我國基礎教育事權劃分政策分析

財政包干時期制定的《教育法》是結合當時我國財政體系來進行教育事權劃分，但由于分稅制等一系列的財政分權改革，政府間教育事權與財權不匹配的矛盾不斷凸顯。因此我國不斷在改革推進各級政府的教育事權與財權相適應，《中國教育現代化2035》中關于完善教育現代化投入支撐體系中，要保證財政教育投入持續穩定增長的長效機制，必須依法落實各級政府教育支出責任。文件旨在保證中央財政事權確認和劃分上的前提下，科學合理劃分并落實各級政府財政教育事權支出責任。本文基于對財政分權下我國各級政府教育事權責任落實的影響分析，指出財政體制對教育政策的影響，并就其下一步的劃分政策提出一些思考。

教育是一種獨特的公共服務，不僅能夠促進區域經濟發展與人力資本積累，亦能是我國綜合國力和技術進步的重要保障。因此為了保障教育投入，我國于2019年出臺《教育現代化2035》中提到“完善教育現代化投入支撐體制，健全保證財政教育投入持續穩定增長的長效機制”必須依法落實各級政府教育支出責任。《教育法》也確立了中央與地方政府必須承擔教育供給的責任。同樣，為切實保障教育供給，努力推進教育現代化的同時，理順政府間財政關系，科學劃分教育事權亦是有效滿足廣大人民群眾的教育需求，提高公共教育供給效率的關鍵所在。

但由于我國財政分權是在行政集權，相關制度不完善下進行的政府間教育事權責任仍然有許多問題需要進行不斷地改革完善：地方政府事權責任過重，責任共擔下事權邊界含混等問題。因此本文從財政分權的角度出發，從我國財政體制對教育事權政策的分析出發，理解政策含義分析教育財政事權和支出責任的現狀及存在問題，并就其下一步劃分政策改革提出一些建議。

一、教育事權政策自身的模糊性

（一）政策的模糊性致使事權劃分出現問題

推進教育財政事權劃分政策改革，首先要厘清公共教育服務事權現狀，《教育法》中明文規定：“發展教育是各級政府的共同責任，國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作。中等及中等以下教育在國務院領導下，由地方人民政府管理。”就此而言，在有關基礎教育事權劃分上，法律上早已有了較明確的規定。教育責任劃分情況是以共同責任、共同承擔為主，基礎教育投入主體以縣為主，省市共同承擔著共同教育事權。

多級政府共同程度教育投入與教育事權主要是由于我國的政治架構與教育辦學體制。我國是中央集權制國家，事權行使是需要通過層層委托代理授權，且上下級事權界限模糊。國家明確要求：發展教育是各級政府的共同責任，實行在國務院統一領導下，分級管理、分工負責的管理體制。

2018年的事權劃分方案又進一步明確了義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制，同時中央政府也進行了對義務教育的轉移支付補貼[1]。由于《教育法》的“責任共擔”原則，現行的財政體系中，各級政府之間的職責范圍比較模糊，教育事權交叉，使教育事權邊界混雜，各級政府事權選擇空間大，其結果極易造成在低級政府在服從上級時，承擔與不相匹配的事權支出，這無疑是給在財權上移的下級政府財政壓力下又添一道重擔。例如高等教育事權依法應屬于中央和省級共同事權，但由于高等教育對城市發展的人才、科技等具有強力的支撐作用，教育的正外部性明顯溢出。因此盡管地方財力有限，地方政府對于高等教育投入仍具有很高的熱情，主動承擔了高等教育投入的財政事權。在一些經濟欠發達地級市舉辦高等教育，由于財力薄弱，主要集中使用地方征收的教育費附加和地方教育附加等資金，實際擠壓了本應重點用于保障基礎教育的資金。

（二）財政分權下的公共產品理論

分稅制改革客觀上影響了地方政府財力，而教育事權責任并未相應減少，導致教育事權與財權不匹配，制約了地方政府在基礎教育發展方面的財政支撐能力。教育事權與財權匹配的要求。經濟學家弗里德曼認為，教育對文化知識和價值準則兩個穩定社會必須的要素都會做出貢獻，教育就有了“鄰近影響”，這也是中央政府對基礎教育進行干預的理由。其中“鄰近影響”又被稱為外部性，維持社會穩定的基礎教育在這里被認為是一種具有很強大正外部性的準公共產品，需要中央政府的財政投入支持。如果基礎教育一直以地方政府投入為主，那么將會降低地方政府承擔該產品的積極性。現行的財政體系中，公共產品事權責任由各級政府共同承擔，上下級政府之間的職責范圍比較模糊，容易導致事權責任不清。

為推動基礎教育制度落實，我國中央與地方事權劃分較為清晰，除了原則性要求之外還進行了具體劃分，包括公用經費保障方面確定了中央與地方按第一檔為8：2，第二檔為6：4，其他為5：5比例分擔;家庭經濟困難學生生活補助央地分擔比例;義務教育學校校舍安全保障長效機制所需資金進行中央與地方共同分擔比例等等。基礎教育服務屬于中央與地方共擔財政事權，并且地方政府承擔供給的責任主體，但中央沒有對普通教育經費進行類似的事權劃分，導致普通教育事權邊界不清，事權責任易被地方政府忽略和轉嫁。由于我國的政治架構，我國事權劃分的特點是“中央決策、地方執行”的責任共擔。上下級政府之間的職責范圍比較模糊，源于相關公共產品事權責任是由各級政府共同承擔。有限財政收入的地方政府傾向于選擇性承擔共擔責任，更愿意承擔目標相對明確單一，容易進行考核的政績指標（如招商引資、GDP增速等）的相關事權責任，而如教育發展等需要長期持續的監管且難以考量的指標，在發展其他事務的過程中，往往很容易被忽略，其事權會逐步下移到低一級的政府。因此，在分稅制改革后，在中央把省級政府的部分稅權上收的同時，地方政府也上行下效。在實際支出上，上級政府將公共服務的大部分支出轉嫁到了下級政府，使得我國財政分權“財權”集中、“事權”的下放特征更加明顯。

由于我國的獨特政治體制，我國事權劃分的特點是“中央決策、地方執行”的責任共擔。這種責任共擔下，事權存在交叉，由于責任選擇空間大，從而在有限的財政收入地方政府會進行選擇性承擔，事權會逐步下移到低一級的政府。分稅制改革實質上將地方稅權上移到中央，地方政府也將下級政府稅權集中，所以在實際支出上，中央政府將公共服務的大部分支出轉嫁到了地方政府頭上，使得我國財政分權“財權”集中、“事權”的下放特征更加明顯[2]。因此地方政府依靠自身收入難以滿足基礎教育的支出需求，本身也過多地承擔了“下移”的事權責任，出現了中央與地方政府之間事權與財權不匹配的現象。

（三）中央政府的轉移支付事權龐雜

教育事權與財權相適應是理想目標，但現實由于財政不均衡，二者的匹配程度難以對等。在深化財政體制改革的背景和教育事權劃分政策不斷完善的過程中，轉移支付作為彌補工具也是舉足輕重的。轉移支付制度在建立現代財政制度下存在的問題和不足也日益凸顯，具體表現為，受中央和地方事權責任劃分不清晰的影響，轉移支付結構不夠合理，新的教育事權劃分方案又進一步加大了轉移支付的力度，專項轉移支付項目龐雜，涉及教師工資、津補貼、教師培訓、學校運轉、校舍維修、食堂建設、學生吃飯飲水等方方面面，幾乎所有項目都有中央的錢，法律制度本應明確，但在實施中又起一套[3]。

而且新的轉移支付中專項資金占的比重較大，而地方行政主體并沒有動力統籌使用各類專項資金。即便在同一個教育行政部門內部，要統籌使用各類專項資金也是非常困難的。同時，分配專項資金的地方政府也會存在優先確保重點或示范性學校建設的傾斜。因此使得專項性轉移支付在實際運行過程缺乏一定靈活性，均衡各級教育經費投入的情況仍囿于規則。

二、財政體制對各級政府教育事權落實的影響

（一）財政分權過程中事權劃分政策演變過程

1994年實行改革的核心是稅收劃分制度，將稅收劃分成三部分：中央稅、地方稅、中央地方稅。它將消費稅、增值稅的75%等占大額稅源劃歸中央，重新確立了中央政府在財權上的領導地位，收回了在包干制階段失去的權力。稅收收入是占政府的財政收入的絕大部分，所以相比稅改之前，地方政府收入降低，同時地方政府對地方的減免稅收的權力也被削弱了。2018年進行稅收改革，其中作為地方收稅額最大的營業稅劃入增值稅，與中央政府共享獲得25%的增值稅稅收收入。分稅制后的財政分權主要表現在財政支出，即“事權”的分權上。由于中央政府掌握著對收入即“財權”的控制權，所以這種分權在本質上是“事權”的下放，財權的集中。因此，這種分權是極具有中國特色，且異于其他聯邦制財政體系的政府行為[4]。支出責任下放，稅收權力上移，并且稅改之后的有關公共事業的事權依然承接了之前的責任劃分，如對基礎教育的支出，仍然是由地方負責、分級管理。

然而，這種財權集中、事權責任仍屬地方的分稅制改革給地方政府造成了巨大的財政壓力。在這種基層政府可支配財力很少的情況下，形成了縱向財政失衡，因此在相關政策落實上具有一定困難。具體到教育領域，有限的基層政府財力難以保障教育經費。

（二）財權上移導致教育事權執行政策方壓力過大

我國基礎教育支出責任分擔實行分級管理，主要由地方承擔。而分稅制財政體制改革，主要就財政收入進行向上劃分，基本未涉及包括教育領域在內的事權責任調整。從宏觀角度看，中央政府收入較分稅制之前有了極大提升的同時，相應的事權支出劃分并沒有做出改變。以2018年為例，地方財政收入占全國財政總收入約為53.39%，但財政支出卻占全國財政總支出的約85.19%。《教育法》中規定，基礎教育由中央政府領導、省級政府統籌、以縣級政府為主。我國2018年教育支出中，中央財政支出1731.23億元，而地方財政支出30438.24億元，地方占總的教育支出95%（表1）。這種反差顯示，中央在財權逐步回收的過程中，有關教育事權卻沒有相匹配的上移，反而在“責任共同”下，支出責任下移到基層政府，形成了“上級點菜”、出臺相關政策;“下級買單”、著力安排有限的財政收入的現象。

（三）財政分權下的“晉升錦標賽”

我國行政體制是權力的一體化和等級化，按目前的體制，我國的財政分權是基于政治上集權，經濟上放權的分權體系。即通過從上到下的人事任免機制，保障政治上的集中，財權與事權的向下授予，下放權力隨時可以收回形成經濟上的放權。下級政府對上級政府負責，人事權的高度集中與事權下放的分權體系形成了有些學者指出的“晉升錦標賽”的現象，而在這種具有中國特色的財政分權下所形成的“錦標賽”成為了過去幾十年來高效的體制[5]。

晉升錦標賽具是一種政府官員晉升可視的賽道機制，即上級政府作為“賽道”的規劃者和裁判員，構成部門與下級政府的最高領導為運動員，其中賽道的標準往往是一些可測度的績效指標（包括經濟增長指標、節能減排等），形成一種獨特的社會治理方式。在這種內在邏輯的約束下，地方政府會想方設法達成中央政府的設定目標，并且中央與地方政府目標高度一致時，擁有事權的地方政府一方甚至會采取激進的手段來達到目標。事實上，很多社會領域已經被行政治理方式的侵浸與治理邏輯所壟斷，所以中國公共治理的許多領域出現了晉升錦標賽的現象。

但與短期增長沒有直接關系的歸屬于地方政府的責任，在相關投入政策落實上往往被忽略。例如，在教育領域中，教育是一項長期事業，常言道，十年樹木，百年樹人。因此教育投入收益也是短期內無法測量的指標。因此過去幾十年經濟高速增長中，像教育這些不在考核范圍或者不易測度，便使得在晉升激勵下的地方官員不予重視，甚至忽略。因此有限的地方財政對于教育財政投入也是極其有限的。

三、總結

除了教育投入外，從結構上進一步強化落實各級政府教育事權責任無非是要從調整政府間財政關系上入手，即評價體系，財權匹配事權、轉移支付三方面進行。而進行教育體制改革，須以我國根本制度建設為前提，矯正片面的成績觀、劃分事權時少共擔、轉移支付一般化。

（一）構建學校科學合理發展評價標準

“錦標賽”下形成片面考核地方官員政績的評價體系作用于學校建設后，形成了把學校擴建程度、設備更新等同于學校發展的扭曲的學校成績評價體系。因此，為了矯正片面的成績觀，要把對于這種阻礙學校發展的考核指標應盡快清理、整合;對于符合教育發展且在地方政府能承受范圍內的應保留，與健康、可持續發展等一系列衡量學校健康發展的指標納入到重構后的評價標準[6]。

（二）教育事權財權相統一

首先法制化劃分教育事權與支出責任。在憲法中已劃分好中央政府與地方政府的事權界限，而地方政府更貼近基層，因此也應將基礎教育給予地方充分的事權予以負責處理，由中央政府管理更加合適的事權交由中央政府管理。應立法推進教育事權與財權統一，依據事權劃分的基本原則來細化事權，支出責任的劃分可依據事權的界定來確定。就教育事權與支出責任的劃分，應進一步立法明確政府間的事權及支出責任[7]。

其次進一步強化省級統籌責任，繼續推進教育事權責任劃分，減輕基層政府責任。地方政府相比中央政府更加容易取得局部知識與信息，貼近基層，且更了解轄區內居民的偏好，故能更有效地提供公共產品。因此基礎教育事權仍須基層政府承擔，但與此同時地方政府的財權薄弱，因而需建立經費保障責任制度，保證政府支出責任的履行。教育經費投入機制建設過程中，以縣、市為主負責承擔教育經費支出主體責任，省級政府在本省范圍內進行資金的統籌安排，均衡教育資源，中央政府負責對省際的不均衡進行調整。將財權進一步下移，中央政府安排部分轉移支付資金由原省級為單位下移到縣為單位[8]。

（三）改善轉移支付制度

政府部門除了加大轉移支付資金投入力度外，也應合并部分教育專項轉移支付資金為一般性轉移支付，可以保障地方政府教育中經費的自主權。由于目前轉移支付考核方式大都為事前，這種考核方式導致地方政府在爭取和落實各類轉移支付資金的積極性有所偏差，降低了資金的使用效率。所以應該將轉移支付資金的考核方式改為以結果為導向的事后考核機制，給予地方政府一定的財政自主權。

參考文獻：

[1]馬海濤，郝曉婧.中央和地方財政事權與支出責任劃分研究：以公共教育領域為例[J].東岳論叢，2019（3）：46-59.

[2]劉紅燦.對政府事權及支出責任的研究：以教育為例[D].北京：財政部財政科學研究所，2014.

[3]佚名.國務院辦公廳印發“教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案”[J].預算管理與會計，2019（7）：9-11，5.

[4]周飛舟.以利為利財政關系與地方政府行為[M].上海：上海三聯書店，2012.

[5]周飛舟.錦標賽體制[J].社會學研究，2009（2）：54-77.

[6]張侃.公立高中負債問題新探：軟預算約束與逆向軟預算約束的視角[J].教育學術月刊，2013（1）：30-35.

[7]張亞萍.我國政府間教育事權與支出責任劃分研究[J].合作經濟與科技，2020（3）：190-192.

[8]盧振家.推進省級以下教育財政事權和支出責任劃分改革的思考：基于廣東HZ市的分析[J].財政科學，2017（2）：19-26.

作者簡介：鄭富陽（1997-），男，教育經濟與管理碩士研究生。