強化河湖長制推進河湖治理保護

姜秀英

摘 要：河湖長制是我國水環境管理的一項制度創新，其在各地方政府的運行狀況是社會各界關注的重點。文章分析了河湖長制的管理及實施成效，為河湖長制在基層運行提供實踐探索，為進一步提高我國基層政府治理能力提供參考。

關鍵詞：河湖長制;新制度主義;基層治理

中圖分類號：TV213 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1064（2022）03--03

DOI：10.12310/j.issn.1674-1064.2022.03.056

1 河湖長制的起源

近年來，我國出現水資源、水環境、水生態等危機，為有效治理和保護水資源，河湖長制由此產生。由于國家多個水資源保護和職能管理部門之間管理目標不相符，管理信息不夠透明，管理范圍過于分化，對江河湖泊環境問題和評價標準存在很大差異，無法從根本上解決復雜的河湖環境問題。河湖長在河湖長制中擔負著管轄區中河湖環境的治理和保護責任，通過河湖長的指揮協調，各管理職能部門分工協作，互相配合，完成水資源保護和管理的責任，提高水環境質量[1]。

2 當前影響河湖長制效能的關鍵問題

2.1 治理體系供給不足“雙滯后”

在不同的治理流域中，治理主體通常是以水為紐帶，在立體空間維度上形成了立體式的嵌套社會關系、經濟關系，必須盡快通過體系構建，實現多方利益的平衡機制。

現階段，推進河湖長制的全面運用，有助于解決我國當前復雜的河流治理問題，是提高水環境治理工作水平的關鍵因素，也是實現河流治理能力現代化的關鍵舉措，要根據機構設置和職能分工，提高行政執法的治理監督效率。

構建河湖長制的目的是確定以流域的空間治理為對象，在黨中央的領導部署下，對流域實施縱深化治理，做好用權監督工作，跟蹤問效治理情況，促進河湖的區域間協同治理。

河湖管理水平不僅是衡量河湖管理體制和治理能力的現代化程度，更是衡量河湖管理體制的一個重要指標。河湖長辦機制的有效運作需要制度保障，由于現有河湖長制運行機制和相關的制度設計，在解決流域系統的立體空間關系問題時，存在著權力配置、機構設置、職能配置、編制資源和資金保障等方面的“雙滯后”。

當前，我國河湖長制度面臨法律地位低、權力配置低、編制配置低、財力保障低等“四低”問題，制約了河湖長制的實施。基層河湖長制在機構設置、職能配置、人員配置等方面與強化基層治理和治理能力現代化的需要尚有一定差距，眾多原因導致了當前我國河湖長制度“中梗阻”，這是長時間以來我國難以提高河湖治理質量的重要原因，也是需要改革和優化的重要工作內容。

2.2 河湖長制的治理“碎片化”問題

河湖長制的作用更多體現在應對行政區域內的河流治理問題，忽視了流域河流的有機性、流動性、一體性。一方面，河湖長制的確立雖然落實了地方政府的水環境治理責任，但是僅強調各級河湖長對本行政區域的河流管護工作負責，未涉及跨區域合作的機制安排;另一方面，河湖長考核是自上而下的單維度考評機制，考核指標是某一行政區域內的河流治理結果，缺乏針對流域整體治理結果的考核，表現為一種人為的“切割式”管理模式。

2.3 各部門間形式性合作問題

作為河湖長制工作機構的河湖長辦公室，其組成人員主要從其他職能部門抽調。河湖長辦公室協助河湖長負責對各部門權力予以整合，發揮居中協調的作用。雖然從各職能部門抽調的做法能加快河湖長辦公室在全國范圍的成立，但是河湖長辦公室的領導職位由涉水職能部門人員擔任的做法，重新安排職能部門的權力配置，容易引起部門間的利益糾紛。河湖長制雖然將治理責任上移，但是治理的具體職能仍然向下落實，依靠多部門分散管理的多頭治理模式沒有改變，各職能部門的職權范圍也沒有從根本上發生變化，部門間職能交叉和責任邊界模糊問題并沒有因河湖長制的出現而根除。根據法律規定，環保部門負責企業排污總量許可，水利部門負責企業入河排污口設置，行政首長也無權協調兩個部門的法定職能，這就在客觀上造成不少河流接納的污水總量超過其納污能力，區域水功能區限制納污難以協調落實。

3 推進河湖治理保護的措施

3.1 以激勵約束河湖長規范履職為著力點

強化河湖長制度，本質上要明確“盡職盡責”的責任范圍，解決其不能勝任、不愿履行職責的問題。強化對黨政領導干部責任制的貫徹，健全河湖長的工作標準與考評制度。

一是按照水利部《河湖長履職守則（試行）》的要求，將其具體職責、主要任務、職責、職責和職責等方面的具體規定，結合地方的實際情況開展工作，明確責任，壓縮和凝聚各級河湖長的責任。

二是加強對各級河湖長履職情況的監督檢查。全面落實河湖長制度部際聯席會議制度的作用，建立河湖長制度執行情況定期監測檢查制度，發揮國務院在河湖體制下的監督和激勵機制作用，強化激勵。加強河湖長對下屬河湖長履職情況的監督檢查，通過不定期抽查以及定期檢查、匯報、考核等方式，杜絕和確保河湖長不作為、亂作為的現象。

三是強化對河湖管理工作的評估。加快建立健全河湖長的績效考評體系，推動各地建立健全河湖長考評和獎懲機制，以群眾滿意度作為衡量河湖長履職盡責的標準。健全對各河湖長的考核與評估，健全河湖長的管理與任用機制，定期聽取同級和普通河湖長的書面或實地報告，并按照黨委、政府對河湖長工作的考核結果，選出一定比例的河湖長，對其職責進行專門考核。將各職能部門面臨的實際問題和不同層級的河湖長作為考核重點，差異化評估其績效。

四是加強對評估結果的運用。通過政策、組織、紀檢監察等手段，對河湖長進行績效考核，并考評被監管的地方黨政領導，與河湖長個人績效掛鉤，要重視對企業的表彰與獎懲，營造主動擔當、勤勉盡責、精益求精的創業干事風氣，將河湖長制度的工作業績作為領導干部提拔重用的重要參考指標，對失職和瀆職的河長要嚴厲處罰。

3.2 以實現流域聯防聯控為切入點

強化河湖長制度，從流域統籌協調上下游、左右岸、干支流，整合跨區域、跨部門的行政管理資源和執法機構，打破區域和行業界限，引導全社會關心和參與，形成管理、協調、統籌的河湖管護新局面。

一是要健全區域合作機制，加強區域協調。探索建立長江、黃河流域聯席會議、流域管理機構、省流域聯席工作機制，從流域層次上分析問題，研究解決辦法，促進流域綜合治理，促進流域聯防聯治。加強跨界河流和湖泊的聯防與控制，推進河湖長辦事處的設立，協調區域內河湖長系統的聯合檢查，聯合執法，共享信息，推動形成上下游、左右岸、干支聯動的河湖管理模式。

二是要加強各方面的聯系。銜接部長級聯席會議制度，完善由黨政領導牽頭的區域聯席會議制度，統籌、協調最重要、最困難的河湖管理工作。要加強水利、公安等部門的協同配合，共同構建河湖管理工作，加強河長配置，加強責任管理，加強組織，加強河長的組織協調、分工和監督，確保把重點放在最重要的位置。建立和完善部門責任清單，細化和分解各成員單位的職責，督促各成員單位履行各自的職責。

三是要建立完善的公眾參與機制，包括河湖管理、水利管理、政府購買服務等，建立河湖巡查（河湖清潔）等公益組織，健全河湖巡查、管理制度，推進河湖治理“最后一公里”的治理工作。建立社會監督員和民間河道管理模式，倡導社會各界共同努力，促進河湖生態環境的形成。

3.3 以推進河湖管理保護常態化為出發點

強化河湖長制度，著手構建常態化、長效機制，推動河海管理法治化、規范化、智能化，實現河湖管理體制從“有名有責”向“有力有效”轉變，從全面的組織體制到全方位的工作。

一是推動依法治理江河湖泊，加快修改完善《中華人民共和國水域保護法》《中華人民共和國河道管理條例》《河湖開采管理條例》等法律法規，把河湖治理與河湖治理的成熟經驗相結合，完善地方河湖長制度的立法程序，建立河湖管護長效機制，強化河湖管理體制。

二是推動河湖管理規范化建設，健全規劃保留制度、水岸使用控制及區域控制制度，建立和完善各級河湖管理體制，管理河湖管理事項、責任、資金，使河湖管理成為一種常態。加快制訂和修改河湖管理區劃定、河湖生態空間控制、河湖綠化環境控制、河湖環境治理等有關規范和標準，建立完善全國河湖智能管理信息平臺，實現“河湖一體化”“上下聯動”“高效運行”。加快建立國家河湖管理信息系統，充實河湖管理、海岸保護、土地利用、采砂管理規劃、一河（湖）一策等工作，提高河湖管理信息系統的使用效率。利用遙感、空間定位、衛星航拍、視頻監控、自動監控等技術手段，動態監測河湖環境、水生態、空間、河湖開采等，促進河湖監測的信息化。

3.4 以建設健康河湖、美麗河湖、幸福河湖為落腳點

加強河湖長制度建設，完善河湖管理體制，建設健康、美麗、幸福的河湖，加強河湖治理、保護水資源、加強水岸管理、控制水污染、改善水環境、恢復水生態，使河湖清澈，風光秀麗，人與自然和諧相處[2]。

一是對河流和湖泊的綜合整治。以“健康河湖”“美麗河湖”“幸福河湖”為核心的水環境治理，要持續控制河流、湖泊的水污染、綜合整治、沿岸工業、農業、生態環境的污染、重點流域的綜合治理。強化河道、湖泊、湖泊的空間管制，全面推進河湖管理，防止“四亂”蔓延到中小地區、鄉村、湖泊，嚴格控制沿海開發、嚴格河湖開發管理，查處各類占用水域的違法行為。

二是要加強對河流和湖泊的水資源的保護。要健全水資源制約指標和體制結構，擴大發展規模，優化發展結構，優化發展格局。嚴格控制江河、湖泊的開發力度，嚴格控制流域用水總量，統籌生產、生活和生態用水，實行對用水密集型工業的定額管理。加強對江河湖泊資源的供給、消耗和排放的監控，控制不合理的用水，使河湖的生態環境得到恢復和改善。

三是加速恢復江河湖泊的生態環境。強化河流、湖泊的生態流量，合理確定河流、湖泊和主要控制區的生態流量并監測、預警，保證河湖生態環境健康。科學實施河流、湖泊和湖泊的連接，實現河流和湖泊系統的順暢和流通。綜合運用技術、生物、農業技術等措施，推進景觀、森林、田間、湖、草、沙系統治理。

四是對河湖進行定期健康評價。建立河湖健康檔案，調查河湖健康狀況、河湖健康狀況，分析其產生原因。結合河湖衛生狀況評價成果，不間斷實施“一河一策”，優化問題清單、目標清單、任務清單、措施清單、責任清單。創建健康河湖、美麗河湖、幸福河湖等一批健康河湖，為河湖系統的治理與整治提供典范和標桿，為全國河湖體系建設提供樣板，提高河湖長制度的落地應用水平[3]。

4 河湖長制應用實例

湖南長沙素有“山水洲城”的美譽，境內溪河縱橫，水系發達，共有主要河流337條、湖泊14個、溝渠塘壩等小微水體16.02萬余處，其中，流域面積較大且被列為市管的河湖有湘江（長沙段）、團頭湖、龍王港、瀏陽河、撈刀河、靳江河、溈水河、沙河（簡稱“一江一湖六河”）。2017年全面推行河長制工作以來，探索出以“五大轉變”引領“五水同治”的有效經驗。

一是堅持綠色發展，加快“五大轉變”，長沙市在河湖長制工作推行中切實強化省會擔當，堅持對標全國一流，做到理念先行。

二是把握工作重點，建立“五項機制”。在工作中抓好頂層設計、抓好河長履職、抓好系統治理、抓好設施管理，市、縣、鄉三級均建立了河湖長制工作六項制度，并結合實際出臺河湖長公示牌管理制度、河湖長制約談問責辦法、日常保潔制度。

三是聚焦治水難點，實施“五水同治”。加強源頭管控，減量污水，截至2021年年底，畜禽糞污綜合利用率達93.1%，規模養殖場糞污處理設施裝備配套率達到100%，農業面源污染持續減少。長沙市把全面推行河湖長制作為解決復雜水問題、建設幸福河湖的有力抓手，堅持依法履職，充分發揮河湖長制度保障作用，各級河長高位推動河湖管理重點難點問題的解決;堅持區域協同、流域統籌、部門聯動，增強河湖管理保護政策措施的系統性、整體性、協調性;加強宣傳引導，鼓勵公眾參與，不斷完善基層管護隊伍，營造全社會關心、參與河湖管理的濃厚氛圍。

經過探索實踐，長沙市初步構建了河長湖長+河長制辦公室+部門+基層河湖管護隊伍的管理保護新格局，通過落實落細河湖長制度，長沙突出“山水洲城”特色，建立治水興水管水的長效機制，全市河湖生態環境好轉、水質持續提升、水生態顯著修復。

5 結語

水資源在生態環境中具有重大作用，占據極其特殊的地位。水資源的利用是生態文明建設的基礎、公益的行業，它對生態文明建設具有直接影響。河湖治理管理和保護是一項長期性、系統性工程，要以河湖長制為抓手，久久為功。通過實用、有效的河湖長制，做好水資源保護和治理，防治水污染，實現河湖生態高質量發展，使每一條河流都成為造福百姓的幸福河。

參考文獻

[1] 戚建剛.河湖長制四題——以行政法教義學為視角[J].中國地質大學學報（社會科學版），2017（6）：67-81.

[2] 史玉成.流域水環境治理“河湖長制”模式的規范建構——基于法律和政治系統的雙重視角[J].現代法學，2018（6）：95-109.

[3] 朱德米.中國水環境治理機制創新探索——河湖長制研究[J].南京社會科學，2020（1）：79-86，115.