經濟區與行政區如何做好“適度分離”

│文本刊全媒體記者 曾那迦

3月22日，四川省發展和改革委員會印發《成德眉資同城化綜合試驗區總體方案》，要求綜合試實驗區“創新突破行政區劃限制“，“加快打造都市圈同城化發展試驗田、經濟區與行政區適度分離改革制度創新平臺”。

近兩年來，隨著成渝地區雙城經濟圈建設邁向深水區，“經濟區與行政區適度分離”已被川渝兩地作為重要的改革任務反復提及，國內其他地方也在積極探索實現路徑。行政區有剛性的邊界，經濟區則是市場的產物。有專家指出，經濟區的成敗取決于掌握絕對數量社會資源的地方政府間的合作，但地方政府之間的合作有時會陷入“議而不決、決而不行”的困境。

“促進經濟區與行政區分離，是在城市間經濟聯系日益深入的條件下，協調經濟關系和行政管理矛盾的重要手段。”四川省委省政府決策咨詢委員會委員、省社科院原副院長盛毅告訴廉政瞭望·官察室記者，“在保持現有的行政框架的情況下，要分離行政區的部分經濟權利、職能，涉及到由誰來承接，以及和原來的行政主體發生矛盾時如何解決等問題。”

行政區經濟區之分野

行政區是指為實現國家的行政管理、治理與建設，對領土進行合理的分級劃分而形成的區域。經濟區產生自經濟活動的內在需要，是基于地域分工與協作而形成具有同質性及開放性的經濟地域。

盛毅等學者從經濟區與行政區之間關系的視角，將其分為行政經濟區管理模式、特定經濟功能區管理模式、經濟關聯區管理模式。行政經濟區管理模式的建設主體為法定行政區管理機構，政府和市場都在發揮作用；特定經濟功能區管理模式建設主體為各級地方政府，市場機制發揮作用大；經濟關聯區管理模式的推動主體為相關城市共同委托的管理機構。

“都市圈和城市群作為復合性經濟區，很難打破各區域早已存在的‘行政經濟區’，一般只能拿出部分有共同利益訴求的經濟發展功能，交由專門設立的協調機構行使。”盛毅說。

2020年底，川渝合作共建的9個合作功能平臺中的川渝高竹新區、遂潼一體化發展先行區率先獲批設立。當前，高竹新區、遂潼一體化發展先行區等試驗區正探索制定地區生產總值等指標的初步分算方法，按照“存量收益由原行政轄區各自分享、增量收益五五分成”的原則制定利益分配方案，探索跨省投資、成本分擔、利益共享的新模式。

四川省委省政府決策咨詢委員會委員、西南財經大學西財智庫首席經濟學家湯繼強說：“我認為它的難點在于‘前無古人’，這里面要按照市場化的邏輯，公平公正進行風險責任分擔和利益分享。”

上海交通大學安泰經濟與管理學院教授陳憲指出，川渝推動經濟區與行政區適度分離的探索對長三角地區有一定指導意義，有助于打破行政區劃的限制、加快要素自由流動。“一體化需要統籌，也需要配套改革措施的落地，看到成效還需要一定時間。”

先行者的三條路徑

自2006年“十一五”規劃綱要明確要統籌區域協調發展以來，京津冀地區、長江經濟帶、粵港澳大灣區和長三角等重點區域按照黨中央國務院的頂層設計在一體化上進行各有特色的探索。

無論是經濟總量、人口、都市圈覆蓋城市數量，長三角都領跑上述幾個重點區域。2021年，長三角一體化上升為國家戰略三周年，長三角地區經濟總量已達27萬億元，上海市、浙江省、江蘇省、安徽省約占全國經濟總量的24%。

在經濟區和行政區適度分離方面，長三角提供了一條決策“高配”、行動漸進式的“沿海經驗”。

2019年11月，國家發改委正式印發《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，示范區覆蓋上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣。《方案》顯示，只涉及兩區一縣的示范區，在建設用地指標管理等事務的決策過程中，省、市、縣（區）三級領導都有參加。

同時，三地發展水平較均衡，屬于強強聯合。2300平方公里的示范區中選擇面積共約660平方公里的青浦區金澤鎮等5個鎮作為一體化示范區的先行啟動區。示范區內的財政和行政事務仍歸屬地管理，只有試點任務涉及的權限才會逐步讓渡給示范區。

在更南端的珠江流域，本就在產業上存在高度互補性的廣州市、佛山市也在加快同城化進程，2021年兩市國內生產總值合計超過4萬億元，正塑造粵港澳大灣區中軸。這對“雙子城”均為經濟總量上萬億的大城市，核心區相距不到20公里。

2020 年，廣州市、佛山市攜手編制《廣佛高質量發展融合試驗區建設總體規劃》，提出在廣佛197公里長的邊界兩側，選取629平方公里極具發展潛力的區域，合力建設包括“1個先導區和4個片區”的高質量發展融合試驗區，推動兩市在各個領域實現全面互聯和深度融合，逐步實現廣佛全域同城化。《規劃》提出，2022年，試驗區初步創建跨區域協同治理體系框架，成為大灣區政策創新高地。

除此之外，深圳市和汕尾市則采用了一種“飛地模式”共建合作區。2008年，深圳市和汕尾市決定共建合作區。深汕合作區位于汕尾市西部一塊468平方公里的區域，并未與深圳市接壤。當時兩地經濟總量相差超20倍。

在此情況下，雙方同意由深圳主導經濟建設，汕尾負責征地拆遷和社會事務，并且在一開始就明確了利益分享機制，例如國內生產總值按深圳70%、汕尾30%比例計入兩市指標。深汕特別合作區黨工委書記王延奎近日表示，深汕合作區是深圳的治理體系和治理能力的延伸，深圳市民朋友去這里工作和生活可以實現和深圳管理體系的無縫銜接。

換位思考厘清政策

2014年，習近平總書記在北京市考察工作時指出，行政區劃并不必然就是區域合作和協同發展的障礙和壁壘。行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢，用不好也可能成為掣肘。

“現在區域經濟已經演變到了城市群、都市圈這樣的新格局。在這樣的背景之下，我們要探索以經濟區為資源配置最重要的平臺，破除行政區劃對城市群協同發展的制約，構建起若干的新的體制機制。”西南財經大學成渝經濟區發展研究院院長、四川區域協調發展研究智庫主席兼首席專家楊繼瑞如是說。

他舉例說明，比如重大項目按照產業鏈、供應鏈的比較優勢錯位競爭、差異布局，通過產業鏈來使不同行政區劃的經濟按照經濟區的規律來進行優化配置。

今年2月6日，國務院批復關于長江中游城市群發展“十四五”實施方案。這意味著江西、湖北、湖南三省將加速一體化進程。其實早在2004年國家就曾做出促進中部地區崛起的戰略決策，時間一晃過去近18年。武漢、長沙和南昌雖處在同一城市群，但三地長期處于獨立發展階段，分別以各自省份為經濟腹地，導致中部始終沒能整合為一極。

近日，國家發展改革委原副秘書長、促進中部地區崛起辦公室原副主任范恒山表示，就全國而言，長江中游城市群各城市、各地區的合作尚不處于領先位置。長三角、珠三角都有較長時期的區域合作探索，已形成較穩定的合作機制和成熟的合作方式。

“區域經濟聯系的深化，源于產業、市場、要素等聯系的深化，在這些聯系沒有達到一定強度前，由于‘經濟利益引力’明顯小于‘行政利益阻力’，相關城市對經濟區與行政區分離的訴求不強烈。”盛毅表示。

2010年4月，經國務院同意，國家發改委正式批復沈陽經濟區為國家新型工業化綜合配套改革試驗區，該改革試驗區包括沈陽、鞍山、撫順、本溪、營口、阜新、遼陽、鐵嶺8市。然而遼寧社會科學院助理研究員葛俊忠研究表明，近年來沈陽市的產業帶動效果并不明顯，區域內產業發展水平嚴重失衡。

遼寧社會科學院經濟研究所一名專家表示，上述改革試驗區內城市間一體化程度不高，各個城市按照各自的區域制定產業發展計劃，僅關注小區域的發展，而較少注重整體規劃，要素流動面臨不少的行政壁壘。由于地方保護主義盛行，導致各地優勢資源難以在短時間內互補。

如今，經濟區與行政區適度分離改革已進入深水區，包括成渝地區雙城經濟圈在內的經濟區在探索過程中，需要進一步在跨省經濟統計分算、土地、稅收政策等方面有所突破。對此，楊繼瑞說，要換位思考，追求共贏，通過最大公約數來解決不同行政區劃資源的合理配置問題。“在這個過程中要秉持‘動車組’意識，而不是純粹的‘火車頭’帶動。高鐵時代火車之所以跑得快，關鍵是火車頭和動力車廂都發力。”