武漢市街道綜合執法改革的實踐探索

●馮 玥

近年來，湖北省武漢市積極推進行政執法領域改革創新，從聚焦綜合行政執法逐步向基層執法有序拓展，以期實現執法事項有序下放、執法力量應下盡下。尤其是在2020年，武漢市啟動新一輪街道管理體制改革并陸續成立街道綜合執法中心，搭建起權責明晰、運行高效、執法有力、保障到位的綜合執法平臺，竭力暢通綜合行政執法的“最后一公里”，破解基層違法問題面臨的街道“看得到、管不了”和上級部門“管得了、看不到”的窘境。然而，調研發現，在街道綜合執法改革初見成效的同時，一些基層面臨的突出問題也逐步暴露出來，亟待解決。

一、武漢市街道綜合執法改革的進展及成效

整合執法力量，下移管理重心。根據市區統一部署，武漢市在街道層面建立綜合執法中心，整合城管執法、市場監督執法、司法所等力量，推進全街重點領域綜合執法、聯動執法。綜合執法中心的人、財、物管理權全部下放到街道，使街道能夠有效統籌執法資源，有利于實現管理重心下移，打造權威高效的綜合執法管理模式。

建立管理制度，促進有效履職。進一步理順執法主體責任，完善權責清單，針對執法中心人員管理以及各項工作規范出臺系列制度。在街道統籌下，推行執法科學化、規范化、人性化，較好解決了多頭執法、推諉扯皮等問題，形成了前端管理以預防、引導和勸阻為主，后端綜合運用行政執法手段的治理模式，使得大部分執法矛盾在萌芽狀態化解，從而簡化執法程序，提升執法效率，節約執法成本。

推動多元共治，形成良性互動。在區級層面，“街道吹哨、部門報到”推動街道賦權擴能，與相關職能部門建立聯席制度，完善服務群眾、管理社區體系機制；在街道層面，定期與各內設科室、社區相關人員分析研判、溝通交流當前基層存在的執法問題，共商共計，推動街道內資源整合；在社區層面，通過加大法治宣傳力度、公開公平公正執法，使人民群眾認同和尊重執法成果，從治理成果的被動接受者轉變為治理成果的客觀享受者，再自覺轉化為治理成果的主動參與者，不斷推動形成自治共治的治理新格局。

二、當前街道綜合執法改革中存在的問題

綜合執法相關規定仍然較為模糊。例如新修訂的《行政處罰法》雖然規定“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估”，但立法中尚未明確以下幾方面問題：一是決定主體是省級人大及其常委會還是省級政府，或是二者均可；二是何謂基層管理迫切需要的行政處罰權，是為推動行政執法權向基層延伸做“擴大解釋”，還是為基層行政執法“減負”做“限縮解釋”；三是如何理解“能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處”，有效承接應當具備怎樣的法定要件；四是當出現重大案件執法時，職能部門與街道之間的關系如何協調統籌。由于上述內容缺位，很容易導致上級隨意下放、推脫塞責，基層承接不住、胡亂執法等情況發生。

執法力量還不能完全適應新要求。街道綜合執法改革啟動后，對治理能力有了更高的要求。一是執法人員配備有待進一步完善。根據《行政處罰法》的規定，行政機關中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應當通過國家司法考試取得法律職業資格，而當前人員配備顯然難以達到上述要求。二是執法人員綜合素質有待進一步提升。基層執法內容廣泛而又龐雜，對接執行涉及各領域各部門法律法規規定、違法行為的認定、執法權限的行使、處罰的自由裁量權等均需要較高的法治素養。即使此前已經開展了各類執法專業培訓，但受職能變動調整、工作任務繁重等多重因素影響，培訓的實效性難以充分發揮。三是執法保障有待進一步完善。目前對街道綜合執法中心的軟硬件建設標準還不明確，如綜合執法的辦公用房、公車使用、經費保障等事項缺乏規定。且我們在調研中還發現，編制及晉升的供需矛盾導致很多執法人員還存在顧慮。

執法管理還存在一定真空。執法力量以及執法事項下沉后，會造成人少事多的困境，極易出現選擇性執法。在調研過程中就有人指出，在過多的執法事項與有限的執法能力相沖突的情況下，街道綜合執法中心會著重選擇其中較為重要的領域比如涉及群眾生命安全的領域開展監管和執法，對群眾反映的其他問題則往往會采取出了狀況再去查處和補救的策略，容易形成執法管理真空。加上目前許多老舊小區還存在諸多歷史遺留問題，超出了執法范圍和權限，執法人員也往往選擇回避，或是心有余而力不足。

三、深化街道綜合執法改革的經驗模式

北京模式。從2021年7月1日起，北京市陸續將431項行政執法職權下放至街道辦事處和鄉鎮人民政府，并由其依法行使與之相關的行政檢查權，實行綜合執法。為保證持續向基層放權賦能，確保權力“放得下、接得住、用得好”，北京市明確了市級主管部門及其職責，健全了街道鄉鎮法制機構，建立了執法信息共享機制；各職能部門加大業務指導力度，保證執法者能夠依法、規范行使職權，切實提升工作實效；及時補充基層綜合執法隊伍人員力量，嚴禁隨意抽調、借調基層執法人員。

上海模式。上海善于借助“城市大腦”搭建“智慧城管”平臺，以動態數據支撐實現城市精準精細治理。將華為云、大數據、人工智能、邊緣計算、5G等多種技術與社區治理相結合，使城市的神經末梢和中樞大腦的連接暢通無阻，探索創新小區環境治理智能化；通過“智慧城管”平臺24小時不間斷運行，確保執法力量與資源向小區綜合治理傾斜下沉，有效彌補管理人員力量不足的短板，著力破解執法部門發現難、協作難、取證難、執行難等難題，顯著提高了小區內違停、高空拋物、違規裝修、違法搭建、樓道堆物等問題的快速發現率和及時處置率。

深圳模式。早在2006年，深圳市寶安區就開始探索行使基層綜合執法權，在每個街道設立一個綜合執法隊，分別配備執法人員和協管員。2021年9月，深圳市進一步擴大了街道綜合行政執法的范圍，共涉及18項行政執法權、475項執法事項被納入街道綜合行政執法的范疇，全市74個街道辦事處全部承擔起本街道綜合行政執法的主體責任。深圳市非常注重執法隊伍規范化的建設，通過加大對一線執法力量的培訓力度，優化培訓內容，建立分級分類培訓體系，提升培訓的針對性和實效性；同時還通過軍事化隊列訓練、模擬執法現場演練、廉政教育等方面的訓練學習，切實推進街道綜合執法法治化、規范化。

四、加快推進武漢市街道綜合執法改革的對策建議

健全完善街道綜合執法的制度設計。新修訂的《行政處罰法》雖然對基層綜合執法做出了原則性規定，但是還未出臺相應配套的實施細則。有鑒于此，應深入研究全市街道綜合執法改革中存在的突出問題，依據《憲法》《地方組織法》《行政處罰法》等法律法規，結合實際情況，盡快在法規規章和規范性文件中對街道綜合執法的法律地位、主體責任、運行機制等問題作出明確規定，并適當對執法人員進行薪酬傾斜，提供晉升通道，從而有效加強基層公共法律服務機構設施和能力建設。

盡快出臺街道綜合執法的“權力清單”。一是以城市管理執法為核心，適當集中其他方面的職權，逐步完善司法所、派出所、環保所等機關部門與辦事處的信息共享機制，整合資源，實現多部門合作，并向社會公開。二是納入街道執法范圍的事項之間關聯要緊密，避免橫向執法跨度過大。三是執法行為應易于操作，避免將專門檢測等專業技術性較強的業務和監測設備過于集中，并可逐步實現社會化、項目化。四是進一步規范明確業務主管部門與綜合執法機構的職責權限，建立溝通協作機制，提高工作質量。

將“智慧執法”納入“武漢云”整體建設。在原有的“智慧城管”系統構架基礎上，打造全新的“智慧執法”平臺，并將其納入“武漢云”信息基礎設施集約化建設體系。一是推進大數據中心、超算中心、物聯網、工業互聯網、衛星互聯網等新型基礎設施建設，促進行政執法信息資源共享、協作和高效利用。二是全面推進智能服務普惠應用，加快實現城市運行“一網統管”、政務服務“一網通辦”和社會訴求“一鍵回應”。三是在街道轄區內安裝違停地磁、智能煙感、智能消防栓、智能攝像頭、智能電梯、智能水表等設備，對群眾反映強烈的如公共空間亂堆雜物、高空拋物、電動車上樓等安全隱患問題，及時調查取證并處理解決。

打造街道綜合執法隊伍的“金標準”。一是要嚴把“錄用關”，對于專門執法人員應該建立資格準入制度，通過公開考試擇優錄用，經培訓后上崗并實行輪崗制度，鼓勵通過國家司法資格考試的畢業生積極進入基層工作。二是要嚴把“執法關”，加強執法程序制度建設，結合武漢市“八五”普法部署，深入落實“誰執法誰普法”責任制，使執法者能夠嚴格規范公正文明執法：既要注重執法程序規范，采用以理服人、批評教育、制止勸導等人民群眾愿意接受的方式；又要避免野蠻執法、粗暴執法或者執法隨意性大、處置不規范的現象，尤其是要堅決杜絕“執法外包”損害法治尊嚴和權威的情況。三是要嚴把“專業關”，可采取黨校集中培訓、線上學習、現場教學等多種方式，加強對執法人員的思想教育和業務培訓，提高其政治素質和執法水平，強化執法監督考核，增強其職業榮譽感，建設一支忠誠于黨和人民、忠誠于社會主義法治，履職盡責、為民擔當的高素質、專業化執法隊伍。