中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部教授鄒一南：加快構建城鄉資源要素雙向流動新格局

□ 《民生周刊》記者 暢婉潔 徐英子

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱意見），為我國新型城鎮化建設指明了重點發展方向和實現路徑。

推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，對于落實擴大內需戰略、促進產城融合、推動城鄉融合發展具有重要意義。

中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部教授鄒一南表示，對各縣來說，需要在意見提出的五大類中找準方向，明確發展目標及路徑，精準補齊短板弱項。

縣城在我國城鎮體系中處于什么地位？

縣城是“城之尾、鄉之頭”。在我國城鎮化率已接近65%的背景下，加快縣城發展對于推進以人為核心的新型城鎮化建設，構建高效、包容、可持續的城鎮體系有著重要意義。

鄒一南

一方面，縣城是新發展階段推進城鎮化水平持續提高的重要載體。

2021年底，我國城鎮常住人口為9.1億。縣城加上縣級市的城區常住人口為2.5億左右，占比僅30%左右，城鎮化率平均僅為24.2%，提升空間巨大。

從經濟體量和基建投資上看，2019 年縣和縣級市僅創造了全國38%的GDP，基建投資合計僅458 4.7億元，占全部市政投資的19.8%，平均每個縣級市為4.3億元，而一般縣城僅為2.1億元。

由此可見，縣城城鎮化建設空間很大，拉動投資潛力也很大，是下一步城鎮化建設的重中之重。

另一方面，縣城是促進城鎮化協調發展的戰略支點。當前，我國城鎮化呈現明顯極化特征，大城市、高行政級別城市人口增長遠高于小城市、低行政級別城市。

從“五普”到“六普”的10 年間，我國行政級別最高的4個直轄市常住人口總量增長了2 569萬，增長率接近60%；31個省會和計劃單列城市的常住人口規模增長2 856萬，增長率為28.3%；236 個地級市常住人口規模增長2 983萬，增長率為13.0%；359 個縣級市常住人口規模增長1 382 萬，增長率為6.1%。

從“六普”到“七普”的10年期間，4個直轄市常住人口增長831萬，增長率為9.8%；31個省會和計劃單列市常住人口增長6 697萬，增長率高達33.0%；地級以下城市總體為負增長。這種極化的城鎮化對城鎮體系健康發展極為不利，必須通過大力發展縣城，扭轉極化發展態勢，促進城鎮化協調發展。

其一，作為一個有14億人口、未來將有10億以上城鎮人口的大國，絕無可能像日韓等國那樣，通過將人口集中在少數幾個特大城市完成全國城鎮化任務，縣城等廣大中小城市應發揮更大作用。

其二，當前中國主要城市群中特大城市人口已接近飽和，北京、上海等城市已進入世界人口最多的少數城市行列，疏解大城市人口是應有之義，縣域將成為人口疏解的重要空間。

其三，根據農業總勞動日測算，中國當前農業實際需要的勞動力數量僅為1.2億左右，未來隨著農業技術進步，農業勞動力需求量將更少，因此還有大量農業人口有待轉移，縣域必將取代大城市成為吸納農業轉移人口的主力。

其四，當前實現舉家遷移的農民工仍非主流，這意味著未來農業轉移人口將主要由農民工家屬等非勞動力群體組成，縣級城市顯然比地級以上大城市更有利于這些農業轉移人口實現城鎮化。

進入新發展階段，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設對我國經濟社會發展全局有何意義？

第一，縣城是鄉村產業發展的動力龍頭。產業振興是鄉村全面振興的基礎。當前，我國農村產業發展面臨的一個共性問題是產業規模小、布局分散、競爭力弱，根源在于缺少一個能夠將農村產業加以統籌整合起來的中樞。

縣城以其獨特的區位及其與廣大農村地區密切的聯系，天然地成為統籌整合農村三次產業、改變農村產業發展小散弱局面的動力龍頭。

第二，縣城是實現基本公共服務均等化的重要空間。縣城對于推動實現城鄉基本公共服務均等化有著獨特作用。

一方面，縣域是城鄉基本公共服務差距對比最明顯的地域范圍。對于農村居民來說，無論是進城務工、經商趕集，還是培養子女、問診就醫，大多是將縣城作為首選目的地。

也就是說，農村居民獲得基本公共服務的解決方案主要在縣域范圍內獲得，因此如果在一縣之內的教育、醫療、就業等基本公共服務城鄉差距過大，極易產生嚴重的相對剝奪感，從而引發社會心理失衡。

相比之下，在不同區域之間基本公共服務的差距即使更為明顯，對于絕大多數農村人口來說，并不會切身地感受到，對自身幸福感的損害程度遠不及縣域范圍內的城鄉差距。

第三，縣城是農業轉移人口的首選歸宿。農村勞動力向城市轉移是一國走向現代化的必由之路。曾幾何時，向東部沿海發達地區的一二線城市轉移，獲得更高工資性收入，是中西部農村剩余勞動力的首選。

但是，隨著近年來一系列區域協調發展戰略的實施，國家支農扶農力度的加大，就地就近轉移成為越來越多農業轉移人口的選擇。

從2008年到2020年，在本地就業的農民工數量在農民工總量中的占比從37.7%提升到40.6%；在外出就業農民工中，選擇省內就近就業的農民工占比也從46.7%提升到58.4%。

對于就地就近就業農民工，縣城即使不是直接就業落戶地點，也必然與其就業落戶地點有著密切社會經濟聯系。可以說，縣城已經越發成為農業轉移人口就業的承載空間。

第四，縣域是跨越中等收入陷阱的堅實踏板。我國現有4億中等收入群體，其中平均月收入達到4 432元的近3億農民工是中等收入的主體，確保農民工群體的利益是順利跨越中等收入陷阱的重要支撐。

改革開放以來，我國已有三代農民工，每一代農民工的利益訴求并不一致。

一代農民工（60后、70后）的核心利益是土地，二代農民工（80后、90后）的核心利益是住房，三代農民工（00后）的核心利益是教育和就業，而縣城的發展對三代農民工核心利益能否實現起到決定性影響。

農村土地政策的落實主要在縣域，這直接關系到一代農民工的核心利益；實現農業轉移人口住房夢想的主要地區在縣域，它直接關系到二代農民工的核心利益；三代農民工的核心利益是教育和就業，其實現的起點也在縣域。建成高質量的縣域新型城鎮化，將為中國社會跨越中等收入陷阱提供堅實踏板。

當前，我國縣城建設和發展中存在哪些短板弱項？

縣域城鎮化在中國城鎮化和現代化進程中的重要地位，已經被越來越多人接受，但縣域城鎮化的實際發展情況卻不能令人滿意。盡管部分發達地區的縣域經濟發展迅速，但廣大中西部地區的縣域城鎮化仍比較落后。

一是人口集聚不足。城鎮的發展需要聚集人氣，一定數量的人口能夠給城鎮帶來規模經濟和范圍經濟效應，提高勞動生產率并促進就業和城市繁榮。

但是，我國目前的縣級行政單元的人口數量總體呈下降趨勢。縣級城市人口不足，并非我國人力資源短缺，事實上廣大農村地區仍然有為數眾多的人口未能轉移出來，但因縣城與地級以上城市發展水平失衡，使得有人口接納能力的縣無法吸引人口，而承載力已經飽和的大城市人口仍在增加。

除了人口數量之外，人口質量同樣不高，人才匱乏問題十分突出。資料顯示，全國約4億農村勞動力中，高中以上文化程度的只占12%，絕大多數農民沒有受過職業技術和技能培訓，初級人才多,懂經濟管理、企業經營發展及項目開發研制的高級專業人才稀缺。

人才引進難，優質農村人口大量外流，特別是中西部欠發達縣，不僅引人難，留人更難，大大制約了縣域城鄉經濟社會發展。

二是產業體系競爭力不強。培育興旺的產業、構建完善的產業體系是縣域經濟發展的基礎，是發揮城鎮功能的關鍵所在。當前，相當一部分地區縣域經濟缺乏必要的、有力的產業支撐，使縣域城鎮化和經濟發展底氣不足。

其一，農業基礎依然比較薄弱。大部分縣域的農業集中在種植業和養殖業等傳統農業上，產業結構單一、農業產業鏈條短、產業層次較低，自給自足的小農經濟仍然在整個縣域經濟中占重要地位。

其二，制造業的專業化、特色化不強。一些有工業基礎的縣面臨較為嚴重的產能過剩現象，產業升級換代動力不足；缺乏工業基礎的縣往往出現“小而全”的現象，基于分工和專業化生產的地方化經濟水平不高，工業產品競爭力較弱。

其三，第三產業發展滯后。絕大多數縣域的三產增加值比重低于全國平均水平，在人口外流背景下，縣域商貿服務熱度普遍不高，基于多樣化服務的城市化經濟未能形成。

三是國土空間規劃不完善。國土空間規劃是縣域經濟發展和新型城鎮化建設的戰略指導，但受到自然條件、歷史遺留、人口變動和不同規劃相互制約等因素的影響，一些縣的縣域空間規劃不盡合理，城鎮化建設的定位不準確。

在城市群內的縣，與城市群中的中心城市之間的分工協作和功能互補方面有待加強，在城市體系中的定位有待明晰。

非城市群中的縣域城鎮往往以點狀發展為主，城鎮布局分散、產業和人口集聚能力較差，基礎設施建設和公共服務水平普遍不高，地區之間互聯互通和發展的協調共享機制尚未建立起來。

四是生態文化建設相對滯后。縣域由于空間布局分散、人口集聚性不強，導致資源環境的消耗比大城市更嚴重。

僅就土地資源看，縣域建成區以“攤餅式”和“沿路爬”的方式快速擴大，公路通到哪里，新房就建到哪里；新建住宅不斷向村莊外圍的耕地延伸，加之缺乏有效的及時跟進治理措施，建新不拆舊。

在縣級區域人口總體減少的背景下，建成區面積反而呈現擴大趨勢，給本來就十分稀缺的土地資源、水資源、能源資源和十分脆弱的自然環境造成很大壓力。

一些地方在推進縣域城鎮化過程中，盲目擴大城市規模，抹去了歷史文化足跡，具有地區和民族特色的建筑、場所被雷同的樓房和街道代替，伴隨田園景色和傳統村落一同消逝的，是人們的鄉愁和兒時美好的記憶。

喪失了歷史文化傳承的城鎮化是缺乏靈魂的空殼化的城鎮化，是新型城鎮化建設進程中必須糾正的偏向。

目前，以縣城為重要載體的城鎮化建設進入試點階段，您對下一步如何更好推進這項工作有什么建議？

一要把握功能定位，明確發展方向。中辦、國辦意見明確提出，要科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向，分為五大類：大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、生態功能區縣城、人口流失縣城。

對各縣來說，就要在五大類中找準方向，原則上應該“一縣一策”，明確發展路徑及目標，可以引進專業機構，做好頂層設計，制定“一縣一策”解決方案，抓住關鍵，分類突破。

二要強化規劃引領，科學合理布局。科學合理的規劃是引領高質量發展的前提和基礎。發展規劃涵蓋縣城、鄉鎮與農村全域，包括縣域內國土空間、產業發展、人口分布、基礎設施、公共服務、文化傳承、生態環境等要素，要做到長期與短期結合，全盤與局部銜接，層次分明、功能互補。

三要發展特色產業，促進產城融合。無論是新型城鎮化還是鄉村振興，產業發展最關鍵，有產業才有就業崗位，才有人口集聚，解決不了就業，農業轉移人口就無法進城落戶。

因此，產業是驅動新型城鎮化和鄉村振興發展的加速器。對于縣域經濟來說，要立足自身區位特點、資源稟賦和產業基礎，對現有產業進行再梳理、再定位，找準自身優勢潛力，瞄準產業發展趨勢，堅持突出特色、錯位發展，重點發展比較優勢好、產業配套全、帶動能力強、就業容量大的產業。

四要完善綜合配套，增強承載能力。根據意見相關內容，縣城建設的具體方向涵蓋培育特色優勢產業、優化市政設施、強化公共服務供給、提升人居環境質量、促進縣鄉村功能銜接互補等方面。對大部分縣城而言，修路建橋、綠化排污、小區翻新可能是基建重點，但縣城基建不要大城市化、高標準化。

不要千城一面、缺乏特色，要把重點放在提高和經濟發展水平、人口收入水平相對等的公共服務能力上，特別是要給縣城提供更好的、適合進城農民的公共服務。

五要深化改革創新，激發融合活力。在新階段推動城鄉融合發展，要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，聚焦人、地、錢等關鍵環節，堅持向改革要活力，完善人口、土地、資金、引才等體制機制和政策措施，破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，加快構建城鄉資源要素雙向流動新格局。