努力打造人民滿意的法治政府

宋婷婷

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)與群眾和企業(yè)聯(lián)系最為密切、接觸最為頻繁的行政活動(dòng)，其過(guò)程和效果直接影響法治政府建設(shè)。今年4-5月，重慶市人大常委會(huì)調(diào)研組以中央督察反饋問(wèn)題相對(duì)集中的行政執(zhí)法為重點(diǎn)，對(duì)市政府及其工作部門(mén)推進(jìn)法治政府建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)研。

行政執(zhí)法更加公正文明

“好評(píng)率”達(dá)94.2%

“社情民意調(diào)查顯示，社會(huì)各方面對(duì)政府及其工作部門(mén)推進(jìn)法治政府建設(shè)情況總體評(píng)價(jià)為‘好和‘較好的占94.2%，為近年來(lái)的最高值。其中，社會(huì)各方面對(duì)全市行政執(zhí)法工作評(píng)價(jià)為‘好和‘較好的占94.2%，與法治政府建設(shè)總體評(píng)價(jià)一致。”

今年6月，多則關(guān)于市法治政府建設(shè)及行政執(zhí)法工作的新聞引起市民廣泛關(guān)注。采訪中，市民對(duì)此項(xiàng)工作各有印象深刻之處。

“前段時(shí)間，我家老人被網(wǎng)絡(luò)詐騙者盯上了，好幾次差點(diǎn)轉(zhuǎn)款。多虧相關(guān)部門(mén)精準(zhǔn)預(yù)警、快速反應(yīng)，最后成功阻止老人，避免了經(jīng)濟(jì)損失。”家住北碚區(qū)的鄒女士表示。據(jù)了解，2021年以來(lái)，我市扎實(shí)開(kāi)展“全民反詐專項(xiàng)行動(dòng)”，建立預(yù)警勸阻、行刑銜接全鏈條打擊違法犯罪處理工作機(jī)制，嚴(yán)厲查處電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件，2021年全市電信網(wǎng)絡(luò)詐騙發(fā)案數(shù)同比下降21.4%。

“重慶高新區(qū)香爐山街道康居西城小區(qū)附近的道路上路燈不亮，影響市民夜間出行。”市民來(lái)電反映。“核實(shí)后，設(shè)施部工作人員已完成該處問(wèn)題路燈的修復(fù)工作，已恢復(fù)亮燈。”重慶高新區(qū)香爐山街道辦事處回復(fù)。記者發(fā)現(xiàn)，市民對(duì)“12345”政務(wù)便民服務(wù)熱線接訴即辦感受頗深。

這些只是重慶市法治政府建設(shè)及行政執(zhí)法工作的縮影。記者進(jìn)一步了解發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)我市持續(xù)推進(jìn)法治政府建設(shè)各項(xiàng)工作，“放管服”改革深入推進(jìn)，法治化營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，行政執(zhí)法工作不斷加強(qiáng)，行政制度體系日漸完善，政府治理水平進(jìn)一步提高，我市行政執(zhí)法在推動(dòng)發(fā)展、規(guī)范市場(chǎng)、保護(hù)權(quán)益、維護(hù)穩(wěn)定等方面取得了較為明顯的成效。比如，在完善執(zhí)法配套制度方面，我市啟動(dòng)修訂《重慶市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》《重慶市行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》，研究制定全市統(tǒng)一的行政執(zhí)法文書(shū)基本標(biāo)準(zhǔn)和文書(shū)格式模板。全面啟動(dòng)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”落實(shí)情況專項(xiàng)檢查，切實(shí)解決執(zhí)法不嚴(yán)格、不規(guī)范、不文明、不透明等問(wèn)題。

在規(guī)范行政執(zhí)法行為方面，我市貫徹落實(shí)《重慶市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員條例》，確保警務(wù)輔助人員管理規(guī)范、依法履職。認(rèn)真梳理執(zhí)法權(quán)責(zé)、執(zhí)法程序等7個(gè)方面20項(xiàng)突出問(wèn)題，逐一整改落實(shí)。規(guī)范城市管理、衛(wèi)生健康等14個(gè)領(lǐng)域行政處罰裁量權(quán)，市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市管理領(lǐng)域分別明確87項(xiàng)、15項(xiàng)和13類輕微違法行為免罰情形。

在簡(jiǎn)政放權(quán)釋放活力上，我市動(dòng)態(tài)調(diào)整行政權(quán)力事項(xiàng)587項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)25項(xiàng)。向重慶經(jīng)開(kāi)區(qū)、永川高新區(qū)分別下放行政權(quán)力事項(xiàng)103項(xiàng)、55項(xiàng)。建成告知承諾制系統(tǒng)，累計(jì)辦理告知承諾事項(xiàng)42248件。深化“證照分離”改革，惠及市場(chǎng)主體23.37萬(wàn)戶。

在優(yōu)化服務(wù)利企便民上，大力提升“渝快辦”服務(wù)效能，市級(jí)行政許可事項(xiàng)“最多跑一次”比例超過(guò)99%。區(qū)縣政務(wù)服務(wù)大廳“一窗綜辦”窗口比例超過(guò)90%，實(shí)現(xiàn)辦事“只跑一窗”。發(fā)布3批311項(xiàng)“川渝通辦”事項(xiàng)清單，實(shí)現(xiàn)跨省醫(yī)療結(jié)算、公積金異地貸款等“一地辦”。

基層執(zhí)法職責(zé)不明

程序不規(guī)范等問(wèn)題仍待破解

今年5月，市人大常委會(huì)調(diào)研組赴銅梁區(qū)開(kāi)展法治政府建設(shè)情況調(diào)研，調(diào)研的重點(diǎn)是向有關(guān)區(qū)縣了解市政府及其部門(mén)指導(dǎo)各地推進(jìn)行政執(zhí)法，深化綜合行政執(zhí)法改革，承接執(zhí)法權(quán)管理權(quán)下放等情況。其間，執(zhí)法力量和隊(duì)伍專業(yè)素養(yǎng)、部分執(zhí)法領(lǐng)域的權(quán)責(zé)劃分和執(zhí)法程序、鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法賦權(quán)擴(kuò)能等問(wèn)題，成為討論的熱點(diǎn)。

“有的執(zhí)法領(lǐng)域仍存在執(zhí)法職責(zé)不明、程序不規(guī)范的情況。”在法治政府建設(shè)情況調(diào)研座談會(huì)上，銅梁區(qū)政府有關(guān)負(fù)責(zé)人直言不諱地指出， 一是執(zhí)法職責(zé)邊界不明，運(yùn)行不順暢;二是執(zhí)法過(guò)程中有時(shí)存在執(zhí)法程序不規(guī)范。“從近三年的行政訴訟案件來(lái)看，銅梁區(qū)行政機(jī)關(guān)的敗訴案件中程序存在問(wèn)題的占比達(dá)34.78%。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)。

針對(duì)目前仍存在一定的職責(zé)交叉和銜接合作不力問(wèn)題，該負(fù)責(zé)人舉例稱，比如在對(duì)農(nóng)村非法占地建房行為查處過(guò)程中，規(guī)劃自然資源部門(mén)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)對(duì)由誰(shuí)執(zhí)法分歧較大;在動(dòng)物防疫執(zhí)法方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)與市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)法律條文的認(rèn)識(shí)存在分歧，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)認(rèn)為進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域的動(dòng)物應(yīng)由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)管理，而市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)認(rèn)為所有的動(dòng)物防疫執(zhí)法都應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)。

“鎮(zhèn)街執(zhí)法力量不足，執(zhí)法規(guī)范化水平還需提高。”大足區(qū)人大常委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人則表示，目前該區(qū)鎮(zhèn)街已普遍設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但大部分鎮(zhèn)街只是承接交通、消防、安全等方面的委托執(zhí)法事項(xiàng)，暫時(shí)還缺少全市統(tǒng)一的基層行政執(zhí)法事項(xiàng)清單，不能有效滿足鎮(zhèn)街依法治理的工作需要。

該負(fù)責(zé)人還認(rèn)為，在執(zhí)法人員力量、經(jīng)費(fèi)、編制等方面也存在短板，推動(dòng)執(zhí)法重心下移不夠。基層執(zhí)法人員綜合素養(yǎng)不高，區(qū)級(jí)部門(mén)對(duì)鎮(zhèn)街較少開(kāi)展專門(mén)培訓(xùn)，存在執(zhí)法法律文書(shū)未及時(shí)修訂更新，導(dǎo)致鎮(zhèn)街執(zhí)法法律適用有誤的問(wèn)題發(fā)生。

銅梁區(qū)工商聯(lián)副主席、南雁集團(tuán)董事長(zhǎng)何劍，作為一名來(lái)自企業(yè)的市人大代表參加調(diào)研座談會(huì)并表示，“部門(mén)在對(duì)企業(yè)的執(zhí)法中缺乏緩沖期，一經(jīng)行政執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，企業(yè)即面臨處罰。實(shí)際上，企業(yè)常常觸碰了法律“紅線”而不自知，需要專業(yè)指導(dǎo)。”他希望行政執(zhí)法能更加包容審慎，呼吁通過(guò)宣傳、指導(dǎo)等方式引導(dǎo)市場(chǎng)主體依法依規(guī)開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

市人大法制委和常委會(huì)法制工委關(guān)于市政府法治政府建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告顯示，我市行政執(zhí)法主要存在八個(gè)方面的問(wèn)題和困難，包括：行政執(zhí)法職責(zé)權(quán)限尚需厘清理順，執(zhí)法權(quán)下沉與基層實(shí)際存在脫節(jié)，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法仍需提升，重點(diǎn)領(lǐng)域新興領(lǐng)域執(zhí)法尚需加強(qiáng)，法律法規(guī)配套制度有待健全完善，執(zhí)法數(shù)據(jù)信息暢通存在“梗阻”，行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制作用發(fā)揮不夠，行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)亟待全面加強(qiáng)。

加強(qiáng)基層行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

確保放權(quán)“接得住”

法治政府建設(shè)是一個(gè)永恒的課題。為了進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法工作，助推法治政府建設(shè)，市人大法制委和常委會(huì)法制工委提出了工作建議。

建議指出，要進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法制度建設(shè)，注重將制度作為行政執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)，進(jìn)一步提升政府治理規(guī)范化、程序化、法治化水平。比如，要完善行政執(zhí)法程序制度，強(qiáng)化行政執(zhí)法事前公開(kāi)、規(guī)范事中公示、加強(qiáng)事后公開(kāi)，以公開(kāi)促公正增公信。加快完善行政執(zhí)法證據(jù)收集制度，真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全過(guò)程記錄和留痕管理。健全并嚴(yán)格落實(shí)重大行政執(zhí)法聽(tīng)證制度，尊重行政相對(duì)人知情權(quán)、異議權(quán)、陳述申辯權(quán)。

同時(shí)，要優(yōu)化行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)。盡快分領(lǐng)域分行業(yè)建立健全行政處罰裁量基準(zhǔn)，及時(shí)修訂《重慶市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》，及時(shí)修改完善有關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，注重合理劃分裁量階次，明確不同階次的具體適用情形，有效約束行政處罰自由裁量權(quán)。完整準(zhǔn)確貫徹修改后的行政處罰法，細(xì)化輕微違法免罰和初次違法慎罰制度，建立各領(lǐng)域的“免罰清單”具體標(biāo)準(zhǔn)并向社會(huì)公布，嚴(yán)防隨意不當(dāng)采取免罰措施。

市人大法制委和常委會(huì)法制工委還緊扣社會(huì)各方面反映的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法痛難點(diǎn)，建議理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法機(jī)制。一方面，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)，合理統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法人員編制使用、人員調(diào)度。健全上級(jí)有關(guān)部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。另一方面，市級(jí)層面統(tǒng)一制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作指引，統(tǒng)一編寫(xiě)行政執(zhí)法程序指要、典型案例分析、執(zhí)法問(wèn)題解答、執(zhí)法文書(shū)模板等執(zhí)法范式，有效指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）推進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

此外，建議探索建立市、區(qū)縣政府部門(mén)定期征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法改革意見(jiàn)的常態(tài)化工作機(jī)制，加強(qiáng)行政執(zhí)法權(quán)下放后的實(shí)施效果評(píng)估，主動(dòng)聽(tīng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）意見(jiàn)及群眾呼聲，確保將基層管理迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法事項(xiàng)下放給基層。

調(diào)研中，多數(shù)區(qū)縣認(rèn)為，為了確保下放的執(zhí)法權(quán)基層能“接得住”，加強(qiáng)基層行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)必要而迫切。

市人大法制委和常委會(huì)法制工委回應(yīng)關(guān)切和需求，建議在繼續(xù)推進(jìn)行政執(zhí)法力量下沉的同時(shí)，注重基層執(zhí)法隊(duì)伍梯隊(duì)建設(shè)，保持基層執(zhí)法隊(duì)伍穩(wěn)定，避免執(zhí)法人員頻繁更換造成工作質(zhì)效下降。

同時(shí)，建議委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)施行政執(zhí)法的，原則上“誰(shuí)委托、誰(shuí)指導(dǎo)”，適時(shí)開(kāi)展針對(duì)性強(qiáng)的培訓(xùn)。創(chuàng)新“場(chǎng)景式”執(zhí)法的培訓(xùn)指導(dǎo)模式，定期組織基層執(zhí)法人員開(kāi)展行政檢查、行政強(qiáng)制等示范觀摩活動(dòng)，增強(qiáng)執(zhí)法人員執(zhí)法應(yīng)對(duì)能力。結(jié)合基層實(shí)際，推動(dòng)基層行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)多聘多用法律顧問(wèn)，尤其在開(kāi)展重大行政執(zhí)法活動(dòng)的事前事中階段，盡量主動(dòng)征詢法律顧問(wèn)的意見(jiàn)建議。