食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范

田鐘浩，鄭承華

（武漢工商學(xué)院，湖北武漢 430065）

隨著電商經(jīng)濟(jì)和物流的快速發(fā)展，食品安全問(wèn)題逐步成為關(guān)注的焦點(diǎn)。食用農(nóng)產(chǎn)品則是其中一環(huán)，但由于食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)其內(nèi)部管理的疏忽以及對(duì)相關(guān)法律、行政法規(guī)的生疏，導(dǎo)致市場(chǎng)銷(xiāo)售的食用農(nóng)產(chǎn)品及其加工制成品未能得到可靠保證。此外，電商和物流的跨地域性導(dǎo)致消費(fèi)者無(wú)法完整地了解其購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品的相關(guān)信息，食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管也難以達(dá)到預(yù)期效果。因此，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)若能及時(shí)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)策略，配合政府相關(guān)食品安全防護(hù)政策，順應(yīng)時(shí)代潮流發(fā)展的趨勢(shì)，在企業(yè)內(nèi)部建立和使用食用農(nóng)產(chǎn)品追溯監(jiān)管系統(tǒng)，注重生產(chǎn)過(guò)程中的食品安全防護(hù)過(guò)程，進(jìn)而提高產(chǎn)品質(zhì)量。同時(shí)，企業(yè)本身也能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而獲得更高的發(fā)展?jié)摿Α５诖诉^(guò)程中，企業(yè)將面臨法律規(guī)范不健全和食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系不完善的風(fēng)險(xiǎn)。為此，本文以食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系為立足點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)立法為食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)提供法律風(fēng)險(xiǎn)防范的措施。

1 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系概述

對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品的概念界定，就現(xiàn)行有效的法律規(guī)范而言，不同的法律法規(guī)對(duì)其概念的界定并未達(dá)成一致，其概念所涉及的外延也有寬泛之別。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品指可供食用且源于農(nóng)業(yè)初級(jí)活動(dòng)的農(nóng)產(chǎn)品。而在其他法律規(guī)范文件的附件中，食用農(nóng)產(chǎn)品被表述成各式各樣的初級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品及其經(jīng)過(guò)機(jī)器加工后形成的食物制品。相比于《中華人民共和國(guó)食品安全法》，該文件對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的定義作出了一定的擴(kuò)充解釋?zhuān)瑢⒃从谵r(nóng)業(yè)擴(kuò)展為各種植物、畜牧、漁業(yè)產(chǎn)品包括其初級(jí)產(chǎn)品[1]。而根據(jù)其他相關(guān)規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品的定義可理解為僅產(chǎn)自于農(nóng)業(yè)初級(jí)生產(chǎn)活動(dòng)且可供食用的生物意義上的動(dòng)植物。上述三者對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品的概念雖然有所區(qū)別，但都未對(duì)農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行解釋說(shuō)明。基于上述概念分析，食用農(nóng)產(chǎn)品是指在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的或者雖經(jīng)加工但并未改變其基本性質(zhì)而獲取的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。

1.1 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系概述

1.1.1 定義

根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)主體及銷(xiāo)售主體應(yīng)建立相關(guān)的信息儲(chǔ)存系統(tǒng)或者記錄相關(guān)的信息。《中華人民共和國(guó)食品安全法》也有相似規(guī)定，其中心思想則是確立本級(jí)人民政府應(yīng)統(tǒng)籌其行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作并且協(xié)助建立食品安全全程監(jiān)督管理機(jī)制和信息共享機(jī)制。而在《食品安全管理體系 食品鏈中各類(lèi)組織的要求》（GB/T 22000—2006）中，可將其概述為能夠幫助消費(fèi)者和監(jiān)管主體了解和追查到該食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售記錄的系統(tǒng)所建立的體系制度[2]。

綜上可知，我國(guó)將信息追溯監(jiān)管體系定義為一種質(zhì)量追蹤、追查、追溯機(jī)制和制度，該體系主張建立一種將食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)地、生產(chǎn)環(huán)境、生產(chǎn)過(guò)程及生產(chǎn)過(guò)程中所使用的農(nóng)藥等物品、產(chǎn)品檢測(cè)結(jié)果、銷(xiāo)售者信息和運(yùn)輸過(guò)程等關(guān)鍵環(huán)節(jié)透明化的全程監(jiān)控信息體系。

1.1.2 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系所涉主體

根據(jù)中央法規(guī)和地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的主體可分為監(jiān)管主體和義務(wù)主體，此處的義務(wù)主體是相對(duì)監(jiān)管主體而言。本部分對(duì)上述兩類(lèi)主體進(jìn)行介紹。①根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國(guó)食品安全法》以及《中華人民共和國(guó)民法典》的規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的監(jiān)管主體可大致概括為縣級(jí)以上人民政府和縣級(jí)以上人民政府的農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)。其之所以能成為法律意義上的監(jiān)管主體，是因?yàn)槠淠芑钴S于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管法律制度和該體系之中，并且上述規(guī)范性文件和其他法律規(guī)范賦予其食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管的行政權(quán)力，同時(shí)當(dāng)其行為觸犯相關(guān)法律規(guī)范所禁止規(guī)范時(shí)，需承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。②本文稱(chēng)其為監(jiān)管主體的原因是根據(jù)我國(guó)目前對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的規(guī)范性文件中，對(duì)于人民政府和農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)的要求著重于監(jiān)管。另外，法律規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)原因也追溯于其監(jiān)管職責(zé)不到位或者濫用監(jiān)管職責(zé)。據(jù)此，本文將其稱(chēng)為監(jiān)管主體。③食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的監(jiān)管主體也是行政主體，是行政法律關(guān)系的主體之一，類(lèi)比于行政法中行政主體的概念，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的監(jiān)管主體指依法享有食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管職能和承擔(dān)監(jiān)管行政職責(zé)，能夠以自己的名義對(duì)外行使信息追溯監(jiān)管職權(quán)且獨(dú)立承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。根據(jù)上述概念，該主體具備以下特征：①必須依法享有食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管的行政職權(quán)；②一定要能夠以自己的名義對(duì)外行使對(duì)應(yīng)職權(quán)；③必須具備獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力。

除此以外，與監(jiān)管主體相對(duì)的還有義務(wù)主體，本文之所以稱(chēng)其為義務(wù)主體，并不意味著該類(lèi)主體只承擔(dān)義務(wù)而無(wú)權(quán)利，只是相對(duì)于監(jiān)管主體而言，該類(lèi)主體需為其未履行或者未完全履行規(guī)定義務(wù)而承擔(dān)相應(yīng)民事、刑事或者行政法律責(zé)任，并且其行為受到相應(yīng)的行政部門(mén)的監(jiān)督管理。根據(jù)《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等規(guī)范性文件的內(nèi)容來(lái)看，該類(lèi)主體主要包括食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、食用農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售企業(yè)、食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)個(gè)體戶(hù)以及食用農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸企業(yè)等。上述主體在法律規(guī)定中承擔(dān)食用農(nóng)產(chǎn)品信息錄入、提交、保存，食用農(nóng)產(chǎn)品信息公開(kāi)，主動(dòng)進(jìn)行或者被動(dòng)接受食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)等義務(wù)以及享有政府資金支持建設(shè)食用農(nóng)產(chǎn)品追溯監(jiān)管體系、對(duì)于技術(shù)人員培訓(xùn)的補(bǔ)貼等權(quán)利。而其所承擔(dān)義務(wù)的實(shí)施并非完全依賴(lài)本文所稱(chēng)的義務(wù)主體的主動(dòng)實(shí)施，而是以行政管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督為主，企業(yè)自主實(shí)行為輔。因此，相對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的監(jiān)管主體而言，本文認(rèn)為該類(lèi)主體可被稱(chēng)為義務(wù)主體。

1.1.3 建立食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯體系的目的

食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的建立是源于早期的兩起影響較大的食品安全事件，同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，我國(guó)逐漸重視食品安全及其管理制度，與食用農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的法律規(guī)范也在該背景下頒布。

根據(jù)中央法規(guī)和各地方試行情況，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系監(jiān)督管理的是食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售等過(guò)程中的信息流，而相關(guān)的信息錄入則是由食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售方上傳。綜上所述，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的內(nèi)容是對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品信息的記錄、儲(chǔ)存、識(shí)別以及分析。食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系所追溯的對(duì)象是食用農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到銷(xiāo)售整個(gè)過(guò)程中的信息流。簡(jiǎn)單而言，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系追求的是信息全過(guò)程監(jiān)管，讓食用農(nóng)產(chǎn)品全過(guò)程信息透明化。

建立食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的目的是為了加強(qiáng)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的管理，保證在食用農(nóng)產(chǎn)品發(fā)生質(zhì)量問(wèn)題時(shí)能快速追溯至產(chǎn)生問(wèn)題的某個(gè)環(huán)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的責(zé)任認(rèn)定，有針對(duì)性地實(shí)施懲罰措施。例如，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或者銷(xiāo)售企業(yè)在生產(chǎn)、銷(xiāo)售的過(guò)程中，應(yīng)如實(shí)上報(bào)食用農(nóng)產(chǎn)品信息、提供相關(guān)證件以及保證設(shè)施的干凈衛(wèi)生等。

1.2 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中各主體的法律地位

1.2.1 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的法律關(guān)系

食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系所體現(xiàn)的是食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸以及經(jīng)營(yíng)企業(yè)或者農(nóng)業(yè)個(gè)體戶(hù)與監(jiān)管主體之間的行政法律關(guān)系，但從《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國(guó)食品安全法》以及《中華人民共和國(guó)民法典》，甚至是《中華人民共和國(guó)刑法》的立法目的而言，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系是為了保護(hù)消費(fèi)者一方，即在法律關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)關(guān)系中較為弱勢(shì)的一方的合法利益[3]。就此而言，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系除行政法律關(guān)系外，還應(yīng)包括民事法律關(guān)系和刑事法律關(guān)系。但本文主要分析食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的行政法律關(guān)系。

（1）行政法律關(guān)系。類(lèi)比行政法律關(guān)系的基本概念，在食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的行政法律關(guān)系則是食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管主體與被追溯對(duì)象之間基于追溯監(jiān)管等行為發(fā)生的法律關(guān)系。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的相關(guān)條文可以看出，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的主體分為監(jiān)管主體和義務(wù)主體。監(jiān)管主體主要是人民政府以及縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)。而義務(wù)主體是食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)和個(gè)體戶(hù)。食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管法律制度主要調(diào)整下列關(guān)系，即食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)或者個(gè)體戶(hù)與人民政府農(nóng)業(yè)行政部門(mén)、食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售企業(yè)與人民政府農(nóng)業(yè)行政部門(mén)、食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)與人民政府以及食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售企業(yè)與人民政府之間的關(guān)系。而該體系中被追溯對(duì)象是食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。

（2）民事法律關(guān)系。本文之所以認(rèn)為食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中存在民事法律關(guān)系，是因?yàn)樵擉w系不僅涉及監(jiān)管主體和義務(wù)主體，而且涉及消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)。對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售主體與消費(fèi)者之間的關(guān)系，兩者的權(quán)利義務(wù)相一致，主要由民事法律規(guī)范調(diào)整，原因如下。①?gòu)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和立法目的來(lái)看，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的本質(zhì)應(yīng)為企業(yè)行為。②該法律關(guān)系的主體為食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售方和消費(fèi)者；客體表現(xiàn)為消費(fèi)者的人身利益；而法律關(guān)系的內(nèi)容是食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸或者銷(xiāo)售方應(yīng)按照食用農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行各自的工作，而消費(fèi)者應(yīng)按照合同的約定按時(shí)付款。雙方的權(quán)利與義務(wù)處于平等地位。在法律規(guī)范文件中具體表述為當(dāng)食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)與消費(fèi)者之間因食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全產(chǎn)生法律糾紛，由于糾紛雙方在享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)上具有平等的法律地位，雙方則是平等主體，則可適用《中華人民共和國(guó)民法典民法典》《中華人民共和國(guó)食品安全法》或者地方性法規(guī)的相關(guān)條款進(jìn)行裁判。

（3）刑事法律關(guān)系。就刑事法律關(guān)系的概念而言，當(dāng)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)生嚴(yán)重的食品安全事故，社會(huì)影響惡劣，行為人實(shí)施的行為應(yīng)受到刑法制裁時(shí)，該行為人與國(guó)家之間產(chǎn)生刑事法律關(guān)系，在食品安全類(lèi)案例判決中表明，該行為人不限于自然人，但我國(guó)目前的司法實(shí)踐表現(xiàn)出我國(guó)對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品安全的刑事案件所采用的措施為事后追責(zé)，而食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的建立是為了事前防范。

1.2.2 食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)和監(jiān)管主體的法律地位

無(wú)論是中央法規(guī)還是地方性法規(guī)在某種程度上局限于明確人民政府承擔(dān)的行政管理職責(zé)和權(quán)力，而將食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)作為落實(shí)法律規(guī)定義務(wù)的主體，明確食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)的責(zé)任承擔(dān)，而并未在其中明確食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸及銷(xiāo)售方行使救濟(jì)權(quán)的途徑和方法。

以《浙江省食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體信用綜合監(jiān)管實(shí)施辦法》為例，在該地方性法規(guī)中主要規(guī)定了食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體信用綜合監(jiān)管的概念、監(jiān)管主體、信息收集平臺(tái)和評(píng)價(jià)機(jī)制、失信要件以及消除失信的方法，但并未規(guī)定若由于監(jiān)管主體濫用職權(quán)使食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)成為失信企業(yè)，該企業(yè)如何進(jìn)行救濟(jì)。由此可以看出食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中主要側(cè)重于政府監(jiān)管內(nèi)容和方法的更新，而忽略了該體系中的重要組成部分，食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)的權(quán)利救濟(jì)途徑。這導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)與食用農(nóng)產(chǎn)品行政監(jiān)督管理部門(mén)之間形成了監(jiān)督與被監(jiān)督、管理與被管理的行政法律關(guān)系，并且在此種關(guān)系中食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的救濟(jì)權(quán)雖未被明確剝奪，但對(duì)于大多數(shù)企業(yè)而言，無(wú)法得知其救濟(jì)途徑，作為監(jiān)管主體的政府部門(mén)也不會(huì)主動(dòng)向各食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)提供法律救濟(jì)方法，使食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)的合法權(quán)益無(wú)法得到應(yīng)有的保護(hù)，從而導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)不愿意主動(dòng)在本企業(yè)設(shè)立食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系。

1.2.3 食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)和監(jiān)管主體之間法律地位的特征

雖然從行政法律關(guān)系來(lái)看，其本身就具有不對(duì)等的性質(zhì)，但就一般的行政管理的行政訴訟而言，大多數(shù)原告能夠了解到其權(quán)益是法律明確規(guī)定賦予其保護(hù)的，如前文所述，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)無(wú)法找尋到維護(hù)其合法權(quán)益的正確法律途徑，因?yàn)橄嚓P(guān)法律規(guī)范并未明確告知其享有的權(quán)利，只列舉了若其不履行申請(qǐng)營(yíng)業(yè)許可、實(shí)名登記、上傳虛假產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)報(bào)告等法定義務(wù)可能承擔(dān)的法律責(zé)任，就行政行為的合法性和合理性而言，行政機(jī)關(guān)處于優(yōu)勢(shì)地位。例如，《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的第四十三條，該法律依據(jù)的原意是保護(hù)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，但在實(shí)際操作中該法律條文對(duì)相關(guān)的行政管理人員的限制力卻不盡如人意。基于此，食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)的法律地位在食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中始終無(wú)法達(dá)到人們理想中的樣子，即食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)與相關(guān)行政管理部門(mén)信息互通、相互配合。除上述中央法規(guī)外，各地方性法規(guī)也能體現(xiàn)上述觀點(diǎn)，成都市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、成都市市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)《成都市試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》的通知、安徽省食品藥品監(jiān)管局、安徽省農(nóng)業(yè)委員會(huì)關(guān)于印發(fā)“加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)”。中央法規(guī)與地方性法規(guī)中對(duì)不同食用農(nóng)產(chǎn)品的分類(lèi)、行政管理以及企業(yè)行為要求見(jiàn)表1。

表1 中央法規(guī)與地方性法規(guī)中對(duì)不同食用農(nóng)產(chǎn)品的分類(lèi)、行政管理以及企業(yè)行為要求

2 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系風(fēng)險(xiǎn)分析

食用農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的含義是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所遇到的導(dǎo)致其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)果不利的影響因素。按風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因?qū)⑵浞譃?類(lèi)，即道德風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及法律風(fēng)險(xiǎn)。而本文著重于法律風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的分析。

2.1 信息追溯監(jiān)管體系中監(jiān)管主體及其權(quán)利重疊

在食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的實(shí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政管理部門(mén)的權(quán)責(zé)劃分存在問(wèn)題，主要體現(xiàn)在食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中監(jiān)管主體及其享有權(quán)利重疊。

①相關(guān)行政部門(mén)在進(jìn)行食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管過(guò)程中可能由于信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致對(duì)同一個(gè)責(zé)任主體進(jìn)行多次行政處罰，即對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)而言可能存在“一事二罰”（因同一違法行為承擔(dān)兩次法律責(zé)任）的現(xiàn)象。②中央和地方對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管制度與信息透明化制度的認(rèn)識(shí)之間存在差異，導(dǎo)致立法存在差別。對(duì)于無(wú)專(zhuān)業(yè)法律知識(shí)人士幫助的中小食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)而言，若兩者制定的行政規(guī)章有矛盾之處，其無(wú)法以“上位法優(yōu)于下位法”之原則來(lái)判斷其應(yīng)遵守的規(guī)章制度，導(dǎo)致其違反相關(guān)的法律法規(guī)受到相應(yīng)的行政處罰。為解決上述現(xiàn)象，各地方也相繼出臺(tái)了符合自己發(fā)展的地方性規(guī)章。例如，湖北省發(fā)布《省市場(chǎng)監(jiān)管局關(guān)于調(diào)整食品生產(chǎn)許可管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》；福建省出臺(tái)《福建省食品安全信息追溯管理辦法》。

2.2 行政監(jiān)督管理權(quán)力分散，協(xié)調(diào)存在困難

以上海市2020年試行《上海市試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》為例，以?xún)r(jià)格較為波動(dòng)的豬肉分析存在的問(wèn)題。國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)生豬屠宰的行業(yè)管理工作。但縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生豬屠宰監(jiān)督管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決生豬屠宰監(jiān)督管理工作中的重大問(wèn)題，即飼養(yǎng)豬的管轄權(quán)屬于縣級(jí)以上人民政府，屠宰豬的管轄權(quán)則屬于國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政主管部門(mén)。除此之外，根據(jù)國(guó)務(wù)院質(zhì)檢部的政策，食用農(nóng)產(chǎn)品上市之后的管轄權(quán)又屬于市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)或工商衛(wèi)生部門(mén)。在上述部分中本文簡(jiǎn)要介紹了我國(guó)的食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的概況，相關(guān)學(xué)者將其概括為“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”。就《上海市試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》而言，我國(guó)的信息追溯監(jiān)管體系分為生產(chǎn)、加工、流通以及消費(fèi)4個(gè)環(huán)節(jié)，其中生產(chǎn)環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及其下級(jí)人民政府的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理；加工環(huán)節(jié)則是由質(zhì)檢部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理；流通環(huán)節(jié)則是由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)管理；消費(fèi)環(huán)節(jié)由國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)管理。由此表現(xiàn)出的情況是《上海市試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》未完全解決食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯內(nèi)容、追溯哪些信息以及是否需要將全部追溯所得信息進(jìn)行公開(kāi)等問(wèn)題，導(dǎo)致在實(shí)行過(guò)程中出現(xiàn)行政監(jiān)督管理權(quán)力分散，協(xié)調(diào)存在困難的情況。

但實(shí)際上，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系所要求的是建立一個(gè)貫穿生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)4個(gè)環(huán)節(jié)、具有連貫性的追溯監(jiān)管體系，而不是單純的各司其職。因此部門(mén)之間需要信息共享、充分交流溝通。若不能實(shí)現(xiàn)多部門(mén)的職能協(xié)調(diào)，對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)而言，其無(wú)法準(zhǔn)確、高效地維護(hù)其合法權(quán)益，進(jìn)而可能導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品信息可追溯化成為一句空話(huà)。

2.3 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系信息共享難度大且標(biāo)準(zhǔn)化程度低

食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督職責(zé)的部門(mén)應(yīng)確立和加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督以及與其他部門(mén)的協(xié)作能力。就食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的監(jiān)管過(guò)程來(lái)看，我國(guó)對(duì)于建立食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系有一定的認(rèn)識(shí)，但未考慮到我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品信息共享平臺(tái)的建設(shè)情況。根據(jù)歐盟食品安全白皮書(shū)和美國(guó)的食品藥品監(jiān)督管理局的實(shí)施情況得出，實(shí)現(xiàn)信息可追溯化監(jiān)管的前提是信息收集和信息共享。但目前我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)不配合信息采集、所采集的信息不符合法律要求、我國(guó)推廣使用的信息采集軟件與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的系統(tǒng)不兼容等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)的食用農(nóng)產(chǎn)品信息難以實(shí)現(xiàn)跨地域分享和查詢(xún)，從而導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在責(zé)任承擔(dān)上可能存在混同。但根據(jù)《民法典》中的產(chǎn)品瑕疵或者缺陷責(zé)任承擔(dān)的法律規(guī)定，不屬于食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的責(zé)任，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)可以找負(fù)責(zé)任的銷(xiāo)售者進(jìn)行追償，在一定程度上保障了食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。

2.4 我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的各項(xiàng)信息的真實(shí)性不足

湖北省武漢市近期在食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的發(fā)展趨勢(shì)下也要求食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)真填寫(xiě)《武漢市新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度名錄登記表》。除此之外，山東省也有相關(guān)政策予以支持，如《關(guān)于印發(fā)濟(jì)寧市高質(zhì)量推進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度和濟(jì)寧禮饗品牌農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)實(shí)施方案的通知》。在上述文件中均明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在本行政區(qū)域內(nèi)采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，使用相關(guān)平臺(tái)進(jìn)行食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管，但是仍然存在信息不真實(shí)或者部分信息缺失等問(wèn)題，其原因在于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯體系中的監(jiān)管主體對(duì)于信息追溯監(jiān)管平臺(tái)的掌控力度不夠。

我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管平臺(tái)以國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全平臺(tái)為例，該平臺(tái)并非為政府直屬管理，而是我國(guó)相關(guān)農(nóng)業(yè)行政部門(mén)借助某個(gè)技術(shù)研發(fā)公司的平臺(tái)掌握食用農(nóng)產(chǎn)品的信息，進(jìn)而對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的信息進(jìn)行監(jiān)管和追溯，實(shí)施食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯各環(huán)節(jié)的參與者上傳各自的信息，即大量的數(shù)據(jù)信息錄入，結(jié)合我國(guó)相關(guān)立法和現(xiàn)實(shí)情況，目前為止，我國(guó)在試行食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的過(guò)程中都不同程度地顯現(xiàn)出下列問(wèn)題：①食用農(nóng)產(chǎn)品的信息錄入技術(shù)只有少數(shù)大企業(yè)掌握；②個(gè)體生產(chǎn)戶(hù)未掌握甚至從未了解過(guò)該體系制度，于是出現(xiàn)了相關(guān)信息填寫(xiě)不準(zhǔn)確或者失實(shí)的情況。但食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管最基本的是食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售記錄，只有保證上述信息的真實(shí)性以及準(zhǔn)確性，才能利用該信息進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任分配，達(dá)到解決實(shí)際生活中相關(guān)法律問(wèn)題的目的。

3 食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)防范措施

3.1 完善相關(guān)的法律法規(guī)，深化政府轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步落實(shí)行政管理部門(mén)的管理監(jiān)督職責(zé)

食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的完成主要是通過(guò)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但就持續(xù)發(fā)展而言，人民政府對(duì)于該體系的作用也不容忽視。食品安全事件已警示相關(guān)部門(mén)需完善農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范檢測(cè)機(jī)構(gòu)和方式。各食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)認(rèn)為只要有足夠雄厚的資本，即使其產(chǎn)品質(zhì)量不過(guò)關(guān)也能通過(guò)政府的質(zhì)量檢測(cè)，于是出現(xiàn)了多起惡性食品安全事件。因此，我國(guó)需通過(guò)完善相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的相關(guān)行為。①應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的監(jiān)管主體，盡量避免監(jiān)管主體之間的職能混同現(xiàn)象。②更加細(xì)化各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé)。負(fù)責(zé)管理生產(chǎn)方的行政部門(mén)應(yīng)具體規(guī)定該部門(mén)管理食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的因素，管理運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)規(guī)范各運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的運(yùn)輸信息以及及時(shí)更新物件的損壞情況。這也為食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和消費(fèi)者提供了一道法律防線(xiàn)[4]。

由于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系是一個(gè)高度系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性的結(jié)構(gòu)組織，其運(yùn)行和管理需要一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)各環(huán)節(jié)監(jiān)管部門(mén)工作和促進(jìn)監(jiān)管主體和被監(jiān)管對(duì)象相互配合的組織機(jī)構(gòu)。若能實(shí)現(xiàn)，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系也能實(shí)現(xiàn)人們理想中的全程追溯，而非目前訴說(shuō)的分段式追溯監(jiān)管，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)依法進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部管理，政府與食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)相互配合，相互促進(jìn)，共同完善食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系。

3.2 企業(yè)自主落實(shí)政策，政府配合推廣和普及食用農(nóng)產(chǎn)品安全技術(shù)

（1）根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，國(guó)家支持食用農(nóng)產(chǎn)品的科學(xué)研究和推廣先進(jìn)的食用農(nóng)產(chǎn)品安全技術(shù)，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)為此安排相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)給予支持。就目前我國(guó)的食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管的實(shí)際情況來(lái)看，政府提供技術(shù)支持是很有必要的。但從可持續(xù)的角度而言，政府應(yīng)考慮如何解決增加食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的有效成員、如何實(shí)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品信息披露等問(wèn)題。

同時(shí)，為了解決食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品信息上傳系統(tǒng)不熟悉與上傳信息真實(shí)性有待提高的問(wèn)題，可以由人民政府提供技術(shù)人員，也可以由食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)培養(yǎng)相關(guān)的技術(shù)人員或者為不具備安裝該系統(tǒng)條件的企業(yè)提供經(jīng)費(fèi)支持[5]。除此之外，根據(jù)我國(guó)目前轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府的政策要求，縣級(jí)以上人民政府或者農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)應(yīng)及時(shí)為食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供技術(shù)支持和相關(guān)的服務(wù)或者對(duì)其遇到的困難進(jìn)行答疑解惑。

（2）食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的本質(zhì)是企業(yè)行為，其運(yùn)行的依據(jù)和規(guī)律是市場(chǎng)規(guī)律及機(jī)制，但就目前我國(guó)的食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的實(shí)行情況，即食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)對(duì)于建立這樣一種信息追溯監(jiān)管體系并沒(méi)有自主意識(shí)。因此，在這種現(xiàn)實(shí)情況下，需要政府為食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)承擔(dān)一定的義務(wù)。例如，相關(guān)法律中所提及的農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)幫助和扶持企業(yè)建立食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系，但政府真正的身份為監(jiān)管主體，只有其將監(jiān)管作為首要任務(wù)，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的質(zhì)量才能得以保障，否則食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)只會(huì)越來(lái)越依賴(lài)政府，而不依賴(lài)于市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)，其積極性也會(huì)隨之下降，不利于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（3）根據(jù)湖北省武漢市《調(diào)整食品生產(chǎn)許可管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》以及《上海市試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》以及兩地的實(shí)行情況而言，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的建設(shè)缺乏大多數(shù)農(nóng)戶(hù)的參與，僅靠食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)無(wú)法完成大量的食用農(nóng)產(chǎn)品信息錄入工作。因此，為解決上述問(wèn)題，兩地政府可以建立激勵(lì)廣大農(nóng)戶(hù)的機(jī)制，鼓勵(lì)其自主參與到食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯體系的建設(shè)中，只有當(dāng)農(nóng)戶(hù)感受到自身的合法權(quán)益受到了應(yīng)有的保護(hù)，農(nóng)戶(hù)們才會(huì)相信該項(xiàng)決策的正確性，從而保證食用農(nóng)產(chǎn)品信息的準(zhǔn)確性。

3.3 完善食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出與上市之間的銜接機(jī)制

即使我國(guó)目前有多地實(shí)施合格證制度，但目前我國(guó)對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的認(rèn)識(shí)還處于摸索階段，而且電商的快速發(fā)展導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品跨地域流通更加頻繁。但食用農(nóng)產(chǎn)品信息共享平臺(tái)的建設(shè)進(jìn)度卻未能跟上其發(fā)展速度，導(dǎo)致產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接機(jī)制不健全，消費(fèi)者或銷(xiāo)售者與生產(chǎn)主體的直接溝通在一定程度上損害了中間商的利益。因此，部分中間商可能選擇收購(gòu)那些未采取合格證制度的產(chǎn)品，這也造成了部分食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)不愿意主動(dòng)實(shí)施食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管系統(tǒng)。因此，安徽省農(nóng)業(yè)委員會(huì)印發(fā)了加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)。該意見(jiàn)的總思想為人們應(yīng)將索證索票制度運(yùn)用于流通過(guò)程中的貨物分銷(xiāo)和轉(zhuǎn)運(yùn)的過(guò)程中，使食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系朝著“有跡可循”的方向發(fā)展，讓我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系達(dá)到“生產(chǎn)環(huán)節(jié)有記錄、網(wǎng)上信息可查詢(xún)、質(zhì)量安全能溯源”的理想目標(biāo)。