數字化轉型中的國家治理變化

李由君，韓卓希，喬天宇，翟 崑，邱澤奇,5,6

1.北京大學 社會學系，北京 100871

2.荷蘭萊頓大學 治理與全球事務學院，海牙13228

3.北京大學 大數據分析與應用技術國家工程實驗室，北京 100871

4.北京大學 國際關系學院，北京 100871

5.北京大學 數字治理研究中心，北京 100871

6.北京大學 中國社會與發展研究中心，北京 100871

數字化轉型（digital transformation）是當下個體、組織乃至國家共同面對的最宏觀的時代變遷。這場由數字技術廣泛傳播與應用引發并塑造的變遷[1]，不僅給個體生活、組織運行帶來了顯著變化，更深刻影響著國家治理。

自黨的十八屆三中全會提出實現國家治理體系和治理能力現代化以來，關于國家治理的討論逐漸成為學界熱門。相關研究從國家治理的權力配置形態、國家治理內容、國家治理體系結構特征等方面提供了理論知識與實證研究成果，豐富了對國家治理實然現狀和應然目標的理解。然而，既有研究更多關注國家治理中的政府治理與社會治理，側重微觀與中觀層面的治理主體間結構關系分析，集中于對具體的服務、管理活動進行討論，缺乏對國家治理宏觀意涵與整體樣貌的把握。實際上，國家治理不僅涉及政府治理和社會治理中的具體活動，還包括超越具體治理活動、兼顧各行各業發展的國家整體方略、法律法規，以及處理同其他國家與國際組織關系等國際事務的國家對外戰略、策略。同時，與西方治理理論傾向弱化政府權威、堅持多中心取向不同，中國的國家治理概念沿襲馬克思主義的國家理論，認為國家是公共權力的象征，國家治理本質上是政治統治的“治”與政治管理的“理”的有機結合[2]，是最高權威通過行政、立法和司法機關對權力、資源進行調配，對全社會實施管理的過程[3]。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”，同樣強調了國家治理內涵的豐富性與全局性。

在國家治理研究中，數字化轉型也是普遍缺失的分析背景。雖然有研究關注了目前正在經歷的數字化轉型及其對治理活動產生的影響，但是卻將數字化轉型限制在數字政府、智慧社區等具體領域，忽略了數字技術獨特特征帶來的社會系統化、整體化變遷[4]以及由之而來的國家治理過程、治理效果變化。

本文的目的在于分析數字化轉型對宏觀層面國家治理產生的影響，尤其關注其中的治理效果及治理整體樣貌變化。由于國家治理概念涵蓋范圍極其廣泛，既包括治理體系、治理能力，也包括治理手段、治理內容、治理過程和治理效果，有必要對其進行界定。本文所討論的國家治理，一是與具體的治理過程相區別，并不涉及治理中形成的主體網絡、互動關系、制度規則等內容；二是以國家為基本分析單位，分別討論一國之內的治理效果呈現、國家與國家的治理比較、多國聯動中的治理訴求，試圖在突出國家治理豐富性與整體性的同時，展現國家治理新趨勢、拓展現有國家治理研究的視域。

一、治理變遷與數字技術影響

治理（governance）一詞起源于14世紀，自20世紀80年代學界研究視角從統治（government）向治理轉化之后開始有了特殊的含義。它側重強調多元參與主體間的互動關系，在一般意義上，指向一定范圍內，主體如何共同建構并維持某種有序狀態以及這種有序狀態呈現的結果。

治理指向秩序的形成與維持，但在秩序的維持過程中，由于治理對象——治理范圍中的社會要素、社會關系處于動態發展變化中，會逐漸積累結構性失衡與偏差，進而形成社會矛盾。若這些矛盾無法在原有的治理方式中消化、解決乃至造成嚴重后果，治理變遷則成為必然。治理變遷是國家治理研究的重要內容，也是對治理問題的動態、整體層面的把握。

制度主義和社會轉型理論是治理研究中的兩條重要脈絡。制度主義包括的理論派別頗為龐雜，但無論是早期的制度主義還是新制度主義都傾向于認為制度是影響觀念與行為的重要因素，差別在于新制度主義更強調制度的內生性本質，制度的形式與功能依賴它產生和維持的各種條件[5]。在討論治理問題時，制度主義將制度視為解釋治理機制、治理模式與治理效果的關鍵，而制度是什么，則依照討論情境有著差異化的界定。

歷史制度主義在研究國家治理時，將制度界定為“嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例”，并認為制度是推動國家歷史沿著某一路徑發展的相對穩定和最為核心的因素之一，使治理過程、治理效果呈現出路徑依賴[6]。即使鮮有歷史制度主義者認為制度是產生歷史效果的唯一因素，但技術要素顯然很少被納入其分析框架。同時，由于歷史制度主義強調制度的持續作用與國家發展的路徑依賴特征，在進行國家比較時，相關分析傾向于將國家治理方式“類型化”，常常忽略了不同制度環境中的國家在面對相似問題時可能出現的治理共性，也在面對國家通過改革實現環境適應、主動進行治理方式調整等動態事實時失去了解釋力[3]。雖然歷史制度主義承認歷史發展和國家治理存在持續時期和被某些“重要的關節點”打斷的斷裂時期，但是在制度主義的研究范式下，究竟什么導致了重要關節點的突然出現，治理變遷如何發生，這些問題并沒有得到很好的回答。

相較于歷史制度主義擅長解釋治理中的“不變”，波蘭尼的《大轉型》提供了理解治理的另一種思路，更適宜解釋治理中的“變化”。社會轉型理論不囿于組織或國家層面治理類型的刻畫與劃分，而是立足宏觀時代背景，探究工業社會的市場經濟與自由資本高度發展如何帶來了經濟要素與社會原有結構的不適配，進而引發不平等、社會矛盾等急需治理變遷予以回應和解決的問題。這一思路也將技術等要素納入了分析框架，后工業社會、網絡社會的治理危機等相關論述均可看作隨著技術變革，社會轉型理論的繼續發展，都是從國家治理內含的社會各個要素以及要素之間的平衡/不平衡關系的角度切入，進而分析國家治理以及治理變遷。進入數字時代，數字技術以及隨之而來的社會系統性變化，改變了原有社會的平衡狀態。數字技術已然是影響國家治理的關鍵，成為時下發展社會轉型理論，進一步討論治理變遷不得不考慮的要素。

關于數字技術的研究始于20 世紀六七十年代[7]，隨著技術的迅猛發展和社會影響的持續擴散而成為熱門研究話題。技術進步一向被認為是社會變遷的重要動力，甚至被部分理論視作社會變遷的決定因素。而數字技術則具有不同于以往農業技術、工業技術的全新特征，使其在產生影響時呈現出獨特的邏輯機制。一方面，數字技術具有靈活性和可伸縮性，即數字技術的編碼、組件、模塊可以相對輕松和低成本地更換和升級，便于其迅速地覆蓋更廣泛的物理空間[8-9]，這可稱為數字技術的“泛擴散”屬性；另一方面，數字技術具有生成性和創新性，即可以通過自我復制和多次迭代實現性能飛升與功能跨越、更宜適應復雜環境變化，進而實現數字技術從一個應用場景向另一個應用場景的遷移[10]，這可稱為數字技術的“強適應”屬性。

數字技術的上述屬性特征使得建立在數字技術基礎上的數字化轉型在短短幾十年間滲透到了社會生活的各個領域。數字技術不僅是一種工具，更因工具的泛擴散屬性、強適應屬性而成為當下社會愈發顯著的宏觀環境。以數字技術為媒介，數字化轉型帶來的不僅有個體對自我、對社會感知的變化，個體與社會連接狀態的變化，還有組織內部結構設計、管理方式的變化，組織間關系狀態、合作網絡的變化等。這些變化直接牽涉著不同層次的治理問題，并已經引發了眾多討論。不過，無論從數字技術本身的擴散、適應屬性還是從個體層次、組織層次社會行動之間的復雜交織狀態來看，全局性的數字化轉型、廣域的數字環境最終需要由具有整體意涵、協調各個領域與多樣訴求的國家治理予以回應，需要對數字化轉型如何作用于國家治理進行充分與系統的討論。

如何理解數字化轉型對國家治理的作用？本文認為主要存在兩種視角：治理過程視角和治理效果視角。治理過程視角探究治理中形成的行動主體網絡關系，制度、技術等要素的相互作用以及規范形成；治理效果視角則關心國家治理呈現出的宏觀層面的總體樣貌、突出趨勢，并不涉及具體場景下的治理過程，雖然失之細節，卻能在直觀上展現數字化轉型的普遍影響及其邏輯機制，也是本文的選擇。同時，本文討論的國家治理效果并不涉及對治理好或壞的評價，而是試圖呈現國家治理的客觀變化趨勢。國家治理涉及不同事務領域，比如個人事務領域的國家治理、社區事務領域的國家治理。本文將研究設定在國家事務領域，原因有二：一是國家事務領域的國家治理可以更好地展現國家治理的整體性，便于系統性、全局性地分析數字化轉型的影響；二是國家事務領域的國家治理直接涉及國內關系與國際關系，搭建了探索數字治理時代國內外事務治理研究聯系與共性的最佳視域，有助于從數字時代全球治理的必要性入手補充國家治理研究的相關空白。

下文將從三個維度來討論數字化轉型帶來的國家治理變化。第二部分聚焦國家內部事務，以經濟社會中部分領域突破了國家原有治理模式確定的發展路徑、在國家治理的薄弱環節逆勢而上、形成了改變國家發展狀態的“新軸”為例，論證數字化轉型帶來的國家治理效果路徑創新。第三部分在國家之間進行治理比較，數字技術的獨特性以及普遍應用使得國家內生的制度文化不再是運用新治理方式的阻礙，為回應數字時代新問題，不同國家出現采用相似治理方式的現象。第四部分著眼于多國之間的數字關系以及由此形成的治理需求，當面對數字時代可能存在的無國界挑戰時，在主權國家框架下制定的治理規則或將逐漸面臨失效，全球數字治理亟待發展。

二、國家發展：突破原有模式的路徑創新

制度主義在對組織治理效果乃至國家治理效果做出解釋時，時常以組織或國家的制度類型、治理模式為切入點。例如，Chandler[11]490-500將美國19 世紀五六十年代企業的規模經濟歸因于企業管理制度的創新而非技術變遷；韋爾等[12]用社會政策傳統和國家結構來解釋瑞典、英國和美國應對大蕭條的恢復戰略差異。隨著數字時代的到來，面對數字經濟的重要拉動作用，也有研究嘗試從制度、法律等營商環境角度出發解釋各國數字經濟的發展程度差異，中國的數字經濟飛速發展常被認為是政府支持和制度環境推動的結果。

盡管政府支持對中國數字經濟的蓬勃發展具有重要意義，但通過細致考察會發現，在中國，政府作用的發揮更多集中在數字經濟發展的中期階段而非早期階段。首先，在21世紀初，像多數發展中國家一樣，中國在互聯網基礎設施投入和覆蓋范圍方面沒有格外突出；其次，當下的互聯網巨頭，比如“BAT”（百度、阿里、騰訊）最初發展的投資者多為外國資本[13]，那時政府的重點扶持對象是電信等國有企業；最后，在政府對數字經濟與數字企業的支持中，準入限制和保護主義的確促進了中國企業更快、更全面地覆蓋本國市場，但是這些政策真正發揮效果是在“BAT”等數字企業成型、壯大之后，并在2010 年左右開始得到明顯加強[14]。

由此看來，較為遲緩的網絡基礎設施建設、并不充裕的國內資本投入、依靠準入限制維持的欠發達市場，中國數字經濟發展早期的綜合條件處于相對弱勢。比較而言，美國則憑借長期的制度和技術環境培育，造就了有利于數字企業發展的良好條件。許多美國的數字企業最早實際上是以數字化模式運營已相對成熟的傳統服務。例如，數字化的電子商務與美國市場早已存在的交易目錄（trade catalogs）存在淵源關系；數字時代的“共享”模式直接“繼承”了美國汽車、房屋等行業完備的短期租賃體系；網絡搜索、數字金融、云服務等技術也是數字化進程加速演進之前，美國企業中業已發展出的需求①DANILIN I V.Development of the digital economy in the USA and China：factors and trends[J/OL].Outlines of Global Transformations：Politics，Economics，Law，2019.https：//ideas.repec.org/a/ccs/journl/y2019 id553.html.。這些相關的數字產業是在對明確需求的有效滿足之下，伴隨著技術賦能而迅速崛起的。

若繼續沿著將制度視為關鍵解釋變量的思路對國家數字經濟領域的治理效果及發展進行判斷，對中美兩國而言，中國數字企業可謂是“先天不足”，很難擁有超越國家整體市場發展階段的綜合實力，更難與強調經濟效率優先，在“大企業、小政府”治理模式下有先發優勢的美國企業相抗衡。在制度主義傾向于形成路徑依賴的分析框架中，中國數字經濟在制度環境相對劣勢的條件下應表現為落后、追趕的狀態。

令人驚奇的是，中國不僅實現了數字經濟的快速發展，而且在電子商務、電子服務市場、金融科技市場等領域均超越了美國，其中電子商務2017 年規模約為4 700.55億美元，比美國高出33%，且差距在逐漸拉大[15]192。如何理解不變的制度模式卻出現了不同的治理效果？制度主義在此似乎失去了解釋力。然而，若從數字經濟不同于其他經濟類型的內在機制上分析則可一瞥其端倪。已有研究認為，中美兩國數字經濟發展具有不同的驅動力，中國數字經濟的主要驅動力不是既有的市場趨勢或者強大的數字技術，而是在不斷增長的社會需求中，服務部門的失位和失敗使得借鑒國外的數字方案成為一種成本低且見效快的替代選擇①DANILIN I V.Development of the digital economy in the USA and China：factors and trends[J/OL].Outlines of Global Transformations：Politics，Economics，Law，2019.https://ideas.repec.org/a/ccs/journl/y2019 id553.html.。也就是說，雖然中國數字經濟發展早期面對著企業發育不足、社會服務弱化等制度劣勢，但是這些劣勢反而為數字企業創造了機會。在中國數字經濟發展的案例中，制度不是唯一的影響因素，需求或者規模成為重要的解釋變量。例如，在電子商務領域，規模優勢成為中國數字經濟神話的關鍵驅動，中國10.32 億互聯網用戶②中國互聯網絡信息中心.第49 次中國互聯網絡發展狀況統計報告[EB/OL].（2022-02-25）[2022-03-25].https：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202202/P020220407403488048001.pdf.對應用新技術的需求直接沖擊了美國在該領域的技術積累與先發優勢。

經濟領域的數字化轉型給中國企業乃至整個國家經濟的發展帶來了新機遇，而數字化轉型的作用卻不僅于此。隨著數字經濟的崛起，數字產業成為國家各領域、各行業的新“發展軸”。在國家整體的發展與治理中，與數字產業關聯密切的領域、行業也得到了明顯促進。例如，北京大學大數據分析與應用技術國家工程實驗室團隊2021 年研發的“國際數字生態指數”[16]顯示，中國在移動互聯網、寬帶等數字接入情況方面的得分與國際排名要相對好于國民教育水平、電力覆蓋率等民生情況的得分與排名。數字化轉型深刻地改變了社會經濟多個領域的發展路徑，突破了原有的治理模式，產生了不一樣的國家治理效果。

數字化轉型使“需求導向”與“規模導向”成為數字經濟的新發展機制，超越了制度的影響效果，其根源在于數字技術不同于農業技術、工業技術的內在屬性。首先，數字技術具有的泛擴散屬性和強適應屬性使之可以通過普及標準與協議增進模塊化，基于模塊化減少分工協作成本、降低模仿與整合的技術門檻，推動技術研發與技術應用從組織內部向社會范圍轉移。其次，在數字技術實現社會研發與社會應用的同時，市場原有的供應關系、產業關系乃至價值關系都發生了重構與生成，一向作為消費方、被動接受企業供給的“社會”具備了提供產品、創造服務的可能。依托數字技術，經濟領域的數字化轉型不斷生成新的關系結構，不僅對全球產業深度融合與價值鏈重構起著重要作用[17]54-73，也使得美國基于企業組織運營優勢的經濟地位受到中國來自市場規模的挑戰。在國家內部事務領域，由數字技術引發國家治理效果變化的作用機制如圖1所示。

圖1 數字技術引發國家治理效果變化的作用機制

在農業社會建立于經驗積累之上的增長、工業社會建立于科學管理之上的增長外，數字社會又提供了新的增長機遇——基于需求與規模的增長。數字經濟的快速增長以及數字產業作為“發展軸”的帶動效應使得國家治理表現出創新性的治理效果。在數字技術的支持下，中國發展模式既有的薄弱環節出現了補強與發展的可能，在數字時代的拐點，社會經濟的“馬太效應”讓位于“彎道超車”。

三、國家之間：容納制度差異的趨同現象

在討論不同組織、國家的治理異同時，制度主義時常將其歷史、文化積淀與制度基礎視為形成組織、國家特殊政策策略、治理手段的重要原因。例如，社會學中的新制度主義以相對寬泛的方式定義制度：制度不僅包括正式規則、程序、規范，還包括影響人的認知與行動的道德范式、象征系統等文化范疇[6]。相關研究認為，組織、國家之所以采用某些治理機制、治理手段，不是因為這些機制、手段最具效率，而是因為它們具有社會合法性、與組織和國家所處的文化環境相契合。然而，在數字時代下，國家因獨特文化、觀念、規范等廣義制度而呈現出的治理差異卻有了減弱趨勢，不同國家出現采用相似治理方式的現象。

其實在組織治理層次，已有文獻注意到組織制度差異對組織治理影響的弱化趨勢，并試圖對此予以解釋。他們將制度差異影響弱化的原因歸于數字技術的特征，即數字技術的泛擴散屬性與強適應屬性。首先，當數字技術被納入組織的運營管理中時，地方性、特殊化組織技術與數字技術之間的分離會趨于消失，組織向一般化的數字邏輯靠攏，數字技術以及運用數字技術的能力逐漸成為組織治理軸心[18]；其次，在組織的戰略決策層面，依靠數據的判斷和數據驅動的執行被認為極大地緩解了傳統決策方式固有的思維慣性和認知局限[19]，數字決策得到廣泛應用。組織間基于制度、文化、環境的管理與決策差異進一步轉變為數據資源與數字處理能力方面的微小差異。總的來看，在組織治理中，數字化轉型實現了一切對象以數據的形式呈現，蘊含在不同組織內部的文化環境、制度體制狀況均可被抽象為數據、算法與算力，并獲得了統一的比較與改進標準。

同樣的作用機制也可以推廣到國家治理層次。一方面，國家制度差異得以依存的異質化關系結構、運行邏輯基礎被數字技術“侵蝕”，經由數字化轉型變為同質化要素。國家需要回應的差異化治理問題[20]轉化為數字時代共同面臨的治理新問題，治理內容、治理手段也逐漸相似。另一方面，數字技術的泛擴散與強適應屬性打破了政治經濟文化等領域、政府企業社會等主體之間的天然屏障，強化了治理要素的相互滲透，單一主體無力妥善回應牽涉多方力量的發展訴求[21]。單一領域與單一主體內部的地方性、特異性在多方主體互動中進一步消解。建立在數據持續收集基礎上、逐漸“聰明化”的算法可能成為協調多元利益訴求與多方主體的統一化邏輯。因此，各國的國家治理出現了建立在數字技術應用和數字化轉型基礎上的趨同，國家整體制度差異與治理模式不同之下出現了相似的治理手段。國家之間比較層面，數字化轉型引發國家治理趨同現象的作用路徑如圖2所示。

圖2 數字化轉型引發國家治理趨同現象的作用路徑

下文將以中國與美國在數字時代新的國家治理手段與治理趨勢為例，證明國家之間出現了容納制度差異的趨同現象。長期以來，中國的國家治理以政府為主導，企業及社會的作用發揮被限制在市場經營、社區建設等小范圍。隨著數字化轉型，企業主體的重要性和其在中國國家治理中發揮的作用均逐漸加強，中國國家治理開始與強調企業主體性、能動性的“美國模式”有了相似之處。首先，國家在營商環境建設方面表現出了明確且積極的改革意向，采取了一系列強化政府服務屬性的措施，如降低創業以及工程審批難度，簡化項目許可、稅費繳納和破產清算程序[22]，積極培育孵化鄉鎮電商企業等。這些措施既降低了政府的行政壟斷權力，更節約了企業運營成本、活躍了市場要素。其次，經過數字經濟多年增長積累，一批數字企業巨頭出現，這些企業開始在鼓勵研發、培養人才等方面引領方向并提供經費[23]，甚至成為國家科研計劃和重大項目的重要參與主體。如華為擁有3 147 項5G 標準專利聲明，專利數全球排名第一，是中美科技競爭的重要承載方之一；騰訊設立“科技卓越獎學金”，百度牽頭與清華大學、中國信息通信研究院、中國電子技術標準化研究院等單位合作建立了第一個深度學習國家級工程實驗室，影響力拓展到數字人才建設與科技發展方向之中。再次，數字企業尤其是其中的平臺企業憑借成熟的運營模式、先進的技術手段與豐富的數據資源，逐漸滲透到各行各業，不僅影響了規范組織間市場與非市場關系的規則制定，而且在鄉村扶貧與振興、城市社區建設、法規政策制定等非傳統經濟領域也開始扮演重要角色。數字企業在中國國家治理中扮演的角色愈發重要。

美國作為倡導市場原則、秉持自由主義制度的典型國家，除去貨幣政策和財政政策等間接影響經濟主體行為的手段外，一向避免政府對企業經營做出過多干涉[24]194-195。在數據治理方面，美國也長期貫徹著同樣的政策導向。憑借相較于其他國家巨大的技術優勢，以及臉書、蘋果、微軟、谷歌等企業在全球數據市場的壟斷地位，美國一向支持數據的自由流動，提倡減少對企業收集、使用數據的監管與限制，以此確保其企業利益及國家利益的最大化。當涉及隱私問題時，美國也傾向于在政府干預最少的情況下依賴企業自律，只有少數涉及敏感個人數據的行業受到了監管。但是，隨著一系列個人數據泄露的丑聞曝光，尤其是2018年臉書在未經用戶同意的情況下收集用戶數據這一消息被披露，科技公司不受控制的力量以及美國市場驅動的數據監管模式受到了公眾以及各界的普遍質疑。在歐盟強調保護公民隱私權益的《通用數據條例》（GDPR）實施后不久，時任加州州長簽署了《加州消費者隱私法案》（CCPA），為加州消費者提供了訪問、刪除和選擇退出“出售”其個人信息的權利與各種隱私保護，該法案于2020年1月1日生效。雖然CCPA 引起了科技公司、行業協會等利益相關方的強烈反對，也在美國引發了聯邦與州之間關于數據隱私法規的沖突，但CCPA 表現出了在隱私問題上向歐盟數據治理模式靠攏的可能，也被佛蒙特州、紐約州等其他州效仿①BAIK J.Data privacy and political distrust：corporate“pro liars，”“gridlocked Congress，”and the Twitter issue public around the US priacy legislation[J/OL].Information Communication &Society，2020.https：//www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/1369118X.2020.1850839.。

數字化轉型帶來了國家治理手段的新變化與部分趨同，以政府為主導的中國模式開始重視企業主體地位，走向多元治理；以企業效率為目標的美國模式則出現了限制企業力量、保護隱私權益的“歐洲行為”。這些新的治理手段與治理趨勢并不能用國家的文化制度差異予以充分解釋。雖然國家之間存在相似的治理手段并不是一個新現象，但是這一部分討論的特殊性在于，這些相似緣起于數字化轉型中共同的治理問題，是在以數字技術為基礎的關系結構不斷生成中展現出的可能趨勢。不過，制度差異影響效果減弱、治理手段部分趨同并不意味著國際合作的可能性增大，也不意味著全球協議乃至全球共同體即將出現。相反，原先隱藏在制度差異背后的爭奪有限資源、壓制競爭對手、占據有利地位等利益訴求開始赤裸裸地顯現出來，可能成為影響國際合作、應對全球風險的主要障礙。

四、多國聯動：超越國家界限的全球挑戰

數字化轉型帶來的國家治理變化不僅體現為國家治理效果的路徑創新、體現為國家之間的治理手段趨同，更因數字技術的全球擴散與應用，體現為其他國家及組織、個人對國家治理的深刻影響。全球事務參與和規則制定業已成為國家治理不可忽視的重要內容，國家治理視域需要不斷擴大。在眾多全球事務中，跨境數據流動、數字技術主權構建以及網絡空間安全維護是三個突出問題，面對這些治理問題，在主權國家框架下制定的治理規則已有逐漸失效的趨勢。為了有效應對此趨勢，各國應從關注單一國內事務向兼顧全球事務的國家治理轉變。

（一）全球數據治理框架有待形成

在數字時代，物聯網、互聯網、云計算以及人工智能等領域的發展均依賴對海量數據的傳輸、存儲、處理和分析。海量數據以及與之匹配的運算能力，可以提升數字服務的匹配度，擴展全球價值鏈的數字連接范圍。數據不僅是一種新的生產要素，更是數字經濟發展與數字技術創新的第一驅動力。跨境數據一方面具備流動數據的優點[25]，另一方面因跨越政治邊界、涉及眾多尚未被各國法律統一化和明確化的問題而給個人隱私、社會秩序、國家安全帶來挑戰。

雖然建立全球數據治理規范和相關國際監管機制是重要且緊迫的議題，但是到目前為止，尚未形成覆蓋廣泛的數據治理體系。世界貿易組織等國際組織在數據領域制定的規則或趨于過時，或不夠清晰有力[26]。全球主要國家對于不同類型跨境數據的規制也缺乏共識，并在三個問題上出現了明顯博弈。

一是數據能否自由流動。對這一問題，國際社會存在多重主張，短期看還難以達成一致。美國整體上提倡跨境數據自由流動、減少數據監管，反對各種類型的數據保護主義；歐盟在數據權利和隱私保護的基礎上建立其數據治理模式，希望公民有權掌管個人數據；中國和俄羅斯對數據流動持謹慎態度，不主張完全自由流動，而是采取一定的管制措施；韓國、印度等國家則在嘗試推出不同于中美的數據治理路徑，也可能影響全球數據流動模式和監管框架進程②FEIGENBAUM E，NELSON M.The Korean way with data：how the world’s most wired country is forging a third way[EB/OL].（2021-08-17）[2021-12-05].https：//carnegieendowment.org/2021/08/17/koreanwaywith-data-how-world-s-most-wired-country-is-forging-third-way-pub-851 61.。

二是數據本地化與數據流動存在矛盾。數據本地化要求將數據存儲在數據來源國的相關設備上，以盡可能保障國家安全。然而，抑制數據流動會對全球經濟造成較大負面影響。據估計，2009—2018 年全球跨境數據流動拉動的經濟增長占全球GDP總量的3%，相當于2.3萬億美元[27]。在后疫情時代，隨著各國經濟普遍衰落，數字經濟異軍突起，抑制數據流動所帶來的負面影響或許會更加顯著。

三是是否對數據主權設立邊界。數據主權被定義為“一個國家對自身所掌握的數據進行獨立管理和使用的權力，其數據既包括本國屬地內產生的數據，也涵蓋本國公民在境外產生的數據”[28]。數據監管是數字大國普遍采取的措施，但是各界尚未就數據主權問題達成明確共識，數據的“邊界”以及監管的尺度、程度，都將深刻影響國家間關系，牽一發而動全身。

可見，在跨境數據治理方面，一國自身的治理方式難以對跨境數據實現全面覆蓋，國家需要在數據能否自由流動、如何處理本地化與數據流動的矛盾、是否對數據主權設立邊界等問題上與他國尋求共識。由于數字化轉型建立了多國間的普遍聯動，國際社會已然構成一個廣泛連接的全域網絡。然而，美國、歐盟、中國和較小的區域組織卻各有其數據治理局域網絡，他們各自主導的規則體系既有重疊，也有矛盾。互不相通的治理規則既不利于數據整體上的有效利用，也不利于對數據進行及時監管。對于主權國家來說，努力參與全球規則制定、拓展本國治理規則適用范圍、謀求協調合作的全球數據治理框架逐漸成為國家治理的重要內容。

（二）技術主權處于動態構建之中

“技術主權”概念來自歐洲，其基本思想是：數字社會的技術權力是國家其他權力的核心支柱，爭奪技術權力已成為技術政治戰略的根本目標[29]，掌握先進技術、實現技術管控，直接影響一國的政治安全、經濟地位與國際話語權[30]。

在技術主權思想引導下，歐盟積極開展相關活動。自2017 年上任以來，法國總統馬克龍多次提及包含“經濟主權”和“技術主權”在內的“歐洲主權”構想，歐盟官方機構、歐洲智庫也對此進行了廣泛討論，主張歐盟應在人工智能、數字通信等尖端技術領域占據領先地位，主導國際技術標準與管制規則體系的構建。中美兩國雖未對技術主權問題過多談及，但掌握先進技術、守護國家安全的相關舉措一直普遍存在。

實際上，隨著數字進程加深，技術問題不僅是國家內部事務治理的范疇，同樣需要納入全球治理的視野。一方面，對技術不占優勢的國家而言，掌握前沿技術的主體很容易威脅國家安全，甚至引發顛覆政權的結果。例如，意大利國際政治研究院在論述俄羅斯選舉制度時提出，數字技術可能給俄羅斯選舉帶來風險。自2019年以來，在線投票逐步替代傳統線下投票，數字投票技術投入使用，這既引發了諸如投票計算及歸責等問題，也因在線投票完全超出獨立觀察員的控制范圍，很容易被他國勢力操縱①GEL’MAN V.Elections，Russian style：the menu of manipulations à la Carte[EB/OL].（2021-08-30）[2021-12-03].https：//www.ispionline.it/en/pubblicazione/elections-russian-style-menu-manipulations-la-carte-314 22.。此次俄烏沖突之中，網絡戰、輿論戰、信息戰的使用亦可證明技術不占優勢國家可能會受到安全威脅。

另一方面，由于新興技術存在軍事化的可能，國家間的信任以及基于信任的技術合作趨于弱化，如果缺乏全球層面的有效應對，數字技術挑戰可能增加國家間的摩擦。蘭德公司②PARKER E.Commercial and military applications and timelines for quantum technology[EB/OL].[2021-12-05].https：//www.rand.org/pubs/research_reports/RRA1482-4.html.發布的報告顯示，量子傳感技術主要應用于定位、導航和計時，以及監視和偵察等情報收集活動，未來幾年量子傳感技術可能會率先在商業或軍事領域出現。由于中美在量子技術的研發支出和技術創新方面均占主導地位，美國政府嚴禁其國內企業在量子技術上同中國合作。這種國家間壁壘將會嚴重制約技術的共同進步。

技術發展一向是國家治理的重要內容。在數字時代，技術發展的條件與參與主體均超越了國家邊界。各國因數字連接而關系日益緊密，但由于國家間在技術能力上存在發展差異，僅以國家內部為治理視域只會讓各國陷入對自身主權與安全的隱憂之中，進而阻礙國家間的技術合作與共同研發。建立全球性的技術研發與應用秩序，共同應對因技術實力差距帶來的霸權與濫權，才能實現國家事務與人類共同事務的兼顧，實現國家治理的內外平衡。

（三）網絡空間安全問題亟需解決

網絡空間綜合了數據流動、新技術應用等，可以集中體現數字化帶來的治理挑戰以及國家治理需要兼顧全球事務的必要性。近年來，全球網絡安全事件頻發。2021年5 月，美國最大的成品油管道運營商Colonial Pipeline受到攻擊，只能一度關閉整個能源網絡，直接影響美國東海岸燃油供應；同年7月，由于黑客組織的滲透和惡意軟件傳播，伊朗鐵路公司鐵路系統被迫中斷；同期，以色列軟件監控公司NSO被曝光售賣一款手機間諜軟件，多國政要、記者、律師、人權活動人士受到潛在監聽威脅。

由于缺少行動一致的全球治理方案，雖然許多國家加強了本國網絡安全領域的防范措施，加大了投入力度，但是來自境外的網絡攻擊與信息竊取依然難以根除，網絡空間安全問題需要各國攜手共同應對。其中，關系較為緊張的國家間合作雖然難度最大，但也具有重要的示范意義。2021 年7 月12 日，美國卡內基國際和平基金會發文呼吁①LAWFARE.After the Biden-Putin summit，U.S.-Russia expert consultations should focus on the financial sector[EB/OL].（2021-07-21）[2021-12-04].https：//www.lawfareblog.com/after-biden-putin-summitus-russia-exp-ert-consultations-should-focus-financial-sector.，美俄兩國應從具體領域入手展開合作，例如就金融領域的網絡攻擊達成雙邊協議，在建立雙邊信任后，兩國網絡安全磋商可以繼續向其他領域拓展。

同時，在新興技術被越來越多地用于軍事防御，明顯改變國際安全環境的背景下，小國常常通過部署遠程自主精確裝置建立全球信息監控網絡，從而對大國形成威懾。紅外線、雷達以及磁場感應等監控裝置均成為構建全球監控網絡的手段②HAMMES T.Defence dominance：advantage for small states[EB/OL].（2021-08-19）[2021-12-04].https：//www.rsis.edu.sg/rsis-publication/rsis/defencedo-minance-advantage-for-small-states/#.YYqCXr1Bzt1.。因此，構建網絡安全方面的全球治理模式更需要協調大國與中小型國家關系，扭轉大國傾軋小國、小國采用極端手段反抗的原有格局和惡性結果。

從農業社會到工業社會，雖然主權國家也需要針對國際關系與全球事務予以協調應對，但全球治理尚未成為緊迫的治理議題。數字時代，數字技術的普遍應用與數字化轉型卻使得兼顧全球秩序成為國家治理的必需。其原因在于，數字技術搭建了國家與國家、國內與國外廣泛連接的全域網絡。過去，資源分配、技術發展、安全維護等國家事務僅涉及國內的個人、組織等治理主體，即使有境外主體參與，也被限制在可控范圍。如今，不僅他國及他國的個人、組織可能連接到本國的國家事務中，他國的規則、主張以及全球網絡關系狀態都可能對本國國家治理施加影響。傳統國家治理向兼顧全球事務的國家治理轉變機制如圖3所示。

圖3 傳統國家治理向兼顧全球事務的國家治理轉變機制

這一部分討論的三種典型全球數字治理問題，實際觸及了數字時代國家治理中相互連接的不同主體。在跨境數據流動方面，通過數字化轉型連接到國家治理的既有跨境數據相關國家、國際上的數據流動規制主張，也涉及由它們形成的網絡；在技術主權構建方面，可能利用技術手段威脅本國安全的組織、可能在發展技術方面相互合作的國家也都是國家治理需要考量的對象；在網絡空間安全方面，來自境外的技術黑客、持有技術優勢的企業、具有反抗能力的小國亦要求國家治理拓展其視域。

五、總結與討論

本文從國家內部發展、國家之間比較和多國聯動三個維度論述了國家治理在數字化轉型背景下的變化。總的來看，這三個維度的治理變化蘊含著數字化轉型兩重不大相同的邏輯。

第一重邏輯是生成邏輯。基于數字技術的泛擴散屬性和強適應屬性，數字技術實現了社會研發與社會應用，在數字化領域生成了一些不同于工業時代，卻具有普遍性的新結構關系和運行方式。對于國家內部事務發展來說，原有的治理方式出現了不同的治理效果，其內在原因是數字技術在經濟領域的普遍傳播與廣泛應用重構了供應鏈、產業鏈、價值鏈，原先制度發揮治理效果的機制被新的結構關系帶來的新機制取代，路徑創新進而取代路徑依賴成為可能。這與國家與國家之間的治理趨同本質上是同一邏輯。數字化轉型生成的新的同質化數據要素、統一化算法邏輯，將表現為國家治理手段上的相似。制度主義由于過于強調不同組織、國家間的制度差異，并將差異類型化，一定程度上忽略了技術變革帶來的社會要素及環境的突破性變化，故而在數字化轉型期的治理問題上缺乏解釋力。

第二重邏輯是連接邏輯。數字技術應用拓展了原有治理問題討論的空間邊界，將全球多元主體連接到了同一個治理場景中，國家治理因此面臨著全球挑戰，需要開始兼顧全球治理問題。過去因為法律限制、物理空間隔絕、技術阻斷等原因形成的國家與國家間邊界在數字化轉型中被逐漸滲透。對于國家治理來說，曾經的參與主體是可知可控的，并經歷長期社會互動形成了一定程度的秩序共識。而如今，在跨境數據流動、技術權屬、網絡安全等領域，越來越多的境外行動者、“無秩序者”進入國家治理場景，成為不得不顧及的不穩定要素，進而推動著國家治理的變化與適應。生成和連接兩重邏輯相互交織，共同構建了數字變遷的整體運動變化。

本文雖然著重論述了數字化轉型帶來的國家治理變化，但是也承認在數字化轉型中有許多社會要素、社會關系乃至社會邏輯沒有發生改變。本文對制度主義的批評、對技術變革的強調也并非要落回技術決定論的窠臼。相反，本文之所以對分析的國家治理做出重重限定，就是表明技術對社會以及治理的影響是要在一定層次范圍內討論的。技術不是引起治理變化的單一決定因素。由不同主體共同構建、共同參與的行動者網絡才是理解社會要素變化以及數字變遷作用機制更全面且具體的場域，而這些問題已深入到對治理過程的討論中，有待后續研究予以進一步探索。