建設項目立項工作，為規范性文件數據庫建設提供資金保障和技術支持。四是召開動員部署會，傳達貫徹全國人大的試點要求，部署安排試點工作的具體任務，并逐項開展業務培訓。

集中清理和報備階段。一是要求各單位對直轄以來制發的規范性文件進行清理，并逐件評估，列明現行有效規范性文件目錄清單，對需要廢止或者修改的文件，及時提出處置意見，進一步摸清了區縣、鄉鎮規范性文件的底數。二是要求各單位做好規范性文件電子文本歸集整理工作，為后期電子報備打牢基礎。三是對各區縣、鄉鎮的集中清理工作展開督導，通過實地調研、召開片區座談會等方式，對清理工作進行摸底，并及時解答在清理過程中發現的問題。四是將市人大備案審查信息平臺延伸至鄉鎮一級，并開展平臺使用賦權信息登記，進一步明確報備路徑和報備時限，按要求開展集中報備。

開發建設階段。一是將市人大備案審查平臺與市行政規范性文件管理平臺的端口進行對接，實現互聯互通。二是整合利用市人大備案審查信息平臺自有數據，通過市政府政務資源池，與市行政規范性文件管理平臺數據共享，初步實現數據集成。三是通過購買服務的方式，將所有規范性文件數據轉換為統一的標準格式，并完成集中審核后入庫。四是對入庫規范性文件的數據資源進行整合分類，按照國家法律法規數據庫的建設標準，明確其基本構架和功能需求，并集中開發建設。規范性文件數據庫擬于今年年底正式上線，待運行成熟后適時對公眾開放。

運行管理階段。一是擬建立法規規章規范性文件入庫常態化機制，明確專人專班，對制定、修改、廢止的地方性法規、規章以及各類規范性文件實現動態管理。二是擬建立審核發布責任機制，將規范性文件的制定機關明確為對其數據庫規范性文件文本進行審核、校對、發布的責任主體。三是按照全國人大的統一要求，適時與國家法律法規數據庫聯網對接。四是及時啟動數據庫建設全過程周期性宣傳報道，總結試點工作的經驗做法并上報全國人大。

亟待解決的問題及思考

隨著規范性文件數據庫建設試點工作各階段任務的不斷深入，問題也愈發凸顯。

主要表現在：一是部分區縣、鄉鎮（人大、政府）在集中清理時，對是否屬于規范性文件，是否存在漏報等情形核查不夠到位;二是對鄉鎮人大、鄉鎮政府規范性文件集中清理的結果缺乏有效監督和評估，鄉鎮人大、鄉鎮政府的清理工作多以“自查”為主，且工作人員對規范性文件的認定標準不夠統一，對清理結果的準確性有待進一步核實;三是平臺資源池數據共享協調不足，各系統“條塊分割”比較嚴重，技術架構標準不一，導致數據交換的兼容性、協同性較差，出現傳輸不匹配、不協調的現象;四是規范性文件數據庫建設的相關立法有待完善，對于規范性文件數據資源的監管主體、職能權限以及相關責任等暫無統一、明確的制度規定，在數據資源的編目、審核、公布、更新以及權限設定等環節上缺乏上位法指導;等等。這些問題已成為制約規范性文件數據庫建設進程的主要瓶頸，必須予以重視。

突出政治引領，始終把牢規范性文件數據庫建設正確政治方向。一是堅持政治導向。要深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習近平法治思想，堅決貫徹黨中央和全國人大有關加強憲法實施和監督，加強備案審查制度和能力建設的決策部署，自覺將規范性文件數據庫建設融入黨和國家事業發展大局中思考、謀劃和推進，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”。二是落實政治責任。要堅持黨對備案審查工作的領導，特別是對規范性文件數據庫建設工作的集中統一領導，嚴格執行重大事項報告制度，實事求是、全面客觀反映工作情況，無縫銜接“上傳下達”，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。 三是增強政治能力。要準確把握規范性文件數據庫建設在全面依法治國、全面深化改革中的重要地位、功能和作用，積極謀劃規范性文件數據建設“一盤棋”工作思路，明確工作重心，細化工作舉措，切實增強主體單位的責任意識，確保規范性文件數據庫建設蹄疾而步穩。

健全工作機制，加快推進規范性文件數據庫建設任務落實落地。一是建立統籌協調機制。要充分發揮地方人大在規范性文件數據庫建設中的主導作用，切實加強組織領導，整合各方資源，形成工作合力，細化各階段的職責分工，形成“人大管總、部門配合、高效協同、有序實施”的工作格局，確保在數據共享、信息通報、問題會商等方面相互支持。二是完善工作督導機制。要堅持問題導向，緊盯工作重點，進一步夯實工作基礎，要求有關部門定期報告規范性文件數據庫建設、運行以及數據審核、上傳等情況，及時了解工作進度，并通過集中調研、會議座談、現場指導、業務培訓等方式，系統解決規范性文件數據庫建設工作中的堵點痛點問題。三是建立常態化運行管理機制。要加強對規范性文件數據庫的信息化、規范化、精細化管理，做好與各系統備案審查信息平臺之間的有效銜接，嚴格數據審核、上傳、發布以及動態調整的工作流程，確定專人專班負責組織實施和具體工作落實，及時根據規范性文件的“立改廢”情況對相關數據進行調整，有效確保數據庫工作的連續性、穩定性、有效性。

完善制度體系，有效確保規范性文件數據庫建設規范有序運行。一是加快推進地方立法進程。要堅持“依法治庫”，在制定或者修改涉及備案審查地方性法規時予以統籌考慮，重點開展專題調研，系統闡明規范性文件數據庫建設與備案審查制度的關系，以專章形式對工作原則、定位、標準、組織形式以及管理職責等內容進行明確，從源頭上解決規范性文件數據集成難度大、數據共享不協同等問題。二是加快制定配套規定。要加大政策協同力度，盡快填補規范性文件數據庫建設的政策“真空期”，在沒有明確上位法作指導的前提下，結合地方工作實際，制定相關實施辦法，對規范性文件數據庫相關數據的整理、審核、公布、更新以及權限設定等程序性事項進行細化，為規范性文件數據庫建設提供可行的制度保障。三是建立標準規范體系。要按照國家法律法規數據庫建設的規范標準，從數據管理、審核發布、統計分析、系統維護、信息安全等方面著手，制定統一、高效以及符合地方實際的規范性文件數據庫建設標準。同時，參照國家法律法規數據庫法律文件的格式標準，在明確入庫范圍的基礎上，對規范性文件的載體、樣式（含字體、字號、行間距等）進行完善，確保實現與國家法律法規數據庫的對接。

推動創新引領，充分激發規范性文件數據庫建設內在功能動力。一是健全統計分析功能。要優化統計分析內容，提升數據分析質量，在對規范性文件數據進行“實時”統計和“動態”展示的基礎上，增加對某一規范性文件檢索率、點擊量、下載量以及年、月、日訪問量數據的統計分析模塊，進一步挖掘社會關注的民生重點問題，優化制度供給。二是建立運行評估機制。要定期對規范性文件數據庫運行管理、功能操作、界面設計等內容進行綜合評估，適時引入第三方評估機構，運用大數據分析，對數據質量、用戶搜索習慣等信息進行實時監測，結合網頁界面“用戶反饋”板塊收集的意見建議，提出可供選擇的改進方案，優化系統管理和用戶體驗。三是拓展界面外部功能。要推進“互聯網+”與民主立法的深度融合，進一步豐富公共法律服務的產品內容，在用戶界面設置“立法”板塊，并開設法律知識學習窗口，將規范性文件數據庫作為“基層立法聯系點”的雙向互動平臺，公開征求對地方性法規、規章和各類規范性文件（草案）的意見，不斷暢通民意表達渠道，進一步發揮規范性文件數據庫服務決策的保障作用。