特大城市智慧化建設(shè)的困境與創(chuàng)新路徑

●張 靜 李淑芳

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第七次全國(guó)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)特大城市已經(jīng)達(dá)到14個(gè)，超大城市達(dá)到7個(gè)。在信息時(shí)代，困擾特大城市的擁擠、污染、能源緊缺等“城市病”問(wèn)題日益嚴(yán)重，而智慧城市建設(shè)將助力特大城市應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出要“分級(jí)分類推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)”，建設(shè)智慧城市已經(jīng)成為提升城市治理水平、破解大城市病、提高公共服務(wù)質(zhì)量、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略選擇。

一、智慧城市建設(shè)“智慧”初顯

（一）新冠肺炎疫情激發(fā)智慧城市潛能

2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，“憑碼出行”“不見(jiàn)面審批”“線上辦公”等智慧化的生活和工作場(chǎng)景成為有效應(yīng)對(duì)疫情的行為方式。以武漢市為例，“數(shù)字抗疫”的武漢樣板為疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供了支撐。一是迅速啟用多款智能應(yīng)用。“武漢戰(zhàn)疫”健康碼助力市民生活和政府科學(xué)決策，“漢融通”企業(yè)服務(wù)平臺(tái)為企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)搭建“融資服務(wù)+信用評(píng)價(jià)+持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力評(píng)估”的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)+金融+大數(shù)據(jù)”融資服務(wù)鏈，“微鄰里”為基層社區(qū)治理賦能。二是搭建政務(wù)視頻指揮調(diào)度平臺(tái)。疫情暴發(fā)后，武漢市依托智慧城市既有網(wǎng)絡(luò)，建立疫情應(yīng)急指揮和多點(diǎn)觸發(fā)防控機(jī)制，有效助力抗擊疫情指揮決策。三是以“智慧”驅(qū)動(dòng)武漢高質(zhì)量發(fā)展。疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段后，武漢將智慧城市建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)回暖、城市高速發(fā)展的核心引擎。武漢GDP強(qiáng)勢(shì)復(fù)蘇，呈現(xiàn)全面恢復(fù)、快速增長(zhǎng)、質(zhì)效提升的良好態(tài)勢(shì)；武漢市數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值占全市GDP比重近40%，遠(yuǎn)高于2020年全國(guó)18.8%的平均水平。

（二）智慧城市建設(shè)初顯成效

從2012年住建部印發(fā)《國(guó)家智慧城市試點(diǎn)暫行管理辦法》以來(lái)，智慧城市建設(shè)成為大城市搶占信息技術(shù)制高點(diǎn)、促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和應(yīng)對(duì)“城市病”的重大機(jī)遇，目前已經(jīng)初顯成效。一是基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不斷完善。我國(guó)已建成全球最大5G網(wǎng)絡(luò)，截至2020年底，開通5G基站超過(guò)71.8萬(wàn)個(gè)，實(shí)現(xiàn)所有地級(jí)以上城市5G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，5G終端連接數(shù)超過(guò)2億；全國(guó)行政村通光纖和通4G的比例超過(guò)98%，農(nóng)村寬帶接入用戶數(shù)達(dá)到1.39億戶。二是智慧政務(wù)初見(jiàn)成效。全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)注冊(cè)用戶達(dá)3.39億，“一網(wǎng)通辦”“一證通辦”“多事聯(lián)辦”等移動(dòng)政務(wù)服務(wù)受到群眾認(rèn)可。“減證便民”行動(dòng)、情景式審批、自助辦理等改革進(jìn)一步推動(dòng)智慧政務(wù)落地生效。三是智慧治理平臺(tái)不斷涌現(xiàn)，智慧交通、智慧監(jiān)管、智慧公安、智慧城管等一系列智慧治理平臺(tái)開始運(yùn)轉(zhuǎn)并取得一定成效。四是智慧民生惠民暖心，智慧教育、智慧醫(yī)療、智慧人社、智慧民政、智慧文旅等智慧應(yīng)用惠及萬(wàn)千市民。

二、推進(jìn)特大城市智慧化建設(shè)的困境

（一）技術(shù)與價(jià)值：高新技術(shù)設(shè)備引進(jìn)多，既有人文資源利用少

智慧城市建設(shè)的重點(diǎn)不僅在“智慧”，更在于把智慧融入“城市”發(fā)展。盡管具有較好的智慧城市建設(shè)基礎(chǔ)，但目前特大城市的智慧化建設(shè)仍然以引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、投入先進(jìn)設(shè)備、創(chuàng)造先進(jìn)體驗(yàn)為重點(diǎn)，較少將智慧城市建設(shè)作為發(fā)揮特大城市在國(guó)家戰(zhàn)略中的重要地位的放大器，也鮮少將智慧城市建設(shè)作為助推人文資源和人文精神融合發(fā)展的催化劑。

（二）局部與整體：縱向垂直建設(shè)多，橫向融通開發(fā)少

智慧城市是一個(gè)系統(tǒng)工程，各子系統(tǒng)的“智慧”簡(jiǎn)單加總并不能實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市的“智慧”。但目前我國(guó)智慧城市建設(shè)由于缺乏頂層設(shè)計(jì)的制度支持，仍然無(wú)法形成智慧合力。各委辦局往往從縱向著手分行業(yè)建設(shè)智慧項(xiàng)目，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、信息孤島等困境，出現(xiàn)APP林立、各委辦局業(yè)務(wù)場(chǎng)景獨(dú)立等情況，甚至出現(xiàn)“縱向垂直建設(shè)阻礙橫向融通開發(fā)”的難題。

（三）投入與效用：基礎(chǔ)設(shè)施投入多，服務(wù)治理實(shí)效少

當(dāng)前特大城市的智慧化建設(shè)存在投入與產(chǎn)出不平衡的困境。一是規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中公眾參與不足，導(dǎo)致當(dāng)前的應(yīng)用系統(tǒng)或難以滿足民眾與企業(yè)需求，或操作使用體驗(yàn)不佳。二是智慧城市建設(shè)目標(biāo)導(dǎo)向不凸出，導(dǎo)致部分新基建“建成即落后”，或僅有投入，不能產(chǎn)生治理實(shí)效。三是部分應(yīng)用系統(tǒng)宣傳推廣不夠，群眾知曉度不高。

三、特大城市智慧化建設(shè)的創(chuàng)新路徑

（一）以人為本，謀劃城市文化與智慧城市深度融合布局

2021年10月15日，武漢以“智慧城市賦能疫后重振，推動(dòng)超大城市治理創(chuàng)新”為主題，從全國(guó)47個(gè)省市申報(bào)的117個(gè)項(xiàng)目中脫穎而出，榮獲2021世界智慧城市大獎(jiǎng)中國(guó)區(qū)最高殊榮——城市大獎(jiǎng)，將代表中國(guó)區(qū)參加全球智慧城市大獎(jiǎng)的角逐。武漢市能夠獲得2021世界智慧城市大獎(jiǎng)中國(guó)區(qū)城市大獎(jiǎng)，最根本的原因在于抗擊疫情中武漢市利用智慧技術(shù)展現(xiàn)出的歷史人文精神和地域文化，這才是智慧城市建設(shè)的靈魂和基礎(chǔ)。因此，智慧城市建設(shè)要轉(zhuǎn)變思路，充分挖掘城市文化，謀劃城市文化與智慧城市深度融合的布局。

一是將智慧城市建設(shè)作為實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略的助推器。以數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)京津冀產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈深度融合，建成“京津冀智慧協(xié)同區(qū)”，打造城市協(xié)同發(fā)展樣板。以上海、武漢、重慶等為重點(diǎn)，運(yùn)用信息技術(shù)打破時(shí)空限制，帶動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群建成“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶智慧環(huán)保”“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶智慧運(yùn)輸”等智慧平臺(tái)，擦亮“智慧長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”品牌。運(yùn)用信息技術(shù)科學(xué)調(diào)配產(chǎn)業(yè)資源，打通“粵港澳”產(chǎn)業(yè)鏈，打造“智慧粵港澳”，最大限度便利創(chuàng)新要素跨境流動(dòng)。

二是將智慧城市建設(shè)作為宣傳城市地域文化的傳播器。每座城市都有自身獨(dú)特的地域特征，智慧城市建設(shè)需要充分利用信息技術(shù)放大自身優(yōu)勢(shì)。以武漢為例，作為“九省通衢”的“百湖之市”“歷史名城”，武漢應(yīng)重點(diǎn)打造“智慧機(jī)場(chǎng)”“智慧公交”“智慧地鐵”“智慧高鐵”等智慧交通品牌，以智慧技術(shù)讓武漢成為中部地區(qū)交通最便利快捷的城市；加大對(duì)水資源的保護(hù)力度，完善武漢市生態(tài)環(huán)境智慧平臺(tái)，對(duì)武漢全域水環(huán)境進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析及預(yù)警決策，擴(kuò)大“百湖之市”知名度；以AR、VR等信息技術(shù)助推武漢旅游發(fā)展，以智慧技術(shù)提升武漢游客旅游感受，亮出“國(guó)家歷史文化名城”名片。

三是將智慧城市建設(shè)作為彰顯城市人文精神的助燃劑。將智慧技術(shù)運(yùn)用于“四大發(fā)明”“中國(guó)圣賢”“中國(guó)戲曲”“大好河山”“紅色文化”等中國(guó)歷史文化的開發(fā)，以情景再現(xiàn)和沉浸式體驗(yàn)等方式再現(xiàn)中國(guó)歷史和中華文明，感受中國(guó)的歷史淵源，提振中華民族人文精神，提升中華民族凝聚力。

（二）以面帶點(diǎn)，打造縱向垂直建設(shè)與橫向融通開發(fā)系統(tǒng)工程

智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，“局部智慧”組合起來(lái)并不必然帶來(lái)“整體智慧”，甚至“局部智慧”可能有損“整體智慧”。因此，必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維，從整體謀劃智慧城市建設(shè)。

一是系統(tǒng)謀劃，落實(shí)智慧城市整體規(guī)劃責(zé)任。配強(qiáng)智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組隊(duì)伍，領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)應(yīng)由城市主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，領(lǐng)導(dǎo)小組成員由市委組織部、市委宣傳部、市委網(wǎng)信辦、市委政法委、市政府辦、市經(jīng)信委、市發(fā)改委、市政務(wù)服務(wù)與大數(shù)據(jù)管理局、市綜治辦、市財(cái)政局等部門有關(guān)負(fù)責(zé)人組成。建立領(lǐng)導(dǎo)小組橫向管理協(xié)調(diào)機(jī)制，打破行政壁壘，以解決問(wèn)題為導(dǎo)向推進(jìn)智慧城市整體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)市級(jí)層面資金、項(xiàng)目、人才和運(yùn)營(yíng)方式的有效聯(lián)動(dòng)。

二是整合應(yīng)用，建設(shè)“智慧整體政府”。確定城市政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)主窗口，嚴(yán)格限制城市政務(wù)服務(wù)與公共服務(wù)APP開發(fā)，整合當(dāng)前種類繁多的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)用綜合受理”“結(jié)果一鍵可查”。打通各城市內(nèi)部APP接口和城市間APP接口，避免重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公眾辦事由統(tǒng)一接口進(jìn)入，事件處置由“后臺(tái)分流引導(dǎo)”。

三是倒逼整合，完善“智慧整體政府”。建立“投訴代辦”機(jī)制，為群眾提供兜底服務(wù)，為網(wǎng)上辦理清單中無(wú)法辦理、體驗(yàn)不好或超過(guò)時(shí)限等的事項(xiàng)提供投訴渠道和代辦服務(wù)，倒逼智慧政府再造。以“情景構(gòu)建”推動(dòng)“情景式治理”，整合各委辦局智慧治理項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)委辦局“智慧項(xiàng)目”橫向融通，助力科學(xué)決策。通過(guò)以上途徑，建設(shè)“應(yīng)用綜合受理、后臺(tái)分流引導(dǎo)、結(jié)果一鍵可查、決策科學(xué)準(zhǔn)確”的“智慧整體政府”。

（三）以終為始，尋求建設(shè)運(yùn)營(yíng)投入與綜合運(yùn)行效能整體平衡

智慧城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)并不是目的，能不斷提升公眾獲得感和城市治理能力，實(shí)現(xiàn)城市綜合運(yùn)行效能的提升才是智慧城市建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的最終歸宿。在有限的預(yù)算條件下，為最大限度提升城市綜合運(yùn)行效能，就需要尋求智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)投入與綜合運(yùn)行效能的整體平衡。

一是以增強(qiáng)人民獲得感為終極目標(biāo)，建立多元參與機(jī)制。建立公眾、企業(yè)、政府、專家等多元主體合作參與機(jī)制，以政府統(tǒng)籌、專家測(cè)算等方式挖掘公眾和企業(yè)的需求，擴(kuò)大智慧城市建設(shè)參與主體范圍。充分利用企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)，讓更多企業(yè)參與到智慧城市建設(shè)過(guò)程中，成為智慧城市的建設(shè)者與受益者。建立智慧城市公眾評(píng)價(jià)機(jī)制，讓人民成為智慧城市的評(píng)價(jià)者，充分發(fā)揮人民主體作用。

二是以智慧城市運(yùn)營(yíng)效果為終極標(biāo)準(zhǔn)，建立激勵(lì)評(píng)價(jià)機(jī)制。建立科學(xué)的智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)成效評(píng)估機(jī)制，對(duì)智慧城市發(fā)展整體水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果與智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組年度績(jī)效考核掛鉤；對(duì)智慧城市各領(lǐng)域發(fā)展水平、建設(shè)任務(wù)落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果與牽頭單位年度績(jī)效考核掛鉤；對(duì)數(shù)據(jù)資源共享情況和信息化項(xiàng)目應(yīng)用效果進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果與所在單位年度績(jī)效考核掛鉤。建立預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，以效果為導(dǎo)向，對(duì)于無(wú)法按照預(yù)算績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)信息化項(xiàng)目效果的單位和領(lǐng)導(dǎo)要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

三是以降低建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本為終極追求，提高財(cái)政資金使用效率。以信息技術(shù)盡可能減少財(cái)政投資決策中的博弈行為，使得智慧城市投資決策更加科學(xué)合理。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)時(shí)追蹤，保證對(duì)轉(zhuǎn)移支付的關(guān)聯(lián)支出做到追根溯源。以商業(yè)模式的創(chuàng)新實(shí)踐提升新型智慧城市的可運(yùn)營(yíng)能力，通過(guò)運(yùn)營(yíng)積聚社會(huì)資源參與到智慧城市的建設(shè)中來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)智慧城市的可持續(xù)發(fā)展。