沿海地區基層治理問題簡析

摘 要：基層治理的目的是為了讓老百姓有更多的獲得感、幸福感、安全感。沿海地區由于海洋的不可分割性，使之沒有進行全國統一確權，在規范用海中存在部門權責不清、規范標準缺乏、專業化程度不高、群眾相對抵觸等問題。為了有效解決這些問題，三都鎮積極進行了實踐探索，取得了一定成效，對沿海基層治理有一定的借鑒意義。在規范用海的實踐中，三都鎮通過政策先行依法治理、有針對性地進行宣傳、多方協同治理、改革創新治理等方式，實現了沿海基層的有效治理。

關鍵詞：沿海;違規養殖;基層治理;藍色海洋;環境保護

中圖分類號：D669.8

文獻標識碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.02.014

收稿日期：2022-02-12

作者簡介：鄭麗莊（1982-），女，福建福安人，副教授，主要從事地方政府管理與基層治理研究。

A Brief Analysis of the Problems of Grassroots Governance in Coastal Areas

——Take the Standard Use of the Ocean in Sandu Town as an Example

ZHENG Li-zhuang

（Department of Scientific Socialism and Politics，Party School of Ningde

Municipal Committee of CPC， Ningde 352100， China）

Abstract：The purpose of grassroots governance is to give the people a greater sense of gains， happiness and security. Due to the inseparability of the ocean， there is no national unified confirmation of rights， and there are problems such as unclear rights and responsibilities of departments， lack of standards， low degree of specialization， and relative resistance of the masses. In order to effectively solve these problems， Sandu Town has actively carried out practical exploration and achieved certain results， which has certain reference significance for coastal grass-roots governance. In the practice of standardizing the use of the sea， Sandu Town has realized the effective governance at the coastal grass-roots level through policy governance in advance， targeted publicity， multi-Party collaborative governance， and reform and innovation of governance modes.

Key words：coastal areas; violations of breeding; grassroots governance; blue ocean; environmental protection

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理的重心在基層，老百姓最關心最直接最現實的問題在基層，治理中的突出問題、難點問題也集中在基層。對此，黨的十九屆五中全會提出要推動社會治理重心向基層下移。2021年7月12日，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，《意見》指出要“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。^[1]”基層治理是國家治理的基礎。基層治理體系的構建，關系到中國特色基層治理制度的優勢能否得到充分發揮，關系到基層治理體系和治理能力現代化能否實現，關系到國家治理體系和治理能力現代化能否實現。

黨的十八大以來，隨著我國經濟的發展，社會治理得到不斷推進，尤其隨著全面建成小康社會的實現以及鄉村振興的不斷推進，基層治理受到越來越多人的關注，國家把更多的治理力量下沉。因此，如何發揮各方力量、構建合理的基層治理體系、促進基層治理能力現代化成為當前的熱點問題，其中基層治理中的“三農”問題得到眾多學者的關注與研究，因“三農”問題涉及的重點問題是土地，所以更多學者研究的是與“三農”問題休戚相關的土地問題^[2]，而對于沿海地區農民而言，他們賴以生存的生產資料更多是海上資源，如灘涂、養殖與捕撈的海域等。這些海洋資源與已經確權多年的土地資源不同，因此，產生的問題也不盡相同。所以，沿海基層存在的治理問題與內陸基層治理問題除了基本的共性之外，有其特殊之處。筆者旨在通過對三都鎮規范用海中存在的問題進行分析，進而對沿海基層治理提出自己的粗淺建議，以期為沿海基層實現有效治理提供參考意見。D7B024DB-79F0-43A8-945E-8233087FC144

二、沿海基層治理中存在的突出問題——以三都鎮規范用海為例

由于受城鄉二元分割的經濟結構影響，長期以來我國的“三農”問題比較突出，與此相對應的基層治理問題也比較復雜。隨著經濟社會發展，農民賴以生存的生產資料，如土地、灘涂、海域等給生產者帶來的收益大幅提升，其中，沿海地區的灘涂、海域等由于沒有進行全國統一確權，各地生產者在經營這些資源的過程中難免產生利益之爭，同時由于生產者普遍追求利益最大化，因此，不可避免地對當地生態環境造成了一定影響。當政府介入這些問題的管理，必然會面臨眾多的基層治理問題。以三都鎮規范用海為例，其中涉及大量基層治理問題，特別是沿海地區特有的治理問題。

（一）三都鎮規范用海的背景

三都鎮是沿海鄉鎮，常住人口三萬多，自古以來，三都人民多以海為生，當前仍有一萬多人從事養殖。過去沿海居民以討小海為生，在用海上沒有明顯的邊界。隨著經濟社會發展以及三都澳的特殊地理環境，三都鎮的用海情況發生了變化。20世紀90年代，隨著大黃魚人工培育技術的成熟，三都澳海域興起大黃魚養殖的熱潮^[3]。一些外來人口來到三都海域從事養殖，與此同時，本地一些居民也加入養殖的隊伍。由于海洋的開放性，受經濟利益驅使，漁民在三都澳海域開始了“圈地運動”。越來越多的漁民加入養殖隊伍，而原來的養殖戶也不斷擴大養殖規模，一些“漁霸”甚至直接用浮球圈海，然后向養殖戶收取高額的租金、保護費等。盡管這些年來，政府在三都澳海域投入了大量資源進行治理，但三都澳海域規范用海情況依然不夠理想。這就導致三都澳海域出現了大量問題，如用海秩序混亂、海域污染嚴重、安全隱患突出、漁業品質下降等。這對整個三都澳的治理提出了更高要求。

2017年，中央環保督察組在對福建進行環保督察時，指出寧德海洋環境中存在的突出問題，如過度開發、超規劃養殖、在海洋保護區內違規養殖等^[4]。為了落實中央環保督察反饋意見的整改工作，從源頭改善寧德海洋環境，寧德市從2018年開始開展為期兩年的海上養殖綜合整治工作。寧德四個沿海縣市區中蕉城區的重點養殖區在三都鎮，全區4200艘漁船，其中三都鎮就有3600多艘。因此，三都鎮開展海上養殖綜合整治工作的壓力相對更大。

（二）三都鎮規范用海中存在的突出問題

從2018年8月開始，三都鎮用兩年的時間逐漸實現了用海規范。與此同時，他們在規范用海過程中也出現了一些痛點、難點問題。

1.職能部門權責不清。在規范用海之前，三都澳海域主要由海監、漁政、海關、海事、邊防武警等職能部門和沿海鄉鎮進行條塊管理。職能部門從各自的部門職責出發，履行海上執法任務;沿海鄉鎮在該區域的經濟、政治、文化、社會、生態等方面發展中扮演不同角色，他們隨時需要配合各部門的執法工作。由于各職能部門分屬于不同的上級機關，他們的業務不同，相應的執法領域也不相同。長期以來，各部門間存在一定的利益差異，各部門多從各自的利益出發，在履行職責的同時行使相應的權力。當治理過程中出現利益交叉時，各部門都不愿輕易讓渡自己的權力，這給海域治理造成一定的難度。當多部門進行海上執法時，必然產生一定的重疊現象，造成執法成本浪費;而遇到棘手問題時，各部門間也容易產生“踢皮球”現象，增加協調治理的難度。權責不清、力量分散、治理低效是我國沿海基層治理中長期存在的弊端。

2.缺乏可參照的規范標準。由于海洋資源的不可分割性，其通常被認為是一種公共資源。而海洋的廣闊性，使得人們對于該公共資源的管理多依賴于政府。長期以來世界各國在海域治理上都存在一定的政策滯后性。我國沿海地區因地理環境不同、發展情況不同，各地用海情況也不相同。因此，各地在海域治理上都存在一定的差異。對于三都澳這樣一個有著特殊地理環境的海域而言，如何治理并沒有可參照的標準。三都澳口小腹大、水深灣闊、養殖面積大，該海域中存在大黃魚保護區、軍事用海區等特殊用海需求，但由于海上養殖的盲目擴張，這些區域被非法占用，隨之而來的官方譴責、社會質疑、軍方投訴等令地方黨委、政府壓力倍增。如何在規范用海中兼顧養殖戶利益成為該海域治理的難題。對于不同區域的網箱魚類養殖和藻類養殖如何進行規范？清退時是否需要進行補償？補償多少？這在全市、全省乃至全國都沒有可參照的標準。三都澳內海域涉及蕉城、福安、霞浦三個縣（市、區），一旦各縣設立的補償標準不同，必然引起低標準地區養殖戶的抗議。而各地在實際實施過程中，確實也出現了類似的情況。

3.群眾存在抵觸情緒。從2018年開始，寧德市政府出臺一系列政策，鼓勵漁民清退不合規的養殖區，引導漁民科學養殖或轉移就業。對于三都漁民而言，三都澳是他們的“門前海”“祖宗海”，以海為生的漁民普遍不愿意清退禁養區、限養區內的藻類、漁排等，讓他們放棄養殖、轉移就業更不可能。在政府相關部門執法的過程中，漁民極力抵觸，一些養殖戶組織人員圍堵鎮政府辦公樓，每個辦公室都擠滿了人，每天大量漁民涌入政府食堂，甚至部分漁民開始越級上訪，三十多人到北京信訪……對此，基層工作者壓力倍增，許多干部徹夜難眠。因這一時期政府相關部門執法力度大，三都鎮干群矛盾開始凸顯。這是基層治理中的難點問題，是社會聚集的熱點問題，更是基層干部的壓力所在。當治理中涉及群眾利益時，總有一些群眾為了保護個人利益而采取一些極端的做法，這給基層治理帶來很大的難度。

4.專業化程度不高。專業人才缺乏是基層治理中普遍存在的一個問題。沿海一些地區由于專業人才缺乏，各種海洋資源的前期使用規劃不夠科學，導致后期的使用中出現無序狀況。這就使得政府不得不對其進行重新規劃。而現實的情況是，基層由于缺乏必要的專業規劃人員，他們只能花高價委托身處異地的專業人員進行規劃。這些專業規劃給基層帶來一定的新視角，卻也出現一些弊端，如：一些規劃不符合當地的實際情況，或者一些技術標準不符合群眾生產的現實環境。在三都鎮規范用海過程中，盡管大的規劃是符合實際情況的，但在一些技術標準上也出現偏差。主要原因是全國缺乏相應的技術標準，而相關技術部門受政策等影響，在短時間內難以開展各種環境下的技術測評，只能以常規條件下的技術需求為基準，將其進行適當調整后作為技術標準。因此，當實際生產條件超出常規情況時，以該技術標準建成的生產環境就會出現偏差現象。D7B024DB-79F0-43A8-945E-8233087FC144

與基層專業人才缺乏相對應的還有專業設備缺乏、專業技術缺乏。基層多個技術領域都存在這種現象。在三都規范用海過程中，需要更換養殖設施——以塑膠漁排代替傳統的泡沫加木板的漁排，但是在對塑膠產品的檢驗上，一開始卻只能抽不能檢，抽查的產品只能送往外地檢驗，這就使得這項工作運作效率低下。

三、沿海基層治理的路徑選擇

從三都鎮規范用海的經驗看，沿海基層治理中必須遵循一定的治理規律，突出政策先行、依法治理，強調黨委領導、政府負責、多方協同治理，注重治理方式創新^[5]。

（一）堅持依法治理

在基層治理中必須堅持政策先行、堅持依法治理，嚴格依照法律法規，認真組織專家進行實地勘察、開展專家認證、部門會審，編制科學的規劃。例如在三都鎮的規范用海中，通過制定規劃，進一步劃清了禁養區、養殖區和限養區的界限，有效解決了百姓所關心的“哪里可以養、養什么、養多少、怎么養”等問題，從而為海上養殖和海域環境保護提供了堅強有力的法治保障。

從以往的基層治理經驗看，當涉及政策補貼時，不同地區都出現過群眾臨時營造生產假象、擴大生產面積，以此騙取更多補貼的情況。因此，為杜絕此類現象發生，還應當在宣傳前，通過衛星定位、拍照等方式，事先固定好現有生產區域的情況，以此作為實施補貼的依據。從三都鎮規范用海的過程看，固定證據這一步為之后的工作奠定了堅實的基礎，減少了許多可能發生的狀況，大大提高了工作效率。

（二）有針對性地進行宣傳

宣傳是基層治理的必要環節。為了實現有效治理，必須有針對性地進行宣傳，讓共建共治共享理念深入人心。以規范用海為例，首先，要以群眾喜聞樂見的形式，通過電視、廣播、報紙、網絡和新聞發布會等媒介，有的放矢、反復宣傳生態文明建設理念、環保養殖科學知識和綜合整治政策措施;其次，組織理論宣講輕騎兵，上島下村，廣泛普及海上養殖法律法規，讓廣大養殖戶學法、懂法、知法、守法^[6]，讓依法養殖意識逐漸深入人心，讓違法違規者逐步放棄僥幸心理，讓保護海洋環境成為自覺行動;再次，通過轉變工作作風，組織干部入戶上排宣講形式、釋疑解惑，切實講清楚群眾關心的財政補貼方案、講明配套優惠政策、講透可持續發展理念、講好升級改造的好處，從而讓養殖者逐步接受新型塑膠養殖設施，逐漸回歸環保養殖軌道。

（三）多方協同治理

1.強化組織領導。基層治理所涉及的問題復雜多變，有歷史遺留問題，也有伴隨經濟社會發展產生的新問題，對于多年未解決的問題往往是改革中的“硬骨頭”。從我國多年的基層治理經驗看，單靠基層的力量無法啃下這些“硬骨頭”。因此，基層治理攻堅需要有一個堅強的組織領導。比如由市委重要部門領導、分管領導擔任指揮、副指揮，吸收各縣（市、區）和有關部門領導為指揮部成員，市直各有關部門、各縣（市、區）以及鄉鎮均建立健全相應的領導機構和工作機制，形成市、縣、鄉、村分級負責、齊抓共管、合力攻堅的強有力組織領導格局。各級領導通過定期考察治理一線、現場辦公等方式及時了解基層治理動態并及時研究相應的政策措施，使基層治理中面臨的難題能夠及時有效地得到解決。

2.引導群眾積極參與治理。有效的基層治理離不開群眾的積極參與。為了鼓勵群眾積極參與，必要的激勵措施是不可缺少的。以規范用海為例，為了鼓勵群眾主動退出禁養區的養殖，第一，制定政策，規定對在限定時間內主動清退養殖的群眾給予一定的獎勵。越早退養的群眾獲得的獎勵越多，超出限定時間的則不再獎勵。第二，分期分批組織群眾到塑膠生產企業和已升級改造的區域參觀座談。用塑膠養殖設施質量更優、更環保且抗臺風能力更強等事實，引導群眾積極參與海上養殖設施清退和升級改造。第三，注重標兵引領。以村為單位，通過早清退的村莊優先選擇海域、優先頒證確權等方式鼓勵村集體重點勸退養殖大戶，樹立標兵，同時讓這些標兵參與勸退其他養殖戶，以此帶動整個海域的清退工作。

3.多方聯動治理。對于沿海地區而言，由于海上環境復雜、交通不便，僅靠一方力量難以實現有效治理，因此，必要時應當采取多方聯動治理。以規范用海為例，首先，進行源頭管控。執法部門通過全面摸排、聯合執法，依法查封關停非環保海上養殖設施生產企業，并且24小時從嚴查控外地流入的非環保養殖設施，實現本地生產完全禁止、外地流入屬地管控，從源頭上有效杜絕非環保養殖設施下水。其次，發揮市場力量。在拆除舊漁排、清退藻類的過程中產生了大量海飄垃圾，為了清理這些垃圾，三都當地引入清漂公司、清漂隊等進行海上垃圾清理，通過遏制增量、清理存量的方式，使三都海域重見碧水藍天。再次，海陸聯動治理。由于藻類市場需求旺盛、生產周期短、不容易被發現，一些藻類養殖戶在清海的過程中開始打游擊戰。他們在不同區域進行養殖，一旦發現執法船只，立刻將藻類沉入水下，有效避開了執法船只的執法措施，給執法帶來一定的難度，也導致三都澳內無序養殖藻類現象無法杜絕。為了改變這種狀況，由市委牽頭開展海陸聯動執法。主要通過高速部門有效攔截運載藻類的貨車、公路局拆除沿線非法加水點、電力部門切除未批準的用電點等，從源頭上切斷藻類運輸。重點查處超寬、超限車輛，這些車輛還有一個極易辨別的特點——運輸過程中一路都存在滴、灑、漏現象。一旦發現這些車輛，依法將這些車輛扣留，同時舉辦學習班，培養司機的安全意識、法律意識。如此一來，非法養殖的藻類因運輸問題導致未及時收割而腐爛，養殖戶便自動放棄藻類生產。

4.建立海上治理體系。首先，建立縣、鄉、村三級網格，推進網格化管理。以沿海縣（市、區）為單位，劃分海上責任區，為一級網格;以沿海鄉鎮（街道）為單位，劃分海上管控責任區，為二級網格;以沿海行政村（居委會）為單位，劃分村級海上管控責任區，為三級網格。同時落實網格長和網格員，明晰網格職能，明確管控責任。其次，推進智能化治理。以縣為單位、以衛星影像圖為基礎、以調查登記的養殖信息為內容，建立海上養殖網格化管理信息系統，實現養殖屬性及空間信息“一張圖”管理，以智能化管理和信息化調度為依托，助推海上養殖設施依法實施清退、依規升級改造和依章長效管控^[7]。再次，推進多元化監督。在沿海鄉鎮（街道）聘用信息員，及時了解掌握所在區域海上養殖狀況;設立市、縣兩級海上違規養殖舉報中心，全天候接受群眾舉報投訴，實現監督多元化、零死角、無盲區，從而有力防止違規養殖反彈回潮。D7B024DB-79F0-43A8-945E-8233087FC144

（四）堅持改革創新

隨著經濟社會發展，基層治理也面臨新的問題與挑戰，僅依靠傳統方式已無法滿足治理需要，對此必須進行改革創新。以三都鎮規范用海為例，如果按照傳統屬地管理原則，僅靠三都鎮幾十名干部根本無法完成清海這個艱巨的任務。對此，市委統籌建立了“山區支援沿海”的方式，以縣（市、區）為單位，抽調山區干部參與清海工作，多輪組織開展“千人作戰”。建立微信工作群，市委、市政府主要領導進群指揮，分管領導和各級各部門負責人全天候適時會商調度，同時堅持政策差異，實施多元并舉，在規定時間聯動發力，強勢清退禁養區漁排和貝藻類養殖設施。進行考核機制創新。市委明確將規范用海整治工作納入干部一線跟蹤考察，建立容錯糾錯機制，使干部放下思想包袱，扛起責任，全身心投入整治工作，并及時提拔重用一批表現突出的干部，有效激發各級干部干事創業擔當熱情。

基層治理的目的是為了讓老百姓過上更加美好幸福的生活。因此，一切治理措施都需從群眾的切身利益出發。在沿海基層治理中，必須把群眾觀念和群眾冷暖貫穿于規范用海全過程中，用心引導群眾沖破傳統觀念束縛，以群眾“思想上的革命”帶動“海上土地革命”;以黨建引領發展，強調多方協同治理，堅持法治先行，創新治理方式方法，在治理的過程中堅持以人民為中心的發展思想，認真貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，堅定“山水林田湖”的生命共同體意識。通過解決群眾最關心最直接最現實的利益問題，實現基層的有效治理。

參考文獻：

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[責任編輯、校對：楊栓保]D7B024DB-79F0-43A8-945E-8233087FC144