《長江保護法》實施背景下長江大保護的司法應對

文｜李光春 李鵬飛

《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）確立了全新的長江大保護科學內涵，構建了以政府為主導的治理體制與機制。這在客觀上要求司法行政機關要提供生態環境司法保護領域的制度供給、業態創新和司法監督與保障。為規范和保障長江大保護，公安部門需要完善長江全流域生態環境資源刑事偵查一體化的辦案體制機制；檢察機關需要探索流域機構設置、專業人員配置、鑒定評估機制、跨區域辦案機制以及與生態環境損害賠償訴訟制度的銜接與協調等制度改革；人民法院需要創新長江流域生態環境資源審理專業化、三審合一審理方式、跨區域集中管轄等審判工作機制。

《長江保護法》確立了長江大保護的科學內涵與完整制度體系

長江“大保護”，保護什么？這是實施長江大保護的首要之問，也是構建長江大保護司法保障體系的基本前提。長江“共抓大保護、不搞大開發”，鮮明揭示了長江生態環境與資源保護的要義。生態、環境、資源是人類生存發展的三大自然要素，分別體現著人與自然的不同功能關系，三者之間是相互依存、相互滲透、相互影響、相互制約的對立統一的辯證關系。長期以來，人們對三者的科學涵義及其相互關系存在模糊認識，往往將“生態”混同于“環境”，以及將“環境保護”混同于“資源保護”。進入新時代，隨著人們對生態環境資源保護實踐與理論認識的不斷加深，這一問題逐漸獲得較為統一的科學認知。黨的十八大報告總結性地提出，我國經濟社會發展正面臨“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化”的嚴峻形勢，同時對生態文明建設的目標給予明確，即“全面促進資源節約、加大自然生態系統和環境保護力度”“要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系……”。無疑，“資源”“環境”“生態”一體化保護賦予了新時代生態環境保護新內涵和新目標，“生態”“環境”“資源”，三者既緊密聯系又相互區別的辯證統一關系得以確立。

《長江保護法》貫徹新時代生態環境保護理念，從國家立法層面，著眼于“生態”“環境”“資源”三個有區別的一體化保護機制。例如，第一條提出：“加強長江流域生態環境保護和修復，促進資源合理高效利用……”。這一條旨在強調生態環境保護與資源合理利用之間的相互關聯、相互促進的科學關系。因此，長江大保護，要保護生態和環境，必然涉及水資源、土地資源、草原資源、濕地資源、航運資源、漁業資源、河砂資源、岸線資源、生物資源、氣候資源以及山水林田湖草沙等各類資源的保護和修復。再如，第92條明確界定了“破壞自然資源”“污染環境”“損害生態系統”三種不同的違法行為類型，為有針對性地實施政府治理與司法保障提供了準確的法律依據。

《長江保護法》落實了“政府主導、全民參與”的長江大保護主體力量。長江“大保護”，誰來保護？長江流域的生態環境與資源保護具有涉及因素復雜、點多面廣等特點。《長江保護法》要求建立以廣大人民群眾為主體、以各級人民政府及其相關部門為主導、以各類社會組織力量為輔助參與的保護力量體系。首先，《長江保護法》在總則中落實了“國務院有關部門和長江流域縣級以上地方人民政府及其有關部門”保護長江的主體責任，各級人民政府通過依法實施各類規劃與許可制度，對各類資源進行保護與調度，對水污染進行防治，對水生態環境進行修復，對產業空間布局、產業結構進行調整等一系列強力的行政手段，實現其治理目標。其次，為了統一指導、統籌協調長江保護工作，《長江保護法》確立了“長江流域協調機制”，以著力解決涉及全流域的重大問題，統籌協調中央與地方、部門與部門、流域與區域、區域與區域之間的關系，建立起統分結合、整體聯動的長江流域管理體制，推動我國流域管理體制從“條塊分割”到“統籌協調”的重大變革。再次，《長江保護法》堅持“人民群眾始終是國家治理的主體”的理念，規定：“公民、法人和非法人組織有權依法獲取長江流域生態環境保護相關信息，舉報和控告破壞長江流域自然資源、污染長江流域環境、損害長江流域生態系統等違法行為”（第79條），激發最廣泛的長江保護力量。

■ 武漢鸚鵡洲長江大橋

《長江保護法》構建了政府主導下的長江大保護體制與機制。長江“大保護”，怎么保護？ 在“政府主導、全民參與”的保護主體格局下，長江“大保護”的主要保護措施是強化和規范政府行政管控與行政執法，包括各項規劃與調控政策的制定、資源保護行政執法、水污染防治行政執法、生態環境修復治理與監督、綠色發展產業政策的落實等，涉及各級相關政府生態環境、自然資源、水行政、農業農村、標準化、市場監督管理、住房和城鄉建設、交通運輸等部門的行政管理與行政執法。其中，包括水行政主管部門的水資源規劃與調度、河湖岸線的規劃與許可，禁止采砂區和采砂期的劃定、違法采砂行為的查處；生態環境主管部門的水環境質量標準、水污染物排放標準的制定，固體廢物等污染物風險防范與整治；自然資源行政主管部門的生態環境修復規劃的制定與實施，國家重要濕地、地方重要濕地名錄及保護范圍的發布；農業農村行政主管部門的電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業生態資源行為的查處；交通運輸行政主管部門的航道港口資源保護、岸線規劃與許可、船舶污染防治執法等。

長江大保護的司法應對策略之一：倡導“大司法”理念，引領司法制度創新，保障法律服務供給

建立生態環境私益訴訟法律援助制度，增強生態環境污染損害案件中弱勢群體的訴訟能力，這是《長江保護法》明確提出的一項司法保障要求，其中，第77條第一款規定“國家加強長江流域司法保障建設，鼓勵有關單位為長江流域生態環境保護提供法律服務”。從立法用語來看，該條“司法保障建設”，不僅是指偵查、審查起訴、審判等狹義的司法保障建設，而且還包括司法行政制度保障建設。2015年，中辦、國辦聯合發布了《關于完善法律援助制度的意見》，要求擴大民事、行政法律援助覆蓋面，逐步將涉及與民生緊密相關的事項納入法律援助補充事項范圍。遭受生態環境損害的往往都是普通民眾，他們缺乏訴訟意識與能力，應當被納入法律援助覆蓋范圍，這既是保障民生的舉措，也是提高生態環境保護司法保障路徑的重要措施。

建立生態環境公益訴訟法律援助制度，增強法律規定的組織或者檢察機關生態環境公益訴訟能力。長江流域生態環境保護是一項系統工程，牽涉面廣、程序復雜、技術性強，在有關司法保障實施過程中，單純依靠傳統的“公、檢、法”等司法辦案機關的力量顯然不夠。當前，生態環境公益訴訟特別是行政公益訴訟主要是依靠人民檢察院。筆者認為，檢察機關以原告身份發起訴訟、推動訴訟，其中大量程序性的、事務性的工作完全可以考慮由法律援助律師承擔，或者發揮公職律師作用，最終達到提高生態環境公益訴訟效能的目的。

創新、培育新型生態環境司法法律服務市場業態，滿足生態環境訴訟的特殊需要。生態環境訴訟案件往往涉及大量專業性、技術性問題，需委托專家和專業機構進行第三方鑒定評估，特別是在有關污染源的查找、污染物的鑒定、環境損害程度的鑒定、生態環境修復結果的評估等方面亟待專業司法技術服務。然而，目前我國的公證機構、司法鑒定機構、檢測機構、評估機構等專業性第三方機構有關生態環保方面的業務明顯滯后。目前，有資質的鑒定機構數量較少，且鑒定時間長、成本高，這些都制約了長江經濟帶生態保護檢察公益訴訟的發展。司法行政部門是司法鑒定、檢測、評估、公證等司法輔助性服務機構的行業主管部門，應當發揮其行業管理能動作用，重點在長江流域布局、培育新型生態環境司法法律服務市場業態，為生態環境訴訟的順利開展提供司法保障服務。

長江大保護的司法應對策略之二：整合流域偵查隊伍，提升專業化水平，筑牢生態環境資源安全底線

刑法保護是長江大保護的重要法律手段。我國《刑法》規定的破壞環境資源方面的罪名主要包括：污染環境罪；非法捕撈水產品罪；非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪；非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物及珍貴、瀕危野生動物制品罪等。根據《長江保護法》規定，長江流域各級行政管理部門行政執法信息要實現共享，對在執法過程中發現的涉嫌犯罪行為要及時將相關犯罪線索移送偵查機關；公民、法人和非法人組織對破壞長江流域自然資源、污染長江流域環境、損害長江流域生態系統等違法行為都有權隨時向偵查機關舉報、控告。

長江大保護刑事偵查隊伍須進行一體化整合。長江流域的水上治安管理和刑事偵查制度一度出現多頭交叉情況。其中，有原交通運輸部在長江流域設置的長江航運公安機關、長江沿線各級地方政府設置的水上公安機關、原武警部隊設置的公安邊防部隊、原國家林業局設置的森林公安等。由于體制分散導致實務工作中出現職責交叉、缺位、越位等問題。根據2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，原交通運輸部所屬的長江航運公安、原國家林業局所屬的森林公安劃轉公安部統一領導管理；公安邊防部隊也劃歸公安機關。但是，《長江保護法》的調整范圍是“長江流域”，涉及19省（區、市），其中既有“中央管理水域”，又有“地方管理水域”。2018年體制改革后，長江干線跨區域的中央管理水域刑事偵查權劃轉由公安部的長江航運公安局及其分支機構統一行使，并實行垂直管理；而其他支流、湖泊等地方管理水域的刑事偵查權依然按照行政區劃歸屬各地方公安機關行使。由此可見，長江流域偵查隊伍職責交叉的問題依然存在。鑒于長江流域生態環境資源刑事犯罪涉及面廣、流動性大、鏈條長等特點，長江流域偵查隊伍依然存在進行進一步一體化整合的必要。

長江大保護刑事偵查隊伍專業化水平有待提升。目前，我國《刑法》在環境資源方面的保護較為成熟，但是對生態的保護相對滯后，加上長江流域生態環境資源方面的違法犯罪活動具有點多、面廣、鏈條長、涉黑涉惡等特點，對長江大保護偵查業務的專業化水平提出了更高的要求。例如，《長江保護法》中“長江流域重點水域”禁捕范圍包括長江流域水生生物保護區、長江干流和重要支流、長江口禁捕管理區、大型通江湖泊、其他重點水域等五類區域；非法采砂案件通常與涉黑、涉惡案件有著緊密聯系，社會危害十分嚴重。又如，非法采砂犯罪行為涉及“船、砂、人、案、錢”等要素以及“采、駁、運、銷”等多環節，還往往與涉砂類惡勢力相關聯。在此情況下，需要在公安部的統一領導指揮下，集中公安部直屬的長江航運公安局以及地方公安機關的水上公安等偵查力量，協作建立針對長江流域生態環境資源保護的長效機制，在機構編制、人員配備、專業培訓等方面進一步提升和強化。

長江大保護的司法應對策略之三：發揮“四大檢察”功能，完善公益訴訟，推動生態環境私益和公益一體化司法保障

檢察權的本質屬性是法律監督權，其中包括對行政權的監督。隨著檢察職能的“回歸”，應該擴大檢察機關行政執法法律監督職能，通過運用檢察建議、行政公益訴訟等監督模式，有效地預防與減少行政機關不作為或亂作為現象的發生。

《長江保護法》的實施需要檢察公益訴訟司法保障。《長江保護法》第77條第二款規定：“長江流域各級行政執法機關、人民法院、人民檢察院在依法查處長江保護違法行為或者辦理相關案件過程中，發現存在涉嫌犯罪行為的，應當將犯罪線索移送具有偵查、調查職權的機關。”法律的這一規定間接提出人民檢察院在長江大保護中應履行公益訴訟職責。因為在一般的刑事訴訟中，是偵查機關發現犯罪線索并偵查終結后送檢察機關審查起訴，只有當檢察機關在履行公益訴訟職能時，才有可能將發現的犯罪線索“移送具有偵查、調查職權的機關”。

《長江保護法》作為長江保護的實體法，法律的這一條款實際上是在提倡生態環境檢察公益訴訟制度對長江流域生態環境保護的積極介入。事實上，我國已經就保護長江生態環境開展了大量的司法實踐。根據最高人民檢察院發布的《服務保障長江經濟帶發展檢察白皮書（2020）》，截至2020年11月，長江經濟帶11省（市）檢察機關共辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件30930件，提起民事公益訴訟（含刑事附帶民事公益訴訟）、行政公益訴訟共計2980件。通過辦案共督促修復被污染破壞、違法占用的林地、耕地、濕地、草原17.74萬畝；消除污染隱患、治理恢復被污染水源地133.4萬畝；整治造成污染環境企業、養殖場等4437個。此外，在司法實踐中暴露出的“全流域檢察機構設置和人員配置不強”“鑒定機制不完備”“跨區域辦案機制不健全”等諸多困境也亟待解決。

《長江保護法》的實施需要生態環境損害侵權賠償私益訴訟司法保障。《長江保護法》第93條規定：“因污染長江流域環境、破壞長江流域生態造成他人損害的，侵權人應當承擔侵權責任。違反國家規定造成長江流域生態環境損害的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人承擔修復責任、賠償損失和有關費用。”該條實際上是與《中華人民共和國民法典》第1229條、第1234條、第1235條規定的環境污染和生態破壞責任制度相銜接的，實質是對長江流域生態環境民事侵權責任制度的進一步明確，也從另一個側面提出了長江流域生態環境和資源保護領域的私益訴訟途徑。

《長江保護法》的實施需要協調好生態環境損害賠償訴訟與生態環境檢察公益訴訟之間的關系。《長江保護法》第93條第二款與2017年12月中辦、國辦印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》的精神高度契合，也符合《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條、《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》的相關規定，是長江大保護生態環境損害賠償訴訟以及生態環境檢察公益訴訟的依據。為保障《長江保護法》的貫徹實施，確保各級行政機關正確、積極、合理履職，檢察機關不僅要履行法律監督職權，依法開展刑事檢察、民事檢察、行政檢察工作，督促生態環境損害賠償訴訟的有效進行，還要積極開展生態環境檢察公益訴訟，貫徹恢復性司法理念，探索“專業化法律監督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理”的生態檢察模式，實現懲治犯罪和修復生態相統一，提高與刑事偵查、行政執法等部門的協同協作質量和效率，充分履行法律監督者和公益代表的雙重職責。

長江大保護的司法應對策略之四：提升人民法院環境資源類案件審判專業化水平，改革審理方式，推進跨區域集中管轄等審判工作機制的創新與完善

《長江保護法》的實施需要進一步加強人民法院環境資源審判機構專業化建設。為破解環境資源案件“立案難”“取證難”等問題，應加大環境資源案件審判力度，積極回應人民群眾對環境資源司法的新期待，為生態文明建設提供堅強有力的司法保障。早在2014年，最高人民法院就決定設立專門的環境資源審判庭，專門審理涉及森林、草原、內河、湖泊、灘涂、濕地等自然資源環境保護以及開發、利用等環境資源民事糾紛案件。根據最高人民法院《中國環境資源審判（2020）》統計，截至2020年底，全國共設立環境資源專門審判機構1993個，包括環境資源審判庭617個、合議庭1167個，人民法庭、巡回法庭209個，專門化的環境資源審判組織體系基本形成。但是，就長江生態環境保護審判機構而言，具有很強針對性的專門負責審理長江流域生態環境案件的審判組織體系尚未建立。長江流域生態環境資源案件有自身特點，這類案件普遍專業化程度高，受害對象具有流域性分布的特點，在污染行為的損害鑒定及因果關系認定上技術性要求高。因此，通過設立流域性的生態環境資源審判組織，打造專業化隊伍，既可以提高法官的專業水平，又可以提高司法審判的保障力。

《長江保護法》的實施需要進一步完善“三合一”審理模式。所謂“三合一”審理模式，即環境資源民事、行政、刑事三種性質的案件統一由環境資源審判庭審理的歸口審理模式。推進“三合一”審理模式，有利于促進生態環境案件歸口審理。目前全國共有22家高院及新疆生產建設兵團分院實現了環境資源案件“三合一”歸口審理。生態環境危害往往會造成對個人生命、財產、自然生態、環境資源的損害，一個侵權行為可能同時違反行政、民事乃至刑事法律規范，“三合一”審理模式不僅可以縮短訴訟時限、節省訴訟資源，也有利于法律統一適用，保證同案同判。同時，環境資源審判跨越刑事、民事、行政三大訴訟門類，需要探索建立專門機構，打造既精通法律又熟悉生態環境知識的專業化審判團隊，探索建立符合生態環境保護需要的特別訴訟規則。在具體體制構建方面，可以考慮借鑒或直接利用長江流域海事司法管轄模式。當前海事法院正在實施“三合一”審判試點工作，且海事法院負責港口碼頭水域環境污染以及船舶營運污染的各類案件管轄，積累了豐富的審理經驗。因此，可以充分發揮我國長江流域海事審判體制優勢，依托武漢海事法院、南京海事法院以及上海海事法院等海事法院全流域案件管轄的成熟體制、機制優勢，構建長江流域生態環境資源類案件審判統一司法管轄制度。

需要進一步探索長江流域生態環境案件跨區域集中管轄制度。環境資源案件具有專業性、復合性和跨區域性等特點，目前，我國施行的以行政區劃為基礎的傳統管轄制度在跨區域環境保護中很難發揮及時、有效的作用，已成為環境資源案件審判的障礙。因此，探索建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度，已成為我國環境司法改革的必然選擇。最高人民法院在《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》（法發〔2014〕11號）中規定：逐步改變目前以行政區劃分割自然形成的流域等生態系統的管轄模式，著眼于從水、空氣等環境因素的自然屬性出發，結合各地的環境資源案件量，探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區劃污染等案件。長江流域生態環境資源破壞行為及其損害后果具有跨行政區劃的特點，僅靠案件所在地的基層檢察機關單獨管轄此類公益訴訟案件顯然力量過于薄弱。此外，長江流域僅長江干流就穿行于九省兩直轄市，長江支流眾多，流域的自然分割狀態以及行政管轄責任的碎片化導致跨行政區劃生態環境修復需要司法體制上的保障。因此，需要建立長江流域包括檢察公益訴訟在內的生態環境資源訴訟案件集中管轄機制，積極構建以生態系統或者生態功能區為單位的跨行政區劃的集中司法管轄機制，促進集中管轄法院和非集中管轄法院協同配合，并以此為基礎，進一步實施“跨區劃損害責任+社會化治理+恢復性司法”的生態環境司法治理模式。