精耕細作 更好發揮政府投資引導基金的引領作用

| 麥巧梅

作者單位 | 國創基金管理有限公司

政府引導基金是政府希望解決創投企業股權融資市場失靈，又不希望以傳統直接財政補貼的方式消耗大量財政資金而應運而生的基金種類。自2002年中關村創業投資引導基金成立至今，政府引導基金已經發展了20個年頭，一些早期成立的基金也已進入退出期；從開始時的艱難起步，到2015年-2017年實現了爆發式增長，直至近年增長步伐方有所放緩。通過設立政府引導基金，使財政資金吸收和引導社會資本，是財政資金分配方式的重要創新，對支持產業優化升級起到了積極作用。但也有部分引導基金出現投向重復、偏離政策導向、資金閑置等問題，導致財政資金使用效益不高。

一、政府引導基金運營中的挑戰

（一）內外部監管不足

1.從外部監管來看，受限于體制機制以及專業知識方面的原因，政府直接監管不足。政府引導基金一般通過遴選基金管理公司作為普通合伙人，并將部分監管職能賦予基金管理公司，但基金管理公司作為投資人，既是運動員又是裁判員，監管效能和動力不高。部分地方政府通過所在地管委會實行項目前置審批程序或者通過委派投委會成員、觀察員等角色參與基金投資決策。但因不是專職人員，時間精力有限，且投資項目千差 萬別，很難對投資項目有更深入的了解，從而影響到監管職能的發揮。

2.從內部監管來看，由于財務及內審部門作為傳統的監督管理部門，其財務總監及內審負責人往往由公司經營層任命，獨立性有所欠缺，財務及內審的監督職能很難充分發揮。

（二）資金使用效益有待提高

1.基金返投規模與地區經濟資源不匹配。目前各級政府引導基金存在貪大求全現象，設立規模一般較大，但由于市場競爭激烈且政府一般要求所投資引導基金在屬地有一定返投比例或者返投金額，而各個地區經濟發展水平不同、產業發展程度有差異和項目資源分布不均，基金已落實的投資項目較為有限，很多資金尚未投出。

2.基金募資到位至項目出資之間時間錯位，導致資金閑置。財政資金一般采用一次性出資或者按約定時間和出資比例分兩到三次出資，投資項目需要經歷尋找、論證、立項、盡調、可研、決策等一系列過程，從基金募資到位到完成項目出資有相當長的時間，若基金投資進度較慢，更是導致大量財政資金沉睡在銀行托管戶中或者只能購買指定的理財產品。

（三）基金投資效益有待改善

1.從宏觀層面來看，政府為追求當地經濟的高質量發展、促進產業結構優化升級，普遍追求能快速提升當地經濟發展的大項目，不少政府投資基金規定投資新一代信息技術、生物醫藥、高端裝備制造等戰略性新興產業。政府投資基金包括國家級、省市級和區縣一級政府等多層級主體，越往下一級政府投資基金，投資方向和領域越集中，越容易造成所在地基金投資方向重疊，重復投資，從而影響基金投資效益。

2.從中觀方面來看，一些地區經濟發展相對落后，難以留住優秀基金管理人或者可選擇基金管理人有限，容易造成所管理基金項目選擇失敗，從而影響基金運作。另一方面，一些優秀基金管理人得到政府投資基金青睞，管理基金數量過多資金規模過大，導致時間精力分散，也一定程度影響了基金投資效益。

3.從微觀層面來看，政府投資基金雖然按照市場化運作，但在項目流程管理和具體基金運作方面受一定政策性約束，基金投資出資及項目退出進度不完全按照市場化原則運作，也會對基金投資效益產生影響。

（四）風險管理機制有待健全

1.投資方向和返投比例規定不清晰。各級政府一般對政府投資基金規定一定的投資方向和返投比例，但因缺乏實操性和實施細則，一些基金管理人通過巧妙設計繞過政府要求，導致相關規定不具有硬約束力。

2.對基金管理人約束較少。政府一般對基金及基金管理公司規范和監管要求較多，但對基金管理人本身缺乏一定的約束性條件。私募基金是人才密集型行業，投資經理對所投項目的發展情況、風險及潛力最為清楚。若原項目投資經理離職，對投資項目投后及退出管理將造成不可估量的影響，進而影響到基金的風險控制。

3.缺乏強制退出機制。政府投資基金一般對本級及所投子基金存續期和退出期有明確規定，但隨著早期成立的基金進入退出期，也出現相當數量的基金到期后仍無法完全退出的情況。

4.盡職免責機制不完善。政府投資引導基金具有國有屬性，對基金資產負有保值增值責任，部分基金因擔心承擔國有資產流失的責任在投資時有所顧慮，缺乏盡職免責的相關條款和約定。

二、對政府引導基金管理的對策建議

（一）加大內外監督管理力度

1.完善內部法人治理結構。國有企業所有權和經營權的徹底分離，建立現代化企業管理制度是趨勢也是必然。政府投資基金具有國有屬性，基金及對應的基金管理公司初步實現企業所有權和經營權的分離，但基金管理公司仍應完善法人治理結構，真正實現三權分立，使得決策權、經營管理權及監督權各司其職，以更好地發揮內部監督職能。

2.充分發揮財務及內審的監督作用。在完善內部法人治理結構前提下，由董事會直接聘任財務總監及內審負責人并規定其向董事會負責，以更好地實現對經營管理層的監督作用，推動經營管理層更加勤勉盡職開展工作。

3.推動外部監管形成合力，完善現有法律法規。政府應融合行業主管部門、稅務、工商、基金業協會等外部機構的信息，實現信息共享，充分發揮外部監管的力量。

（二）提高資金使用效益

1.設立政府投資基金時應做好可行性和市場前景分析。各地政府應根據所在地區產業發展情況及產業鏈配套設施發展環境，因地制宜，確定是否設立政府投資基金及設立的規模大小。尤其是區縣一級，更要充分論證，量力而行，避免盲目跟風，為了設立投資基金而設立。

2.適度調整財政資金出資方式。出資時，可以按照基金單個項目的投資進度，或按照儲備項目投資進度進行出資，以最大限度減少基金閑置資金。財政資金出資投資基金有預算約束，可以在上年統一將基金投資納入預算范圍。

（三）提高基金投資效益

1.加強統籌規劃和頂層設計。建議由省一級主管部門建立統一協調機制，對省、市、縣區一級設立投資基金進行統籌規劃和頂層設計，從全省整體最優角度出發管理存量基金，對基金進行適度整合，以減少基金投資方向重疊、投資重復問題；謹慎規劃新設基金，為存量基金補充供給，形成政策合力，保證地方政策目標的實現。

2.營造適合基金人才發展的就業環境，提高本地區的投資吸引力。對于基金管理公司核心團隊人員給以住房、稅務及子女教育等政策，鼓勵核心團隊成員落戶當地；加大基金人才和后備隊伍的培訓力度，不斷儲備優秀人才。

3.用市場化手段引導基金提高投資效率。通過制定科學的績效考核體系，運用市場化手段引導投資基金發展；減少不必要的行政干預和審批，以提高基金投資決策響應速度和捕捉最佳退出時機，提高基金投資回報。

（四）完善風險管理機制

1.進一步界定投資方向和返投比例及金額。根據投資方向等因素協商好維度和細化程度；明確返投比例及金額的計算標準，如應明確是以工商登記注冊資本為準計算返投金額還是以帶動產業鏈上下游企業產值等為計算依據。

2.加強對基金經理的鼓勵性或約束性管理。如對基金管理公司核心團隊規定一定年限的服務期，公司管理費及核心人員薪酬與服務年限掛鉤；對于市場化項目，采用基金經理強制跟投機制，以確保利益深度捆綁，對人員隊伍的穩定性也有一定促進作用。

3.健全強制退出機制。基金在協議中應明確提前終止條款，并設置明確的量化指標及促發條件。如募資社會資本達不到約定下限，未按約定時間開展業務、投資在規定期限內未達到進度要求，投資績效不達預期等，基金可根據實際完成情況與預設目標的差距設置不同的退出期及退出條款，以最大程度保證財政資金安全。

4.完善容錯機制。股權投資是高風險的領域，對于正常投資過程中的投資風險和失敗應該有一定的預期和容忍程度。政府投資基金應完善相應的容錯機制，對盡職免責條款做出相應規定，以激發基金從業人員干事創業的積極性。

三、小結

政府投資引導基金作為一種創新財政資金使用手段，在推動地方政府產業經濟發展、實現地方發展目標發揮了重要作用。在發展的過程中，也出現內外部監管不足、資金效益有待提高、投資效益有待改善及風險管理機制有待健全等問題。因此，要針對性提高對政府投資基金的內外部監管力度、提高資金使用效益、改善基金投資效益并不斷健全風險管理機制，以期更好發揮政府投資基金政策性目標的同時實現財政資金的保值增值。