全國碳市場核查體系存在的問題分析及相關建議

唐偉珉

自2021年7月16日開市以來，全國碳市場的運行取得了積極進展，但同時也暴露出一些問題。2022年3月14日，生態環境部公布了中碳能投等機構碳排放報告數據弄虛作假等典型問題案例，受到多方關注。準確可靠的數據是碳排放權交易市場有效規范運行的生命線，面對當前的碳排放數據造假以及核查機構服務能力和質量等問題，背后的原因值得認真分析。作為低碳行業的從業者，筆者結合實際工作體會和觀察，從碳排放核查的角度出發，針對如何提高碳排放數據質量、助力碳市場健康運行提出一些思考與建議。

碳市場MRV體系與碳核查

碳市場的運行機制，可以簡單理解為政府對納入碳排放量管控的企業（簡稱“納入企業”或者“企業”）按照配額分配方法發放碳排放配額，每年企業根據實際的碳排放量上繳等量配額從而完成履約的義務;配額不足的企業，需要付出成本通過碳交易獲取碳排放配額，配額盈余的企業則可以通過出售碳排放配額獲取收益。在這個流程中，關乎碳排放配額分配的生產數據以及碳排放量數據的真實性和準確性，就顯得尤為重要。規范納入企業生產和排放數據報送、監測與質量控制的機制，通常被稱為碳市場數據監測、報告以及核查（MRV）體系。

碳市場MRV體系涉及的主體包括政府主管部門、納入企業、第三方核查機構、咨詢服務機構、檢測機構等，是一個涉及多方主體并在一定技術規范指引和規則約束下各司其職的有機整體，需要各類主體發揮好各自應有的作用，任何環節都缺一不可。碳市場MRV體系下各類主體的主要職責和工作流程關系如圖1所示。

我國碳市場核查體系面臨的主要問題分析

生態環境部上述公告披露的主要問題，一是企業、咨詢機構和檢測機構的數據造假，二是核查機構走過場、對造假視而不見等服務能力和質量方面的問題。

數據造假，必須零容忍，各級主管部門已經表明態度。本文集中分析核查體系相關的問題;對于公告點出來的核查機構的問題涉及到整個核查服務市場的規范問題和責任邊界問題，如果不去深入分析核查服務市場面臨的這一層面的問題，恐怕很容易加重核查機構的責任，進而損害服務機構參與第三方核查業務的積極性，最終影響到碳市場MRV體系的有效運作，而這將與提升碳市場數據質量的工作目標事與愿違。

一是當前全國碳市場數據造假事件頻發的主要原因在于全國碳市場燃煤元素碳含量“高限值”政策的不合理。元素碳含量作為燃煤電廠碳排放量計算的重要參數，其數值大小直接影響電廠碳排放量計算結果，以及由此帶來的配額盈虧情況。從2013年迄今，國內8個主要試點省市的碳交易體系已經順利運行了9年，在碳排放核算過程中對燃煤元素碳含量參數也沒有引入“高限值”，實測值和缺省值之間的差距并不大。一個有意思的現象是，這8個試點碳市場基本上也使用了跟全國碳市場相同一批主力核查機構，但這些碳交易試點實踐多年卻并未出現規模化、系統化數據造假。

全國碳市場的運行初期，規則標準等都在完善中，這個階段應盡量減少人為因素。遺憾的是，全國碳市場沒有借鑒國際上和試點地區的上述寶貴經驗。讓企業開展燃煤元素碳含量實測的政策初衷是為了倒逼企業開展實測工作，讓數據更符合實際情況，但由于“高限值”和實測值的差異可達到20%～30%，對企業的配額盈虧影響巨大，在巨大的利益誘惑面前，部分合規意識不強的控排企業在唯利是圖的服務機構的幫助下不惜鋌而走險，對排放數據進行相關造假。

二是國內碳市場MRV體系中核查機構的職責邊界缺乏清晰的界定。每個參與主體都有其特定的職責邊界，核查機構盡管擔負著對數據質量把關的重要職責，但這一責任不是無限的。在主管機構對核查機構的職責邊界并未給出清晰界定的基礎上，一味簡單化、高標準、嚴要求，并不能達到目的。

核查工作的目的是對納入企業上報的排放報告進行審核，是排放報告質量控制的重要環節。那么核查工作的職責邊界到底該如何界定，核查機構未能有效識別造假，是否要承擔責任？特別是是否要對所有原始憑證的真偽鑒別承擔責任？

筆者曾作為國際知名認證機構的負責人，審定和核查過國內眾多項目的排放量以及減排量。以聯合國清潔發展機制（CDM）為例，CDM的最高管理機構是執行理事會（EB）。對于CDM項目的審定和核證（Validation & Verification）工作，EB有一整套極其全面、系統、細致的規定，具體包括各種標準、規定、方法學、工具、術語解釋、澄清、指南、解釋、程序以及歷屆EB會議的會議報告（其中包含了更加具體的解釋和判例）。所有這些文件都在網站上隨時可以查閱。在CDM項目的審核過程中，對于提交的證據，審核員和核查機構是基于行業常識和專業能力進行判斷，除非明顯的造假，一般也不對提交的各種材料（包括原件）的真偽做專業的鑒定。審核機構既不是鑒定機構也不是執法機構，材料的提供方應該首先對提交的原始材料的真實性負責。

而反觀國內的碳核查，公開可得的文件很少，許多規則都是通過半公開的通知、培訓傳達，每次核查的具體要求和工作范圍也比較籠統。2021年3月之前應用的核查指南并未要求核查機構對所有證據材料都必須通過查看原件方式驗證其真實性的要求。2021年3月，生態環境部下發的《企業溫室氣體排放報告核查指南（試行）》文件中，對現場核查要求有所加強，提出到現場核查時須查閱原始憑證或保存相關證據原件的要求。但實際上，核查機構即便看到了企業出具的相關憑證原件，有些所謂的原始憑證也是被“精心、專業”造出來的憑證，極具欺騙性和隱蔽性，對此核查機構也是防不勝防。日前山東省生態環境廳公開的《控排企業碳排放報告質量弄虛作假有獎舉報實施方案》中列舉的舉報范圍涉及檢測機構偽造編造檢測報告、偽造編造自有化驗室的元素碳檢測原始數據以及系統性編造數據等，正是由于有些操作從表面上幾乎不留痕跡，以致于地方主管部門不得不選擇采用重獎舉報這種非尋常的方式來輔助開展質量監督管理。第三方核查機構非執法機構，也非專業的鑒定機構，從手段上、技術上難以對材料的真實性開展深入的甄別活動。

三是核查工期太短且集中，核查人員調配難。各省核查的每一個任務包通常是30～40家企業;而中標的核查機構要核查完分布在全省各地的企業起碼需要30～45個工作日。根據生態環境部的安排，每年4～6月開展碳核查工作。通過統計各省市2021年的核查通知并查看其要求的提交核查報告的時間，發現從核查通知下發的時間到提交核查報告的時間，平均為27天（不到20個工作日）。有些省份的招標文件要求中標機構15個自然日甚至一周左右完成所有的核查工作（包括文件評審、現場核查、復審等等）。核查機構為了按時完成任務，加上核查工作集中，在調配人員時則容易出現調配困難的問題，也難免會出現“掛名”等現象。

四是各主體對核查工作價值認同度低，核查費與工作要求嚴重不匹配。雖然各級主管部門都紛紛表示“充分重視核查工作”，但是對于這項保障碳市場健康運行的關鍵環節給予的財政預算卻十分有限。通過統計各省市中標公告中的價格等信息，核查一家企業的平均費用在1.6萬～1.7萬元，更不乏有的機構為了中標屢屢報出幾千元的超低價。這說明碳市場各主體沒有對核查這項工作的價值形成合理認知。在市場化條件下，過低的價格一方面難以支撐核查機構招聘、培養優秀人才，一方面限制了核查工作的深度，在核查工作邊界本不清晰的情況下，難免出現通報中“走過場”的現象發生。

五是核查機構資質認定以及人員認定缺乏全國統一的認證程序。CDM對于第三方機構有一套完整的資格認證與管理要求。CDM機制下有專門負責核查機構資質認定的委員會（Accreditation Panel），對申請資質的機構有公開、細致、清晰的認證規則，并定期對機構深入開展審計工作，抽查項目、隨同現場，從而從流程上確保機構具有第三方審定的能力。在CDM體系下，主管部門要求將審核員的資質信息，包括資質級別、資質認定時間、資質領域等附在審定報告后公開披露;主管部門也會定期派專項組開展監督檢查工作，查閱審核機構審核人員的培訓記錄、資質認定記錄等，從而確保審核機構人員資質認可的規范性。

在我國，碳核查工作要求細致、專業，需要相當的經驗積累，這些專業能力一般集中在行業的幾個頭部公司，集中在北京、上海、廣東、深圳等率先開展試點交易的省市。受行政許可法的限制，從事碳核查的第三方機構尚未納入國家資質管理，而是由各省根據自己實際情況通過公開招標選定;同時，由于各省意識到本地嚴重缺乏碳核查人才的現狀，于是傾向于培養省內自己的核查力量，在每年各省的碳核查機構招標選定過程中，通過限制省外核查機構投標或強制綁定本地機構聯合中標等地方保護措施，培養了一批本省內的核查機構。這些核查機構并未經過嚴格的資質審批、考核和認定程序，也缺乏周期性的復審和認定。此外，在專業人員方面，國家以及各省主管部門還缺少系統性核查員能力建設以及資質認定管理機制。一些規范的核查機構，其內部具備嚴格的核查員培養體系以及任職制度。但并非所有核查機構都有這樣規范的管理體系，甚至有些小機構僅靠核查業務收入不能養活專職核查員，只能在接到業務時聘用“臨時”核查員。

通過上述對核查行業現狀的分析梳理不難發現，核查環節所暴露出的所謂“走過場”“不盡責”等表象下的根本原因在于目前國家在核查業務管理方面仍處在初級階段，核查行業整體的規范化管理、能力建設等都有待提升，對核查業務的工作邊界和工作深度方面還缺少清晰準確的界定。同時，主管部門未對核查工作形成合理的內在認可及共識，核查報酬過低，核查工作時間要求過緊。一方面要求核查機構高質量完成工作，另一方面在核查隊伍建設方面投入嚴重不足，對核查行業的規范不到位。這是整個核查行業面臨的共性問題和行業困境。

提升碳核查工作的幾個建議

自碳排放數據作假案曝光后，生態環境部組織開展了企業碳排放報告質量專項監督幫扶，嚴肅查處碳排放數據弄虛作假問題，對碳市場健康有序發展有一定的積極影響，也對排放數據造假的行為起到了一定的震懾作用。但這種質量專項監督屬于事后檢查，僅依靠這種方式提升碳市場的數據質量，并非長遠之計。針對我國碳核查行業的現狀，建議從頂層設計著手，采取全方位的舉措助力我國碳市場健康有效運行。

1.提升各級主體對碳核查工作重要性的認識，加強頂層設計。主管部門除了通報、曝光以外，還應充分了解問題背后的原因，找到癥結所在，對癥下藥。充分汲取試點碳市場的經驗教訓，廣泛征求和聽取一線人員的意見，將意見和經驗轉化融入到碳市場數據質量控制的整體頂層設計中;明確界定核查工作范圍和職責邊界，并給出專業、操作性強的核查指南用于指導核查工作;提高對核查工作的重視程度，努力提升對核查工作的價值認同度，對核查工作的工作量以及工作難度有合理準確的判斷，并在財政預算以及核查時間要求方面加以匹配。

2.嚴格區分核查機構履職過程出現的不規范、瑕疵等問題和企業及服務機構對排放數據的惡意篡改和偽造等問題，兩者責任、風險、收益及其帶來的后果均不可同日而語，不可相提并論，否則會對核查機構和核查市場的長期可持續發展非常不利。對于核查機構在履職過程中因為標準規范不明確、工作流程不完善等出現的失誤，不要動輒上綱上線，尤其是不能跟企業或者服務機構對排放數據的惡意篡改和偽造等問題相提并論，那樣既容易混淆視聽，降低對數據造假本身的關注，也會對大量核查機構后續開展核查工作積極性和信心造成打擊。

3.發揮市場作用，增加財政投入。一方面，增加核查服務采購預算，保障核查工作的高質量完成，預留出足夠開展深入、細致核查所需要的時間和費用，并避免采購過程低價中標。另一方面，增加質量保障體系建設以及能力建設的財政投入，為打造一支精良、專業的第三方核查隊伍以及提升控排企業的數據管理能力提供財力保障。

4.成立碳市場機制下各個細分領域的自律行業協會組織，依靠專業群體合力維護碳市場的健康運行。協會會員由碳市場中各主體代表企業參與，包括控排企業、咨詢服務機構、碳交易機構以及第三方核查機構代表，打造一個懂技術、懂市場、懂法律、懂金融的碳市場相關專業群體，依據主管部門的要求細化相關的標準和紀律，主動積極有為，及時發現行業問題，向主管部門建言獻策，維護碳市場的健康運行。

目前全國碳市場開市未滿一年，在運行初期出現問題在所難免，越早暴露問題、越早解決，碳市場才能更快步入規范運行的軌道，這需要碳市場各方主體同心協力，共同維護好碳市場健康發展的生命線，碳市場才能真正成為實現國家“雙碳”目標的有力抓手。

作者為聯合國指定第三方審核機構挪威船級社氣候變化部門中國區前業務負責人