“聚中有散”城鎮(zhèn)化中，縣域存在明顯分化

姚成二

定調(diào)！中央重磅發(fā)文，事關(guān)所有縣城。

5月6日，中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，旋即引發(fā)全網(wǎng)關(guān)注。

文件提出，順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，防止人口流失縣城盲目建設(shè);嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)。文件在關(guān)于“錢”和“地”這兩個(gè)關(guān)鍵要素上，著墨甚多，特別強(qiáng)調(diào)要建立健全“兩個(gè)掛鉤機(jī)制”：省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制、省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入新一輪發(fā)展的大背景下，哪些縣城將會(huì)脫穎而出？縣城又將如何抓住發(fā)展契機(jī)和政策紅利？本刊記者對(duì)話了國(guó)家級(jí)智庫(kù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛。以下是對(duì)話全文。

《決策》：當(dāng)前，中國(guó)城市化進(jìn)入一個(gè)怎樣的發(fā)展階段？

倪鵬飛：中國(guó)城市化已經(jīng)進(jìn)入到“聚中有散”的新發(fā)展階段。

從空間角度來看，回顧我國(guó)城市化的發(fā)展進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，最初經(jīng)歷了分散的聚集，小城鎮(zhèn)數(shù)量在不到十幾年的時(shí)間里，從2000一下漲到20000個(gè)，然后是集中聚集，數(shù)據(jù)顯示，過去“五五”“六五”甚至“七五”時(shí)期，人口主要是在大中城市，特別是在大城市里聚集。

現(xiàn)在，中國(guó)城市化又進(jìn)入到“聚中有散”或者“又聚又散”的階段。具體來說，是高端的繼續(xù)聚集，表現(xiàn)在高端要素、高端產(chǎn)業(yè)在繼續(xù)聚集當(dāng)中;但同時(shí)低端的可能開始分散了。

從全國(guó)尺度上來看，大尺度范圍內(nèi)還是在聚集。比如，全國(guó)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村向城市人口轉(zhuǎn)移，這是城市的聚集。

再稍微小一點(diǎn)的，就是區(qū)域范圍內(nèi)也是在聚集。但更小的尺度上開始分散了，也就是現(xiàn)在的都市圈、城市群，既有接受大尺度聚集的因素，也有中心城區(qū)、中心城市向周邊擴(kuò)散的現(xiàn)象。

到未來，還有可能出現(xiàn)巨型城市化地區(qū)。巨型城市化地區(qū)包括幾個(gè)層面的“聚中有散”，包括中心城市向周邊城市、周邊小城鎮(zhèn)的聚集，也包括中心城市向農(nóng)村的擴(kuò)散，中心城市向周邊中小城市的擴(kuò)散，也包括中心城市向小城鎮(zhèn)、農(nóng)村的擴(kuò)散。

成長(zhǎng)中的區(qū)域在聚集，成熟的已經(jīng)開始擴(kuò)散，也就是城市化率比較高的地區(qū)，已經(jīng)開始向外擴(kuò)散。有的城市化率在50%以下的，可能還處在聚集中。總的來說，存在著多尺度的“聚中有散”。這個(gè)“聚中有散”又給多尺度的區(qū)位、區(qū)域甚至城市帶來了機(jī)會(huì)，也帶來了挑戰(zhàn)。

《決策》：“聚中有散”的新發(fā)展階段，給縣城帶來了怎樣的機(jī)遇？

倪鵬飛：在中國(guó)城市化進(jìn)入“聚中有散”的新發(fā)展階段下，縣城正面臨一個(gè)新的因?yàn)閿U(kuò)散而帶來的重要機(jī)會(huì)。

外界有觀點(diǎn)認(rèn)為，縣城發(fā)展迎來了“第二春”。機(jī)會(huì)是什么呢？改革開放后的上世紀(jì)80年代、90年代時(shí)，小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般發(fā)展，這就是分散聚集階段，也就是“散”的階段。

現(xiàn)在通過“散”到“聚”，然后又開始“聚中有散”了。當(dāng)然，這個(gè)所謂“散”并不是全面地分散，而是“有聚有散”，這樣就給一些縣城，帶來了重要的機(jī)會(huì)，很有可能在下一步獲得更充分的發(fā)展。

哪里的縣城呢？都市圈、城市群的周邊，巨型城市化地區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較好的、人口相對(duì)比較稠密的縣城。

圖為安徽淮南市壽縣古城南門燈火璀璨，游客在夜游中消暑納涼，激活夜間經(jīng)濟(jì)。

比如，我的家鄉(xiāng)是皖北地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬于后發(fā)地區(qū)，但人口是高度稠密的地區(qū)，可以促進(jìn)都市圈的發(fā)展。

也就是說，地級(jí)市除中心城市以外，各個(gè)縣城將來都有可能發(fā)展成為城市，因?yàn)槿丝诔砻苣軌蛐纬煞浅：玫亩际腥Α娜珖?guó)來看，山東的魯西南，河南的豫東南地區(qū)，這些都屬于人口稠密地區(qū)。

當(dāng)然，還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較好的沿海縣城，將來也將是非常重要的發(fā)展地區(qū)。

《決策》：縣城如何抓住此次政策契機(jī)？

倪鵬飛：推進(jìn)城市化過程中，一定要實(shí)施差異化的縣城城鎮(zhèn)化策略或者戰(zhàn)略，不能籠統(tǒng)地說“推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化作為非常重要的載體”等等，要因地制宜。

一是，在一些人口正在向縣城聚集的地區(qū)，但這些地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面還存在著短板，由于這個(gè)短板，更多的人口和產(chǎn)業(yè)無法聚集到這些地區(qū)，導(dǎo)致有些人口繼續(xù)向大中城市流動(dòng)。為引導(dǎo)和推動(dòng)人口和產(chǎn)業(yè)向這部分地區(qū)的流入，要補(bǔ)齊在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的短板，這也是中辦國(guó)辦在文件中明確提出來的，各個(gè)縣城都應(yīng)該抓住這次機(jī)遇。

二是，要順應(yīng)城市發(fā)展的客觀規(guī)律，對(duì)于明顯存在人口流失、產(chǎn)業(yè)衰退的縣城，無論在行政區(qū)劃還是資源配置上，都要做適度的調(diào)整，要減少這部分地區(qū)的公共服務(wù)政策。一些城市明顯要衰落了，不能再像撒胡椒面一樣進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套公共服務(wù)。否則，既可能吸引不到人口和產(chǎn)業(yè)，還會(huì)導(dǎo)致大量的資源和公共財(cái)政的浪費(fèi)。

《決策》：《意見》提出，要順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。對(duì)此，您有怎樣的看法？

倪鵬飛：現(xiàn)在的城鎮(zhèn)特別是一些縣城，也面臨著衰退的挑戰(zhàn)。

這也是由“聚中有散”導(dǎo)致的，雖然有散但不是全面的散，是在“某些區(qū)域的散”，但聚集是一直在持續(xù)地進(jìn)行著。

我們看到，一些鄉(xiāng)村人口向中心村聚集，中心村又向中心鎮(zhèn)聚集，一些中心鎮(zhèn)有可能向縣城集聚。但是，如果縣城出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)衰退、資源枯竭、交通不變或者發(fā)展條件不好，就有可能在新一輪的“聚中有散”城鎮(zhèn)化過程中，面臨著衰退的挑戰(zhàn)。

也就是說，城市化進(jìn)入了“聚中有散”的階段，縣城城鎮(zhèn)化實(shí)際上是存在著明顯分化，一部分是迎來了重大發(fā)展的機(jī)遇，加快發(fā)展;另外一部分，也會(huì)面臨衰退的挑戰(zhàn)。

《決策》：要提高縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村能力，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)，推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，重點(diǎn)應(yīng)該把握什么？

倪鵬飛：過去強(qiáng)調(diào)城市化時(shí)說“城市群、都市圈成為城市化的主要形態(tài)”，鄉(xiāng)村振興現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是“就地城鎮(zhèn)化”，實(shí)際我把“就地城鎮(zhèn)化”叫“村市化”，就是鄉(xiāng)村變成市，總體也可以叫做鄉(xiāng)村振興。

如果城市群、都市圈是全國(guó)城市化的主題，那鄉(xiāng)村振興的主體是什么？抓住這一點(diǎn)，對(duì)我們下一步就地城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和“村市化”都有重大意義。

那么，重點(diǎn)是什么呢？就是中心村和小城鎮(zhèn)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的主體形態(tài)，它實(shí)際上是鄉(xiāng)村“聚中有散”的落腳點(diǎn)。未來的中心村相對(duì)來說可能比較大，邊緣的村就慢慢消失了，人口會(huì)聚集到這些地區(qū)，這個(gè)地區(qū)就慢慢變得跟鎮(zhèn)一樣了，小城鎮(zhèn)就變成更高一級(jí)的中心村。這應(yīng)該成為下一步鄉(xiāng)村振興主要的著力點(diǎn)，是鄉(xiāng)村振興的主體形態(tài)。