城市數字化轉型的挑戰與優化路徑研究
——以上海市為例

顧麗梅，李歡歡，張 揚

復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433

黨的十九大報告提出建設網絡強國、數字中國和智慧社會，這是黨中央根據我國發展新階段、面向新時代描繪的發展藍圖。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》對“加快數字化發展，建設數字中國”明確了發展方向，即“加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”。數字化轉型已經成為推動經濟社會發展的核心驅動力，成為推動城市治理體系和治理能力現代化的關鍵力量。

城市數字化轉型符合國內外發展環境的判斷與發展階段的需求。國際方面，世界正經歷百年未有之大變局，經濟全球化不可逆轉，合作共贏是時代潮流；國內方面，中國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，城市數字化轉型服務于國家發展戰略，有利于提升城市治理能力和公共服務供給水平，有利于促進全球要素資源的加速配置。當前，數字化轉型已深入人們生產生活服務的方方面面，尤其是新冠肺炎疫情的影響進一步加速了城市生產、服務和治理的數字化進程，倒逼城市數字化轉型。

但是，在城市數字化轉型過程中，新技術、新工具和新平臺的運用和搭建也存在問題和挑戰，亟需破解一系列理論和實踐問題：何為城市數字化轉型？為何進行城市數字化轉型？如何實踐城市數字化轉型？需要理論界和實踐者共同思考和解決。為此，面對城市數字化轉型的機遇，本文以上海市的城市數字化轉型為例，努力回應上述問題。

一、城市數字化轉型的界定與研究框架

（一）城市數字化轉型的含義

城市數字化轉型與數字政府建設、數字治理相關。數字政府指的是利用多重數字技術手段提升政府運行效能，推動社會和政治領域的創新變革[1]。由數字政府建設延伸至經濟、社會領域數字化變革，數據驅動城市經濟高質量發展、治理模式優化和生活品質提高[2]。

數字治理則是在數據融通基礎上建構基于城市大腦的數字界面，加強物理空間和虛擬空間的匹配[3]，各地區、各層級和各部門協同合作，打造數據開放共享平臺，促進數據整合，構建數據融合框架，實現數字治理[4]。同時，科層制政府治理的數字化轉型不僅需要技術工具的運用，而且需要思維方式創新和組織結構的變革，構建由平臺驅動的政府、公民、私營部門和社會組織的良好合作[5]。

城市數字化轉型不僅包括數字政府建設、數字治理的內容，而且涵蓋城市生產、生活、生態的方方面面[6]，轉型領域包括經濟數字化轉型、數字政府建設和數字化服務。經濟數字化轉型強調數字是重要的生產要素，通過數字技術創造新產品、新服務和新業態，重構產業的商業模式[7]。政府數字化轉型以數據獲取、數據共享和數據分析為基礎，促使數字技術嵌入政府科層制，推進治理結構創新、業務流程再造和服務方式變革[8]，以及政務組織架構和功能模塊等的數字化重塑[9]。數字化服務是圍繞公民需求創建整體性服務流程和服務組織，并以“服務共創”增強數字化服務應用[10]，通過數字化、網絡化和智能化推動公共服務創新[11]。

綜上，本文所分析的城市數字化轉型指的是基于數字技術運用的城市發展模式的實體狀態轉變的過程，包括經濟、生活、治理等方面的數字化轉型。城市數字化轉型并非一蹴而就或無中生有，是在智能城市、智慧城市發展基礎上的迭代更新和漸進發展，“轉型”強調城市原有形態的轉變，是過程而非結果，需要技術、制度、理念和功能等方面的系統轉變[12]。

（二）研究框架

從已有研究可以看出，城市數字化轉型的重要性和價值意義已經受到廣泛關注。城市數字化轉型是城市建設的迭代升級，是政府治理、經濟發展和生活服務等各領域的綜合性數字化變革，作為一項整體工程，數字化轉型涉及多方面的數字化轉變。然而，現有研究的不足體現在，難以形成系統性的研究框架和指導建議。

本文從是什么、為什么、誰來做、怎么做的角度嘗試構建一個多位一體的城市數字化轉型的分析框架，如圖1所示。

圖1 城市數字化轉型的分析框架

首先，何為城市數字化轉型？城市數字化轉型是在數字技術應用的基礎上，實現數字經濟高質量發展、數字治理融合創新和數字服務基本覆蓋的全面轉型，具有泛在化、敏捷化、數治化和共建共治共享的特征。泛在化強調萬物互聯，敏捷化強調服務響應的敏捷性和靈敏性，數治化強調數字治理，共建共治共享強調“人民城市人民建，人民城市為人民”。

其次，為何進行城市數字化轉型？從面臨的國際形勢來看，數字化轉型浪潮席卷全球，國際環境錯綜復雜，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠。從面臨的國內形勢來看，城市發展需要貫徹新發展理念，滿足人民日益增長的美好生活需要。在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中，謀劃和推動城市數字化轉型，有利于提升城市治理能級，更好應對危機和風險，實現城市治理體系和治理能力現代化。黨的十九大以來，我國高度關注數字化建設。黨的十九大報告提出，推動“互聯網+”深入發展，促進數字經濟加速成長。2019 年出臺的《國家數字經濟創新發展試驗區實施方案》提出，大力推進國家數字經濟創新發展試驗區建設。2020年《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，加快培育數據要素市場，大力培育數字經濟新業態。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出要加快數字化發展。

再次，誰來推進城市數字化轉型？城市數字化轉型需要政府的發展規劃和頂層設計，既離不開企業的技術支持和專業優勢，更離不開公眾的建言獻策和廣泛參與。政府通過制度建設和出臺政策保障數字化轉型有章可循，并引導市場和社會主體，鼓勵參與數字化實踐。互聯網企業、信息公司則具有系統研發、數據分析和利用的專業優勢，發揮專業技能。公眾是數字化生產、數字化服務和數字化生活的獲益者。數字化轉型以人為中心，促進各方主體參與，激發城市生命體中每一個細胞的活力。

最后，如何實現城市數字化轉型？數字化轉型是各個領域的數字化協調推進和融合創新。基于上述內涵分析和參與主體分析，根據實踐中的基本做法，本文認為，城市數字化轉型的路徑包含技術基礎、制度政策、體制機制等建設和完善的多重層面，提出以理念創新優化頂層設計，技術與制度雙輪驅動，加強數據開放共享、治理與應用，促進多主體參與和多領域轉型的優化路徑。

二、上海的城市數字化轉型實踐

（一）研究方法和資料來源

本文采用案例研究方法，以上海城市數字化轉型為考察對象，有兩方面原因：一是上海市委、市政府于2020年底發布的《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》（以下簡稱《意見》）提出和推進城市數字化轉型，截至目前已近三年，因此本文所選案例具有代表性；二是課題組參與了有關上海城市數字化轉型的課題，于2021年5—8月調研了上海市、Z鎮和H街道城運中心等地，獲得了豐富的一手資料。

（二）上海城市數字化轉型的具體分析

1.上海城市數字化轉型的界定

《意見》提出，上海城市數字化轉型是城市整體性轉變，推動“經濟、生活、治理”全面數字化轉型；堅持全方位賦能，構建數據驅動的數字城市基本框架；堅持革命性重塑，引導全社會共建共治共享數字城市；創新工作推進機制，科學有序全面推進城市數字化轉型①關于全面推進上海城市數字化轉型的意見公布[EB/OL].（2021-01-08）[2021-06-07].http://www.cac.gov.cn/2021-01/08/c_1611676479346 954.htm.。在經濟數字化轉型、生活數字化轉型、治理數字化轉型三者的關系中，經濟數字化轉型提供經濟基礎，生活數字化轉型是落腳點，而治理數字化轉型提供良好的數字服務，三者相輔相成、相互促進。

2.上海城市數字化轉型的原因

作為一個超大城市，上海人口眾多且流動性大，生活生產需求旺盛，城市建設、發展、運行和治理等方方面面面臨嚴峻挑戰，教育、醫療、養老等公共服務供給和保障水平亟需升級，為更有能力應對上述挑戰，需要探索更為有效的超大城市治理模式。同時，作為國內大循環戰略節點和國內國際雙循環的戰略鏈接，上海需要充分發揮人才集聚、科技發達、營商環境和市場潛力等優勢，在國內區域協調發展和國際國內雙循環中更加主動地服務全國發展。基于此，上海具有推進城市數字化轉型的內在動力和外在壓力。

3.上海城市數字化轉型的主體

“政府引導、市場主導、全社會共同參與”是上海城市數字化轉型的工作格局。為此，在健全政府組織架構方面，上海成立城市數字化轉型工作領導小組，統籌推進和考核評估數字化轉型工作。在促進市場參與方面，政府積極與互聯網企業合作，例如，上海市P區H街道與上海市測繪院、上海脈策數據科技有限公司合作，推進數字孿生城市建設項目。在激發公眾參與方面，隨申辦市民云手機應用和隨申辦微信小程序以及各區研發的服務平臺等，為公眾表達訴求、建言獻策和監督問責提供了暢通的渠道。

4.上海城市數字化轉型的舉措

在轉型理念與頂層設計方面，上海市政府踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念，圍繞社會需求，開發場景應用（見表1），打造有溫度、富生態的數字城市。為明確頂層設計，城市數字化轉型工作領導小組發布上海城市數字化轉型重點工作安排，提出構建數字城市基本架構，制定“1+3+X”的政策文件，建立健全數字規則體系，完善數字工作頂層設計。

表1 案例基本情況

上海城市數字化轉型倡導“技術+制度”雙輪驅動。在技術建設方面，上海網絡基礎設施建設、數據中心和計算平臺規模國內領先，注重政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”的數字平臺建設。在制度方面，在《意見》指引下，有關政府部門發布《推進上海經濟數字化轉型 賦能高質量發展行動方案（2021—2023 年）》《推進上海生活數字化轉型 構建高品質數字生活行動方案（2021—2023 年）》《推進治理數字化轉型 實現高效能治理行動方案》，以及出臺《上海市全面推進城市數字化轉型“十四五”規劃》《上海市促進城市數字化轉型的若干政策舉措》，這些意見、行動方案從階段性、長遠性、規范化、指引性的角度提出建設指導。

在數據治理方面，加快標準建設，制定和完善數據標準。2022 年1 月1 日開始施行的《上海市數據條例》，制定了數據要素市場政策，在數據權益保障、公共數據、數據要素市場、數據資源開發和應用、長三角區域數據合作、數據安全、法律責任等方面做出了詳細規定，促進數據要素的規范、依法、有序流動。

為調動多主體參與積極性，政府推動企業參與數字化轉型。一方面，調動企業自身數字化轉型的積極性，如鼓勵商飛、寶武、江南造船、上汽、光明等企業進行數字化轉型，在經濟領域中發揮引領帶動作用①共建共治共享數字城市市政協召開外資企業座談會[EB/OL].（2021-04-15）[2021-12-01].https://www.shanghai.gov.cn/nw4411/20210415/67125 8753dc64350b0e95c73bf9c2878.html.；另一方面，政府與企業合作，圍繞公眾需求，打造便民場景應用，如上海市經濟和信息化委員會、市交通委員會與久事集團等合作推進公共交通便民服務，市交通委員會與上汽集團打造“申程出行”平臺。

場景應用是上海城市數字化轉型的突出特點，如在經濟數字化方面，打造大數據普惠金融應用2.0；在生活數字化方面，推出“一部手機走醫院”便捷就醫服務、“一鍵叫車”數字交通服務；在治理數字化方面，政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”成效顯著。這些場景應用折射出三個共性：一是以人民為中心，從公眾急難需求角度找準數字化開發場景；二是政企合作，反映了企業是數字化轉型的重要參與力量；三是數據融合，致力于推動政府間、政企間、政民間的數據共享，提高政府管理和運行效率。

三、城市數字化轉型的機制分析

在城市數字化轉型過程中，上述轉型舉措蘊含著技術驅動、平臺治理和數據價值驅動的內在機理，如圖2所示。

圖2 城市數字化轉型的機制分析

（一）技術驅動機制

技術驅動機制側重于數字技術的運用對于城市數字化轉型的促進和推動作用。城市數字化轉型以數字技術為支撐，包括上萬個感知設備實時動態獲取物聯數據的物聯網技術，為城市運行提供高效穩定可靠的云運行環境的云計算技術，實現TB 級數據及時響應、匯聚、治理融合及展示的大數據技術等。正是物聯網、云計算、大數據等數字技術的運用，才使得城市數字化轉型成為可能。

1.物聯網實現泛在感知

物聯網建設是以互聯網、電信網、5G 等網絡技術為載體，實現網絡與物、物與物的廣泛聯結，在網絡設施建設、地理環境、物理建筑、治理行業等各個領域建立起泛在、感知、智能的網絡化綜合體。例如，數字交通、數字社區、數字校園中物聯網的運用，能夠實現人、物、事靜態和動態管理的有機結合。《上海市推進新型基礎設施建設行動方案（2020—2022年）》明確提出，“5G、人工智能、工業互聯網、物聯網、數字孿生等新技術全面融入城市生產生活，新型基礎設施成為上海經濟高質量發展和城市高效治理的重要支撐”，政府通過物聯網能夠感知物理狀態、事件動態和社會運行，從而實現數字化的感知、定位、管理和跟蹤等。上海市城運中心旗下建成了市域物聯網運營中心，匯聚各方數據資源，研究城市運行生命體征指標體系，通過物聯數聯智聯更好地提升對城市運行管理和政務服務的感知、認識和行動支撐。

2.云計算增強數據運行

數字化轉型的“數字化”主要體現為對海量數據的深度分析、處理和應用，以及數據運行的開放性、易用性和高效性。城市運行需要具備對數據進行處理的能力和數據運行的平臺、軟件。構建城市數字化管理服務平臺，需要涵蓋城市經濟產業、社會管理以及地理環境等的感知數據，需要運用數據挖掘和數據運行方法。而對海量數據的收集挖掘、智能處理等需要強大的數據存儲能力和數據計算能力，云計算技術通過IaaS、PaaS和SaaS等，既可以為數字城市建設提供基礎設施，也是數字應用的發生器[13]。

云計算技術為城市數字化轉型提供高效、穩定、可靠的數據運行環境。目前，政府云、企業云、社區云以及公共云等的建設，為建立數據實時共享渠道、搭建算法工廠，營造城市數字化管理態勢提供了保障。正如上海市應急聯動中心的領導所言：“（我們）有一個數據云，它有交通的數據，有治安的數據，還有行業的一些企業的數據，（數據）全部上傳到云里面，我們大屏顯示的所有的數據內容都是長期（保存）下來的。”

3.大數據賦能智敏高效

大數據是城市經濟發展和社會管理的無形資產，是城市數字化轉型的數據之源。城市運行中產生大數據，城市管理和城市服務運用大數據技術才能夠獲得創新發展。大數據技術為城市數字化轉型賦予了能力，提供了實現轉型的可能性。

在城市數字化轉型的過程中，大數據技術支撐城市數字化運行。通過大數據技術采集城市運行數據，輔助城市感知數據、匯總數據和分析數據，從而對包括應急管理、公共安全、產業發展和社會民生等城市各種需求做出及時響應，實現數據和信息的最大化應用，實現城市決策和治理的高效化、精準化，賦能城市運行的智慧、敏捷高效管理。

（二）平臺治理機制

國外學者提出“政府即平臺”[14]的理念，“平臺”意味著一種更加扁平化、網絡化和協作化的運行環境[15]，平臺治理則意味著政府能夠提供一種運作環境或運作機制，使得公眾參與創造公共價值。數字治理時代，數字技術的運用促進了平臺治理的實現，政府構建統一化、整體性的運作治理平臺，以提升政府治理能力和促進多主體參與的實現[16]。上海城市治理數字化轉型中的城市運行“一網統管”是平臺治理的典型，蘊含了網絡融合、系統集成、流程再造的運行邏輯，體現出協同共治的價值目標。

1.網絡融合

平臺治理離不開數據資源的開放共享，在網絡融合的支持下，城市管理和運行才能夠實現數字化運轉。網絡融合將保障網絡、信息和業務的在線化處理，匯聚不同區域、眾多領域的海量信息，通過可視化方式在治理平臺上得以呈現。

上海市城運中心推進“一網統管”建設，基本建成市、區、街鎮三級平臺和市、區、街鎮、網格、社區（樓宇）五級應用架構，截至2022 年3 月，已融合氣象、交通、公安、網信、住建、應急、生態、衛生健康、市場監管、信訪等72 個部門網絡，接入全市220個系統、1 200 多個應用①調研內部文件資料。。城運中心平臺進行網絡融合，構建數字平臺，“整合各部門的數據系統和網絡，匯聚治理數據，安全保障，承擔存儲算力等基本數據保障，推進實現開放性平臺架構”②調研內部文件資料。。

2.系統集成

平臺治理需要城市系統的多個子系統之間相互協作配合，以保障整個系統平臺的正常運轉和功能發揮。系統集成有利于系統的集約化建設，降低系統建設成本，提高系統運行效率。城運平臺聚焦人、物、動、態，匯集分散在各處、碎片化、可共享數據的物聯感知系統，包括監測、防御城市安全的預警系統，自然生態、氣象、城市環境系統，能源、物資供應保障系統，城市車流、人流、物流等系統，增強對城市治理中實時動態數據的感知和應用。正如H 街道的工作人員所言：“在全要素地圖的基礎上，我們去歸集和收納各種信息系統，把有形的數據進行管理……打開菜單，可以看到四大系統，分別是管市民、管商辦、管自己、管服務，通過四類的信息系統進行數據信息的收納采集，對整體城市當中有形的要素進行數據管理。”

3.流程再造

業務流程再造是從問題出發，圍繞公眾需求和城市治理需求，推進業務流程的數字化重組和創新。流程再造包括內部管理流程再造和外部管理流程再造。內部管理流程再造是梳理政府內部工作流程，在協同處置的框架下做好內部事項處理的閉環，實現任務處置、結果反饋一系列內部流程的聯動。外部管理流程再造則是以城市運行平臺為依托，建立管理事項的處理流程，無縫銜接各個處置環節，實現部門、領域、層級的行動聯動，優化政府外部管理。

“一網統管”的本質是實現業務流程再造，從發現問題到派單處理，以線上數據流動、信息流動帶動線下業務流程優化。數字技術運用不是目的，目的是實現治理服務模式的創新。業務流程再造是提升政府治理能力和治理水平的重要手段，正如一網統管的實現路徑是“以處置事件為中心，讓技術圍著業務轉，讓技術服務業務，理順派單、協調、處置、監督的管理流程”①調研內部文件資料。。

4.協同共治

平臺治理的目的是提供一個多方主體互動、信息交流溝通的平臺，在平臺治理機制下，政府、市場和社會都能參與到治理中來。平臺治理機制下的協同共治，不僅體現在政府通過業務流程再造的方式實現政府層級間、部門間的協同共治，也體現在政府與市場、社會主體之間的協同互動。平臺治理機制有助于重塑政府、市場和社會主體之間的關系，促進政府借助于數字平臺更好地引導多主體參與。正如H街道的工作人員所言：“我們街道整體的處置力量有政府力量、市場力量和社會力量三部分……數字化不僅僅局限于我們政府在做，企業也在參與。”

（三）數據價值驅動機制

在經濟領域的數字化轉型中，數據是重要的生產要素，以數據價值驅動生產要素的流動和生產資源的配置。經濟數字化轉型的內容，從生產力和生產關系的角度來看，包括產業數字化、數字產業化，從要素變革的角度來看，更加強調數據價值化的實現[17]。

1.構建敏捷組織

市場主體數字化的核心是敏捷組織，意味著決策應變，能夠實現感知變化、實時分析、自動決策、資源高效配置和聚焦價值活動[18]。所以，經濟數字化轉型的關鍵在于，利用數字技術優化工作流程，增強技術價值，進而通過技術價值提高市場組織的數據利用能力、響應能力，提高服務質量，最大程度創造經濟價值。

上海市城市數字化轉型領導小組辦公室編制發布了“經濟數字化轉型三年行動方案”，以及《企業數字化轉型評估指南》《企業業務場景識別與規劃指南》等，提出在“AI+制造”方面，要深入推進人工智能在工業機器人、故障監測和敏捷反應等場景中的應用②提升實體經濟能級，點燃高質量發展新引擎：上海市制造業數字化轉型工作推進會近日召開[EB/OL].（2021-09-24）[2022-04-05].http://dt.sheitc.sh.gov.cn/sszb/832.jhtml.。為了推動企業數字化轉型，黃浦區古今集團公司打造數字化供應鏈，構建敏捷化的零售布局③黃浦區古今集團公司打造數字化供應鏈[EB/OL].（2021-10-28）[2022-04-05].http://dt.sheitc.sh.gov.cn/gqdt/1081.jhtml.；上汽集團旗下延鋒智能工廠推進數字化變革，在人工智能技術賦能下，依托“工廠大腦”實現數字化運作，敏捷應對市場需求和市場變化④把中國智慧向全球復制！實地探訪上海這家汽車配件公司的“數字驅動力”，揭開它成為全球頂級企業的秘密[EB/OL].（2021-08-18）[2022-04-05].http://dt.sheitc.sh.gov.cn/jjszh/710.jhtml.；致景科技以平臺化手段賦能紡織，打通紡織行業上下游產業鏈，推動紡織生產流程規范化、數字化，在市場競爭中實現低成本、高效率⑤當紡織產業遇上“人工智能”，數字織布能有多新潮？[EB/OL].（2021-11-10）[2022-04-05].http://dt.sheitc.sh.gov.cn/jjszh/1149.jhtml.。

2.優化數據要素市場

適應經濟數字化轉型，加快產業數字化、數字產業化發展，建設數字化生態，最大程度釋放數據價值，需要優化數據要素市場。《推進上海經濟數字化轉型賦能高質量發展行動方案（2021—2023 年）》明確提出數據新要素專項行動，指出推進數據要素流通加速，推進公共數據開放提質，推進數據創新應用和推進國際數據港建設。《中共中央 國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》提出：“建設國際數據港和數據交易所，推進數據權屬界定、開放共享、交易流通、監督管理等標準制定和系統建設。”

上海市按照國家要求，實施數據交易所和國際數據港，促進數據要素市場的規范化發展。2021年11月上海數據交易所揭牌成立，從數據交易中的確權、定價、計量和監管等方面打通各鏈路難題，發揮市場在數據要素配置中的重要作用。同時，上海打造浦東國際數據港，進一步促進和保障了數據的國際化交易和流動。

四、上海城市數字化轉型面臨的挑戰

作為典型樣本，上海城市數字化轉型已初具成效，在經濟發展、人民生活、城市治理等方面發揮巨大作用且顯示出蓬勃潛能。然而，數字技術帶來的城市轉型并非一蹴而就，也難以規避其內生問題與衍生困境，尤其在新冠肺炎疫情下更加反映出其中的諸多問題。

（一）數字理念亟待強化

城市由不同的要素和主體組成，對于具備思維能力與行動能力的多元主體而言，理念變革和創新是推動城市數字化轉型的前提。城市數字化轉型需要政府、企事業單位、社會組織、市民等主體樹立數字理念，強化轉型意識，形成人人參與的濃厚社會氛圍。但是，由于實施時間較短、傳統管理思維轄制等原因，目前數字理念薄弱仍是上海面臨的挑戰之一。

一方面，數字化認知存在偏差。城市數字化轉型并非簡單地提升硬件設施條件或提高信息化水平，又或者應用紛繁復雜的前沿技術，而是以技術為翼，在理念革新之上更大范圍地驅動城市全面發展。然而，一些基層政府單位容易陷入“數字化陷阱”，例如在“一網統管”的推進過程中，將基礎設施建設、軟件平臺設計和使用作為數字化轉型的唯一指標，導致包括公眾在內的主體也把數字化轉型簡單地視為互聯網技術的應用，或等同于線下服務轉向線上服務，或者認為就是將大數據平臺與業務運營平臺相結合，這些認知都難以準確說明數字化轉型的本質。

另一方面，數字化思維普及不全。城市數字化轉型的技術驅動機制與平臺治理機制都要求形成完善的數字化思維，并以此思維支撐智能決策、流程優化、組織變革等實現。課題組在調研中發現，政府層面有較強的數字化意識和數字化思維，但在技術更新迭代不斷加快、公眾需求不斷升級的形勢下，仍難以跟上發展需要。部分公眾的數字化意識較為淡薄，共享、融合、創新等前瞻性思維缺乏，固守傳統的生產、生活和工作方式，對區塊鏈、數字孿生等新技術新事物的接受度低。

（二）頂層設計仍需完善

城市數字化轉型整體工作方案和工作規劃需要有全局關照的高度，抓住根本性、本質性問題，經濟、生活、治理各個領域，以及市級、區級、街鎮各個層級的數字化轉型齊頭并進。課題組在調研的過程中發現，目前頂層設計、協同機制仍需要進一步完善。

其一，上海城市數字化轉型的體制機制尚需理順。如治理數字化由市政府辦公廳牽頭，經濟數字化由市經濟和信息化委員會牽頭，二者之間在運行過程中需要深入交流、統一思路，而在互不協商的情況下，容易出現數字化項目重復建設和交叉的情況，也存在部門競爭和多頭管理的問題。其二，區級層面上，各區的數字化基礎設施建設缺乏統一規劃。以“一網統管”相關的治理領域為例，在缺乏頂層設計的情況下，各區、各街道的城運中心及其應用項目建設各自為政，雖然具有地域特色，但是也存在系統不兼容、標準不統一、數據難共享的問題隱患。其三，機構設置尚未實現合理化、完備化，缺乏在經濟、生活和治理三大領域實戰的能力。上海已經成立城市數字化轉型工作領導小組，城市運行管理中心也承擔著保障城市運行的重要作用，是城市數字化轉型的中流砥柱，但是目前還未完全釋放領導小組的功能，各部門、各區相應的領導小組工作機制有待建立。

（三）政策制度尚未健全

目前，上海城市數字化轉型的制度建設和政策出臺處于相對欠缺的狀態。城市數字化轉型是一個數字技術深入運用、數字信息深度挖掘的過程，不可避免面臨著法治、規則和道德倫理等方面的挑戰，需要適應數字時代發展要求重構社會管理規則。

第一，人才資金政策有待完善。數字化轉型重大項目的預算管理機制和建設模式還不夠優化，難以適應城市數字化轉型的發展速度；人才政策開放程度與支持力度需要深化，作為數字化轉型的標桿城市，上海需要更多地出臺支持領軍、中堅等層次人才培養、引進的政策；而在經濟數字化轉型中，也需要相應的行業數字化轉型行動方案。第二，考核機制不夠健全。無論是重大政策舉措的統籌推進和考核評估，還是數字化轉型的業務指標和數據標準都沒有形成完善的制度，因而在推進轉型中可能難以評估績效與目標達成情況。

（四）數據治理有待推進

傳統的城市管理從人、地、事、物、情、組織等方面關注靜態的要素，但在數字城市的運行和管理過程中，要素狀態并非靜止的，而是活躍、交互、動態的，彼此關聯又相互依存的要素產生了海量的數據資源。上海城市數字化轉型的突出特征就在于將整座城市視為一個“可感、可觀、可管”的“生命體”，數據是重要的生產要素，數字化轉型必須重視數據的價值。

目前，上海城市數字化轉型中的數據治理主要面臨兩個方面的挑戰。一是數據被壟斷或濫用的問題。數據要素市場中，政府、企業和個人都是數據平臺的參與者，在互動中產生數據，但是有關數據的生產、采集、確權、流通、使用、交易、收益分配等還缺乏完備的指導規范和標準判定，公共平臺中的數據容易被資本壟斷，也存在數據泄露、數據濫用、隱私侵害等問題[19]。二是數據共享問題。課題組調研Z鎮城運中心和H街道城運中心時發現，各類數據共享面臨困境，城運中心要求同其他部門分享數據或要求接入其他部門的數據時，部門響應較為遲緩甚至無法實現數據的獲取及共享。

（五）數字包容需要拓展

上海全面推進城市數字化轉型，是踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念的關鍵之舉。全民全體邁入數字化發展軌道任重道遠，數字發展的不平衡性、不充分性是不可忽視的問題，在發展失衡、數字鴻溝、公平赤字等社會排斥問題的解決中，實現包容性的數字轉型是重要的關注點。

影響社會排斥的因素主要包括城鄉收入差距、個人文化素質、社會組織規模和產業結構等[20]。其中，數字化與老齡化交匯所引起的“數字鴻溝”是當下亟需解決的問題。《上海統計年鑒》數據顯示，2019年上海戶籍人口老齡化率達到35.2%，遠超全國18.1%的平均水平，上海老齡化問題較為嚴峻。當“數字化”遇上“老齡化”，老年人成為數字弱勢群體或者是成為“信息貧困者”，網購、叫車、外賣、掛號，甚至使用“隨申碼”等對于年輕人來說是數字紅利，而對于老年人來說則是難以逾越的“數字鴻溝”。這也是上海城市數字化轉型實現“城市，讓生活更美好”理念面臨的挑戰之一。

五、中國城市數字化轉型的優化路徑

城市數字化轉型蘊含著理念、技術、制度、數據等多層面優化的取向，最終目標在于實現以人民為中心的服務供給。為實現上述目標，解決面臨的挑戰，本文結合國外經驗與國內實際情況提出如下優化路徑。

（一）以理念創新優化頂層設計

城市數字化轉型不是無中生有，也不能一蹴而就，“轉型”強調城市發展形態的轉變，是一種過程而非結果，需要與城市建設的發展目標有機融合，需要在認清城市數字化轉型面貌的基礎上強化數字理念。一是強化“服務”理念。城市數字化轉型仍然是以為公眾服務為宗旨，通過數字技術的運用，為公眾提供便捷化、精準化、高效的服務。在此層面上，要強化相關工作人員的數字化服務意識，深化數字化服務。二是強化“賦能”理念。數字技術在對政府賦能、提高其治理和服務能力的同時，也對社會賦能，促進社會建設。強化數字技術賦能公眾這一積極信號的社會效應，擴大數字應用的宣傳，增強公眾認知，提高公眾的數字意識。三是強化“合作”理念。“人民城市人民建，人民城市為人民”是城市建設的基本遵循，城市數字化轉型不僅是為了更好服務公眾，也要求公眾更好參與到城市建設中，共同營造共建共治共享的社會氛圍。

在服務、賦能、合作理念的指導下，通過頂層設計，明確城市數字化轉型的整體過程、基本架構和各環節內容。其中，頂層設計包括三個方面的內容。一是總體框架搭建。涉及城市數字化轉型的制度機制、組織結構、數字基礎、評估考核等的思路規劃和設計，以及制定操作路徑，包括中長期發展規劃、任務分解，重點項目推進安排等。二是經濟、治理和服務三個領域的發展規劃。數字經濟發展規劃要做好數字產業化和產業數字化規劃設計、總體推進方案。數字治理體系規劃要完善城市數據管理體系、數據運維機制和運營保障等。數字服務發展規劃要做好數字服務的內容、模式和管理創新等。三是支撐體系設計。支撐體系包括轉型的標準指標設計、組織與管理機構設置。在標準指標設計方面，需要出臺系統開發、平臺建設、服務內容的標準清單，以供各層級、各部門政府在“規定動作”不走樣的基礎上有“自選動作”。在組織與管理機制設置方面，建立具有權威性的領導推進機構，理順體制機制，協同推動各領域數字化轉型齊頭并進。

（二）“技術”與“制度”雙輪驅動

推進城市數字化轉型，基礎建設與制度政策缺一不可。基礎設施是城市數字化轉型的底座，是“硬”標準；制度政策的出臺則能夠保障轉型有法可依、有章可循，是“軟”規則。

推進數字基礎設施建設，首先體現在持續推進“新基建”，即包括5G 基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網七大領域在內的基礎設施建設和智能升級。當前，各地方城市的“城市大腦”已遍地開花，在此基礎上，構建云、網、端協調均衡發展的數字基礎設施，將5G技術、物聯網技術與虛擬城市相結合，鞏固城市大腦能力，實現物聯、數聯和智聯，提高城市及時感知、全面分析、精準研判和協同治理的能力。同時，推進數字基礎設施建設，要注重均衡性和協調性。保障數字基礎設施在城鄉之間、區域之間的均衡分配，保障城市數字化轉型的全面性、整體性。此外，數字基礎設施建設要探索跨域合作，如滬蘇浙皖三省一市協同推進數字化轉型，建立統一標準、規劃和協調機制，避免各自為政和重復建設，實現資源的互聯互通和共享。

除“技術”賦能外，營造新技術運用生態、新城市治理生態，還需要穩定有序的社會環境、清凈安全的網絡環境、寬松自由的政策環境和權威統一的標準規范。完善制度政策具體體現在三個方面。其一，完善總體指導規則和分階段建設規劃。城市數字化轉型是一個長期的發展過程，總體指導規則指明發展目標和建設藍圖，分階段建設規劃將長期建設劃分成階段建設，有序推進。其二，完善數字經濟的政策體系，包括為在線新經濟企業量身定做的行業政策以及監管、稅收方面的“組合拳”政策，從而探索審慎監管和敏捷治理的路徑，保障新經濟的成長和合法健康運行。其三，完善數字生活的政策體系，包括宏觀層面的數據管理條例和微觀層面的個人信息安全法的完善，推動互聯網上生產生活場域中的數據確權、數據保護和管理的相關標準出臺。

（三）數據開放共享、治理與應用

數據是數字城市治理的最小要素，數據的匯集、流通和應用是城市數字化轉型的前提和基礎。加強公共數據的開放與共享，一是要加強政府府際間的數據開放共享，包括不同層級間、不同部門間以及不同區域間的政府數據的共享；二是要加強政府與企業、社會組織的數據共享，推動企業數據、社會組織數據上云，圍繞具體應用場景的開發需求，在互動平臺上拓展數據歸集面，構建多領域、多行業、多區域的城市數據資源體系。此外，城市數字化轉型中的數據開放共享離不開相關政策保障，應當出臺數據分級分類的相關政策，規定哪些數據可以開放，哪些數據可以依申請開放，哪些數據不可以開放，從而保障數據的可獲得性和可共享性。

數據治理與應用依賴數據管理體系、數據保障體系的建構和一體化數據治理、服務平臺的搭建。其中，數據管理體系需要明確數據業務標準，完善數據編碼規則、分級分類規則、數據模型標準和數據安全性規則等。數據保障體系要求做好數據的質量監測和流通保障，促進更為開放、便捷的電子證照、數據信息互認共享，建立數據信任機制。一體化數據治理和服務平臺要求具有數據收集、管理、服務等功能，確保數據的整合、歸納、分析與有效利用。同時，城市數字化轉型內含開放城市建設，所以要關注數據跨域、跨境流動的治理，組建數據跨境流動的安全體系，保證精準管控、國際信賴度高的數據跨境流動。

（四）多主體參與和多領域轉型

毫無疑問，政府是數字化轉型的排頭兵，除政府扮演推動者、建設者的角色之外，互聯網企業是數字化轉型不可或缺的主體，公眾也是數字化轉型的重要參與者。為此，一是要加強政府與大數據企業、互聯網公司的合作。政府可以發揮互聯網企業在信息搜集、數據處理和場景應用中的專業優勢，利用他們的創新構想、技術與經驗，合力開發和打造一批數字化轉型的應用場景。如浙江省政府與數字浙江公司合作，數字浙江公司為浙江數字化改革提供平臺建設、業務創新、運維保障等服務；廣東省政府與數字廣東公司合作，數字廣東公司在推動廣東數字化建設中發揮互聯網企業的技術優勢。二是促進公眾參與數字化轉型。人民群眾的“聲音”是城市治理的“引擎”。當前，隨著數字應用場景的開發運營，政府需要鼓勵公眾參與數字化項目。同時需要關注老年群體和特殊群體的數字化需要，貫徹國務院辦公廳印發的《關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》，推進數字化服務的適老化改造，堅持傳統服務方式與智能化服務創新并行的舉措，建立更具包容性的數字社會。

城市數字化轉型，不僅要求數字政府建設，也要求數字經濟發展和數字社會建設的多領域轉型。新冠肺炎疫情發生以來，經濟發展面臨較大壓力，2020 年5 月，國家發展和改革委員會聯合各界提出“數字化轉型伙伴行動倡議”，動員政府部門、行業龍頭企業、平臺企業及服務商、金融機構、高校、科研院所、行業協會等145 家單位積極參與，助力中小微企業數字化轉型。經濟數字化轉型是經濟發展的穩定劑，也是企業發展的推動器。因此，推動經濟數字化轉型，需要形成多方合力，形成普惠性服務，培育發展數字經濟新業態。在社會發展方面，數字化轉型要求醫療、教育、交通等領域發生數字化變革。疫情催生并加快發展的慕課在線學習平臺、遠程診療、數字景區等，都是數字生活的鮮活體現。加快社會數字化轉型，需要進一步深入基層了解人民群眾急難愁盼問題，針對生活生產各領域的需求，建設數字化應用場景，如打造數字醫院、數字校園、數字交通等。