淺談農村土地承包經營權確權登記頒證問題

吳雨宸

當前我國正處于社會主義發展新常態時代，農村的農業土地經營承包管理經營權確權管理登記注冊頒證工作是有效地維護保障廣大鄉村農民干部群眾農村土地合法權益、優化我國農村基本生產經營管理制度、完善我國農村土地治理法制體系、推動我國現代化鄉村農業全面健康發展的重要一項基礎技術活動。做好土地經營承包管理、經營權的確權注冊和登記，是從程序上規范農村土地問題，應在頒證過程中嚴守登記管理工作程序，建立健全土地相關規章制度，妥善解決土地糾紛，維護我國農村穩定。

有效保護廣大農民群眾土地權益

學者們從如何革除農村實踐中實行家庭聯產承包土地責任制的重大弊端角度出發，其認為之所以應將農村土地經營承包權和經營權進行界定的主要原因是實行物權化而農業土地生產本身的一個特點是它決定了一個農業土地生產的漫長周期性和它需要土地經營者的工作長期開發投入，而長期開發投入的兩個決定性影響因素；一是農村土地承包使用權利關系的長期穩定和農村土地經營使用承包權利的合法自主自由流轉，而這些都只能在農村土地承包經營權實行物權化的基礎上進行才能逐步統一進行起來；二是賦予廣大農民干部群眾長期而有利益保障的農村土地承包使用權，以利于促使廣大農民干部群眾不斷增加對國有土地的長期開發投入，避免掠奪式承包經營，實現屬于農村的國有土地大量可長期持續開發利用。

土地利用承包權和經營權的自由物權化，一方面不僅可以有效控制當前農村流動人口的平均出生率，另一方面它還可以有效實現擁有土地利用承包權的資本自主自由流轉，實現農村土地利用資源的自由市場化合理配置，提高農村土地利用資源的綜合利用效率，以利于克服傳統土地利用均包經營模式所形成導致的農村土地利用資源綜合利用效率不高和農村土地利用規模狹小的種種弊端，也可以杜絕鄉村級領導干部在進行土地規劃調整過程中的違法侵權行為。

優化農村基本經營制度

村土地承包經營權確權登記頒證，能有效強化農村地區經濟發展活力。促使農村地區土地承包活動穩定開展，實現土地經營權穩定流轉，全面推動農業規模化經營。在農村的土地流轉中，能保障區域農業規模化、集約化經營發展，提高農村地區經濟活力。充分做好土地確權登記頒證，保障承包活動全面落實。

完善農村治理體系

從農村歷史發展趨勢角度來看，中國現代農村早晚都需要真正走到這一步，實現農村土地大規模范圍有效流轉，讓農村家庭專業農場、合作社、農企企業成為現代農業土地生產的三大主力軍。一直以來，鄉土文化情結一直是中國土地經濟流轉的最大阻力之一，但隨著中國土地使用邊界的逐漸消失，新一代中國農村年輕人鄉土思想的不斷更新，這些人的阻力可能會越來越小。

推動現代化農業全面發展

1.自己可以自由選擇是否繼續在國有農村土地耕種國有土地，不過基本上也不是只能自給自足，還可能需要靠其他體力工作或者自己做點小生意來繼續維持正常生計。2.將農村土地無償出租轉讓給農民大戶，自己可以外出農村打工，同時可以收取土地租金。3.可利用農村土地作為承包商的經營權進行貸款，擴大鄉村農業文化生產用地經營規模。4.以農村土地承包作為法人股份資格入股農業合作社、農企，后期可以參與權利分紅。5.與當地村民和集體企業合作開發農村民宿、農家樂等農業項目。6.有償轉讓退出農村土地。可以得出肯定的一點那就是，未來的中國農村里，只有那些擁有農業技術資源優勢、規模化生產管理等等優勢的農村人，才能選擇留下來繼續種地；大多數農村人可能會選擇流向城鎮，但他們保留了對農村的部分土地的所有承包權。

確權面積與實測面積不符

各村組基于實際情況，選取不同測量方式。首先可以應用實測，通過農戶指界，逐一進行測量，此類方法應用涉及136個小組，在小組總數中所占比重較大。其次是應用圖解，對各個地塊進行實測，依照農戶二輪承包面積，在實測圖中進行矢量分割，此類方法涉及85個小組，此類方法應用實踐主要是適用于有一半以上農戶不在家中或是對部分地界不能明確指認，但是在村組內有村民明確土地具體位置，有對應的土地臺賬。第三采用統一經營方式，農戶將二輪承包土地交由集體統一管理，只測量整個地塊，不細分，此種方法涉及85個小組，占總小組數的6%。第四采用實測與圖解相結合，此方法適用于有半數群眾在家，能對個別地塊進行實地指界，但是對其他地塊不能有效指認的。

相關政策滯后

一方面，農民群眾自身的文化水平低下，指導、落實該政策的主要工作人員一般是村委會書記、主任，他們的年齡大多都在50歲以上，文化水平相對較低，對大多數政策的本質問題和具體實施等都理解不到位，在給村民講解的過程中，農民群眾更加不知所云。另一方面，村鎮基層干部缺乏管理經驗，大部分鄉鎮的村委會書記、主任等都是從“留守農村”的村民中選舉而來的，他們絕大多數時間都只是在村里從事自家村的生產和經營勞動，村務管理只是他們的一項“業余”工作。在我國農村技術性、專業性人才仍極度缺乏，相關工作人員對現代化信息技術的掌握能力較差。在汭豐鄉設施農業基地的建設中也遇到了類似的障礙。政府提供塑料大棚、農用化肥等，由于缺乏相關知識，不了解當地氣候狀況和土地情況，不能適時控制大棚的溫度、濕度等，在育苗過程中，未能合理掌握棚內氣溫，致使苗圃出現"燒苗、瘦苗"等現象，農業產量大幅下降，給農戶帶來了巨大的財產、精神損失。

土地歸屬分歧嚴重

此次二輪農村土地確權以1998年二輪農村土地二輪農村工程建設承包各項工作情況為主要管理基礎，由于1998年二輪農村土地工程承包各項管理工作不扎實，基本上都不過關或是當地的農村干部閉門造車，造成農村土地使用檔案里沒有明確記載的農村土地使用數據與實際農村土地使用情況上的數據基本相差甚遠。加之部分進入重點摸底村子的村級經辦事業單位工作人員不斷變動更替、村級干部工作人員不斷搬遷等以上種種原因，導致農村土地在確權登記時，部分土地歸屬問題仍存在較大分歧。

嚴守工作程序，確保工作質量

各個部門要把切實保證質量安全作為確權準備工作的重中之重，按照國家法律確權政策相關規定和專業技術標準相關要求，嚴格執行遵循確權準備發證工作、權屬認定調查、糾紛投訴調處、審核結果公示、完善確權合同、建立健全數據庫和登記信息管理系統、建立土地登記簿、頒發登記證書、資料整理歸檔等工作程序。要緊緊把握好現場勘查指界、審核結果公示、簽字資格確認等三個關鍵時間節點，留存真實有關公示視頻、照片等相關證明文件材料；堅決杜絕假審核公示、假審核簽字等弄虛作假違法行為，嚴禁盡量減少必要的實地勘察指界、測量等繁瑣環節，防止簡單工程以圖紙定界、以占地面積測量定界。

建立健全相關規章制度

深入學習貫徹落實研究對新政策出臺到各個省級行政計劃區域在農村就業落戶的新就業工作人員的確權就業登記優惠政策，對部分行政地區按照農戶實際使用反映的需要使用多個二輪改造地塊來填補遺漏確權登記的多個地塊、多塊大型住宅農用土地或因使用建筑面積不同進行確權登記不同為一塊住宅農用地的，要注重集中統一處理意見。將農村地區土地改革活動與土地登記頒證活動有效結合，這樣能有效引導較多土地進入到流轉環節。還能積極培育地方新型農業經營發展主體，構建新型農業規模化發展體系，推動區域農業經濟全面發展。

妥善解決糾紛，維護農村穩定

要特別注重對各個試點局部地區存在全局性、傾向性法律障礙的前期預判和跟蹤調查，加強對試點局部地區重大法律障礙的調查研究，制定關于解決地區相關法律糾紛化解障礙的政策指導實施意見。矛盾沖突糾紛比較集中、障礙突出的局部地區還需要研究制定實施相應的社會應急事件處置工作預案和處理措施。要特別注重充分發揮基層農民干部群眾農村群眾和基層鄉村干部的社會主體作用，充分發揮依托村民協商、調解、仲裁和訴以等多種渠道，妥善將各類矛盾調解糾紛徹底化解在農村基層。

只有重視、正視農村實際存在的各類問題，探索具體的解決方案，才能有效促進解放與增強發展貧困區域農村生產力，激發我國農村貧困地區區域經濟社會發展的新活力，保障廣大鄉村農民干部群眾多項經濟合法權益。

（南京市浦口區農業綜合行政執法大隊）

參考文獻：

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