收費公路PPP項目社會資本招標(biāo)評標(biāo)因素的分析

摘要 收費公路PPP項目社會資本招標(biāo)的評標(biāo)因素具有多樣性，編制招標(biāo)文件及評標(biāo)辦法時設(shè)定的評標(biāo)因素包括社會資本方資本金（稅后）收益率、收費年限、交通量或收費單價、第三方收費收入、可行性缺口補貼額度、建安費下浮率等商務(wù)、技術(shù)和報價指標(biāo)，文章著重對收費公路PPP項目適用招投標(biāo)法時如何設(shè)定評標(biāo)因素進(jìn)行分析，通過研究可對后續(xù)同類項目評標(biāo)辦法的設(shè)定起到指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞 公路工程;PPP項目;招標(biāo);評標(biāo)辦法

中圖分類號 U415.13 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）11-0175-03

引言

PPP項目實施過程中實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目招標(biāo)范圍和實際需求及各自特點選擇適當(dāng)?shù)恼袠?biāo)方式和評標(biāo)辦法，考慮到收費公路PPP項目為涉及公共利益及公共安全的基礎(chǔ)設(shè)施，招標(biāo)過程中的各邊界清晰，適用公開招投標(biāo)的情形;同時公開招投標(biāo)所適用的綜合評估，不僅可考慮投標(biāo)人對項目提出的商務(wù)報價，也可側(cè)重考慮技術(shù)能力、履約能力等綜合實力，利于政府方“好中選優(yōu)”，選擇最合適的中標(biāo)社會資本。

1 招標(biāo)方式的介紹

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招投標(biāo)法》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》《收費公路政府和社會資本合作操作指南》及相關(guān)政策制度規(guī)定，PPP項目社會資本招標(biāo)采購方式包含公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購等方式。結(jié)合收費公路PPP項目的招標(biāo)范圍屬性，包括對社會資本的投融資需求，同時為了吸引社會資本參與項目，作為配套機(jī)制，也會將項目的施工圖勘察設(shè)計任務(wù)和施工總承包任務(wù)一并發(fā)包給具備資格的中標(biāo)社會資本，所以為了引入充分的市場競爭機(jī)制，同類收費公路PPP項目采用公開招標(biāo)方式，對社會資本的資格審查方式須采用資格預(yù)審方式，申請人在資格預(yù)審階段需向資格預(yù)審委員會提交自身的資質(zhì)資格證明材料、投資能力證明、融資能力證明、履約信譽等方面的證明材料，由于PPP項目社會資本招標(biāo)與常規(guī)的施工、設(shè)計或政府采購中的貨物和服務(wù)存在較大區(qū)別，故在資格設(shè)定時應(yīng)緊密結(jié)合PPP項目的特點和實際需求，在不得排斥、限制潛在申請人的情況下設(shè)定合理的資格條件，既要做到不違反招投標(biāo)政策規(guī)定，也要考慮PPP項目需求通過擇優(yōu)的方式確定中標(biāo)人。

合理且符合項目實際需求的招標(biāo)方式，可有利于PPP項目的高質(zhì)量推進(jìn)，如項目招標(biāo)范圍只涵蓋社會資本，要求項目公司成立后再通過招標(biāo)方式另行選定施工、設(shè)計等承包單位，PPP社會資本招標(biāo)階段還可以采用競爭性談判或競爭性磋商等方式，具體方式的選定均會在PPP項目實施方案中的招標(biāo)采購章節(jié)中進(jìn)行設(shè)定，在獲得本級政府對方案審批后可按相關(guān)規(guī)定按程序開展招標(biāo)工作。

2 評標(biāo)辦法的介紹

根據(jù)《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財審〔2017〕173號）[1]文件，“收費公路PPP項目社會資本方招標(biāo)的評標(biāo)辦法可以采用綜合評估法或者法律、行政法規(guī)允許的其他評標(biāo)辦法。采用綜合評估法的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明對競價因素、管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、投資能力、融資實力以及信用狀況等評價內(nèi)容的評分權(quán)重和評分方法，根據(jù)綜合得分由高到低推薦中標(biāo)候選人”。

現(xiàn)行政策體制下，社會資本招標(biāo)采購時對社會資本資格審查須采用資格預(yù)審方式，評審辦法采用合格制;招標(biāo)文件中的評標(biāo)辦法采用綜合評分法，評分因素包括：競價因素、投融資能力、資金籌措方案、投融資、建設(shè)、運營管理經(jīng)驗、項目公司組建方案、項目建設(shè)方案、項目運營、移交方案等，以上評審因素分值總計為100分，招標(biāo)文件及評標(biāo)辦法可參照中國招投標(biāo)協(xié)會印發(fā)的《政府和社會資本合作（PPP）項目選擇社會資本方招標(biāo)資格預(yù)審文件示范文本（公路項目）》《政府和社會資本合作（PPP）項目選擇社會資本方招標(biāo)文件示范文本（公路項目）》[2]等文本編制。

3 競價指標(biāo)的介紹

參考目前國內(nèi)落地的公路行業(yè)PPP模式社會資本招標(biāo)情況，評標(biāo)辦法中常見的競價因素主要包括社會資本方資本金（稅后）收益率、收費年限、交通量或收費單價、第三方收費收入、可行性缺口補貼額度、建安費下浮率等指標(biāo)進(jìn)行競爭，評分原則采用“低價高分”原則來引導(dǎo)社會資本方在合理區(qū)間內(nèi)降低報價，下面對常用的各競價指標(biāo)進(jìn)行分析。

3.1 社會資本方資本金（稅后）收益率

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）[3]規(guī)定，項目資本金必須為社會資本方的自有資金，不得存在“名股實債”等債務(wù)性資金等出資不實的情況，項目資本金的注入應(yīng)按照項目建設(shè)資金年度投資比例分期到位。社會資本參與對外項目投資，對自有資金出資的項目資本金收益率指標(biāo)最為關(guān)注，該指標(biāo)也往往是社會資本方考核項目投資效益和投資決策的關(guān)鍵指標(biāo)。

將資本金收益率作為競價指標(biāo)時，相關(guān)數(shù)據(jù)結(jié)論較為直觀，社會資本不需再考慮項目的成本、收入等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但在項目實際操作過程中，該指標(biāo)易引申出政府對社會資本方收益兜底的問題，也易形成政府隱性債務(wù)的風(fēng)險，由于收益率指標(biāo)是項目全生命周期內(nèi)通過測算現(xiàn)金流數(shù)據(jù)后才能得出，實際操作過程中，逐年對此指標(biāo)的計算時，由于無項目全生命周期內(nèi)的實際年份各項運營成本、收費收入等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致無法精確計算，操作過程中難度較大。

3.2 收費年限

將收費年限作為競爭指標(biāo)，只有在收益情況良好的經(jīng)營性公路社會資本招標(biāo)時才適用，此類項目為使用者付費類，因為社會資本或項目公司通過收取公路的通行費就可以覆蓋項目全部成本和自身的投資收益，對政府而言，此類項目社會資本收回投資后，能夠越早結(jié)束運營并將項目移交回政府是對社會公眾和政府有利的。

由于項目的社會使用需求較高，交通量情況較理想，社會資本如果對交通量或收費標(biāo)準(zhǔn)或收益率等進(jìn)行競爭，在項目運營期內(nèi)均可收回成本并收獲較理想收益，此時，如果政府方提前收回項目，則更符合社會需求時，這種情況下，對收費期限進(jìn)行競爭更合適。但此類競價指標(biāo)對項目自身的資金平衡能力要求較高，所以需要結(jié)合項目實際情況進(jìn)行綜合考量。

3.3 交通量或收費單價

將交通量或收費單價作為競價指標(biāo)時，需要政府方明確其中一個指標(biāo)，只有明確其中一個指標(biāo)后，對單一變量進(jìn)行競爭，社會資本才能在投標(biāo)階段依據(jù)此指標(biāo)測算出項目第三方收費收入，從而測算出項目資本金收益率情況。由于項目對工可報告中的交通量以及未來批復(fù)的收費單價均無法保證，所以在兩個指標(biāo)均屬于變量的情況下，對交通量或收費單價進(jìn)行競爭，無法測算收費收入，也無法測算資本金收益率。相反，如果政府承諾固定的交通量或收費單價，也會涉及政府兜底等風(fēng)險。

3.4 第三方收費收入

將第三方收費收入作為競爭指標(biāo)，主要是考慮在工可報告階段已經(jīng)結(jié)合項目情況對項目的交通量、收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了預(yù)測，交通量、收費標(biāo)準(zhǔn)未明確的情況下，參照工可報告中的收費收入指標(biāo)，將此作為唯一變量，通行費收入數(shù)據(jù)來源可自行預(yù)估、易于獲取。根據(jù)相關(guān)收費收入數(shù)據(jù)可在招標(biāo)階段測算出收益率情況，將此指標(biāo)作為招標(biāo)、項目運營期間的參考標(biāo)準(zhǔn)，對項目公司實際運營年度進(jìn)行績效考核，更加直觀，更加便于操作，有利于發(fā)揮社會資本積極性，提升社會資本管理效率。但在項目實際操作過程中，該指標(biāo)易引申出政府對社會資本方收益兜底、易形成政府隱性債務(wù)的風(fēng)險。

3.5 可行性缺口補貼額度

PPP項目的回報機(jī)制包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費三種模式，結(jié)合各類項目特性以及行業(yè)特點，采用可行性缺口補助方式的較多。可行性缺口補助模式下政府方和社會資本方較為關(guān)注的是運營期各年提供的補貼額度，補貼的高低將直接影響項目公司的經(jīng)營和財務(wù)現(xiàn)金流指標(biāo)，同樣補貼額度的高低也直接限制了政府方是否有能力承擔(dān)財政支出責(zé)任，財政部相關(guān)政策均規(guī)定PPP項目合作期內(nèi)政府各年度的支出責(zé)任均不得超出當(dāng)年公共預(yù)算支出的10%，所以可行性缺口補助項目招標(biāo)時，政府方往往會選擇將可行性缺口補助額度或者下浮率作為關(guān)鍵的競價因素，為規(guī)避政府兜底或固化支出責(zé)任風(fēng)險，政府的可行性缺口補助額度需與績效評價結(jié)果進(jìn)行掛鉤。

3.6 建安費下浮率

經(jīng)營性公路采用PPP模式時，往往會設(shè)定適合的機(jī)制吸引社會資本方參與項目，例如“PPP+設(shè)計施工總承包（EPC）”“PPP+施工總承包”等方式，核心是政府方在實施方案運作模式設(shè)置時，在BOT的基礎(chǔ)上深化了工程發(fā)包的模式，例如設(shè)計施工總承包（EPC）模式下，由具備法定資格的中標(biāo)社會資本承擔(dān)項目的施工圖勘察設(shè)計和施工總承包任務(wù)，施工過程中，承擔(dān)施工任務(wù)的社會資本方將賺取項目建設(shè)過程中的合理施工利潤，從而提高對項目投資的整體收益。對于政府方而言，通過招投標(biāo)競爭機(jī)制降低政府支出責(zé)任可有效減輕政府資金壓力，所以也會對建安費的下浮進(jìn)行競價，建安費下浮競價所帶動的連鎖效應(yīng)往往是多方面的，例如降低了項目的建安費，直接導(dǎo)致項目的建設(shè)總成本降低，在項目調(diào)價機(jī)制、后期的總投資認(rèn)定和績效考核過程中均會導(dǎo)致政府付費的降低，同時通過合理的調(diào)價機(jī)制直接降低了政府資本金的出資和運營期可行性缺口補助額度，可見建安費下浮率作為競價因素對項目的影響非常之大。

4 其他評審因素

4.1 投融資能力

投融資能力主要考核社會資本方針對招標(biāo)的PPP項目自有資金出資能力和對項目的資金籌措能力。社會資本方對項目的投融資能力越高，則項目資金到位能力越強，不易造成資金斷裂風(fēng)險。投資能力最直觀的考核方式是考評凈資產(chǎn)數(shù)值的高低，融資能力是考評“銀行授信額度”“銀行貸款意向書”“其他融資方案”數(shù)值的高低，如為聯(lián)合體形式的則以各成員單位總和確定。

4.2 投融資、建設(shè)、運營管理經(jīng)驗

投融資、建設(shè)、運營管理經(jīng)驗是考核社會資本方參與過類似項目經(jīng)驗的評價因素，例如投融資經(jīng)驗、項目建設(shè)施工經(jīng)驗、收費公路的運營經(jīng)驗，相關(guān)業(yè)績可以反映出社會資本方對同類PPP項目的綜合管理經(jīng)驗，類似經(jīng)驗較多可有效降低項目合作期內(nèi)各重點環(huán)節(jié)風(fēng)險，提高質(zhì)量、安全、資金等方面的管理能力，社會資本可在項目全生命周期內(nèi)有效地降低風(fēng)險，實現(xiàn)風(fēng)險和效益的平衡。評標(biāo)考察材料為投資協(xié)議、特許權(quán)協(xié)議、運營批復(fù)以及全國公路信用信息系統(tǒng)截圖等基礎(chǔ)材料。

4.3 資金籌措方案

資金籌措方案對項目資本金和其他建設(shè)資金（銀行貸款或其他融資渠道）籌措方案的合理性、可行性和可靠性進(jìn)行對比評分，是對社會資本方對項目資金籌劃、管理等方面的綜合考量。

4.4 項目公司組建方案、項目建設(shè)方案、項目運營、移交方案

該指標(biāo)主要是根據(jù)項目公司組建方案（包括組建計劃、項目公司機(jī)構(gòu)設(shè)置、主要人員組成），投標(biāo)人提出的工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全、投融資、環(huán)保方案及保障措施以及投標(biāo)人提交的項目運營、移交方案及保障措施的合理性、可行性進(jìn)行評分。是對社會資本方對項目建設(shè)、管理、運營、移交等全過程實施計劃的考量。

需要注意的是PPP項目較傳統(tǒng)施工、設(shè)計等招標(biāo)而言具有較強的特殊性，作為政府方需要設(shè)定合理且符合項目實際需求的評標(biāo)辦法來擇優(yōu)確定中標(biāo)人，但是結(jié)合目前招投標(biāo)等政策以及國家對優(yōu)化營商環(huán)境等方面的政策要求，招標(biāo)文件中設(shè)定資格條件和評分因素時不得超出政策規(guī)定和項目實際需求，例如，設(shè)定投標(biāo)人資格條件時，不應(yīng)強制要求社會資本具備施工、資質(zhì)和類似業(yè)績等資格，PPP項目社會資本的招標(biāo)核心是解決項目的投融資能力，投標(biāo)人往往是具備財務(wù)投融資能力的單位，所以如果強制要求具備施工、設(shè)計等資格會產(chǎn)生排斥潛在投標(biāo)人的違規(guī)情況，此機(jī)制在交通運輸部的《收費公路政府和社會資本合作操作指南》中有所體現(xiàn)，另外，如果設(shè)定同類經(jīng)驗業(yè)績考核指標(biāo)時不宜設(shè)置過高或者特定行業(yè)或特定區(qū)域的類似業(yè)績，不得排斥或限制潛在投標(biāo)人。

5 結(jié)束語

收費公路PPP項目社會資本招標(biāo)工作對PPP項目合作期內(nèi)各階段工作起到了關(guān)鍵的鋪墊作用，實施方案設(shè)定的投融資模式、操作機(jī)制等均需要通過招標(biāo)階段向社會資本方進(jìn)行傳導(dǎo)，同時，合理符合實際的招標(biāo)方案、評標(biāo)辦法也是項目落地順利引進(jìn)社會資本的重要支撐，合理的評標(biāo)辦法是政府方選擇社會資本方的有力工具，在后續(xù)的PPP項目社會資本招標(biāo)過程中，隨著國家政策的不斷完善，將促進(jìn)招投標(biāo)規(guī)范性發(fā)展，也將更進(jìn)一步探索研究出新的評標(biāo)因素供各界參考。

參考文獻(xiàn)

[1]《交通運輸部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈收費公路政府和社會資本合作操作指南〉的通知》（交辦財審〔2017〕173號）.

[2]《政府和社會資本合作（PPP）項目選擇社會資本方招標(biāo)資格預(yù)審文件示范文本（公路項目）》、《政府和社會資本合作（PPP）項目選擇社會資本方招標(biāo)文件示范文本（公路項目）》.

[3]《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）.

收稿日期：2022-03-30

作者簡介：蘭立松（1988—），男，本科，工程師，研究方向：公路工程投融資及招投標(biāo)。