基于耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值的內(nèi)蒙古耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)研究*

趙雯

（內(nèi)蒙古大學(xué)，呼和浩特 010070）

0 前言

耕地是國(guó)民的根本，在保障糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)平衡等方面均具有深遠(yuǎn)意義。耕地的重要性除了為人類提供必須的食物和生活生產(chǎn)資料外，還具有重要的生態(tài)效益，包括調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、維持生物多樣性和自然界生態(tài)平衡。近年來，隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，耕地非農(nóng)化、面積減少、土壤污染、利用效率低以及分配不平衡等問題突出。盡管政府采取了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但是不管是耕地?cái)?shù)量還是質(zhì)量方面，保護(hù)結(jié)果與預(yù)期仍存在較大偏差。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：2011年世界人均耕地面積為0.25hm2，我國(guó)人均耕地面積為0.11hm2，僅為世界人均的42.4%。2009—2019年我國(guó)耕地?cái)?shù)量總體穩(wěn)定，嚴(yán)守住了耕地紅線，但耕地變化的區(qū)域差異較大，城市建設(shè)仍是區(qū)域耕地減少的主要因素[1]。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)不斷變?nèi)酰厣a(chǎn)力不足與農(nóng)民收益相對(duì)降低并存，加上我國(guó)耕地全民所有制背景下，自然資產(chǎn)的所有權(quán)仍不到位，權(quán)益不落實(shí)[2]，導(dǎo)致市場(chǎng)和利益趨勢(shì)下耕地資源的無序調(diào)整、開發(fā)和占用，造成耕地資源污染、結(jié)構(gòu)破壞、耕地生態(tài)系統(tǒng)受損[3]。因此，對(duì)當(dāng)前耕地的“數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)”三位一體保護(hù)是解決我國(guó)耕地問題的主要途徑和實(shí)踐。土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)，目的在于保護(hù)耕地、自然資源和生態(tài)環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的重要手段[4]。耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值實(shí)質(zhì)是農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為保護(hù)耕地?cái)?shù)量和用途不變，以及放棄耕地轉(zhuǎn)為其他用地收益的機(jī)會(huì)成本損失[5]。研究證明：當(dāng)前耕地受損的重要原因就是耕地發(fā)展權(quán)沒有得到正確的認(rèn)識(shí)和科學(xué)的測(cè)度，導(dǎo)致為占用耕地而付出的成本過低[6,7]。我國(guó)當(dāng)前存在大量的耕地發(fā)展權(quán)實(shí)踐，但尚缺乏相關(guān)立法。實(shí)踐訴求推動(dòng)理論和制度更新，學(xué)術(shù)界就土地發(fā)展權(quán)的研究，主要包括從內(nèi)涵外延、法律層面、歸屬、必要性、功能性等方面展開[8-14]，也有研究嘗試通過對(duì)耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值測(cè)算，探析耕地保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制[6,15]。內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有耕地面積927.2萬hm2，人均耕地面積0.365hm2，是全國(guó)人均耕地面積的4.8倍。內(nèi)蒙古是我國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，是我國(guó)13 個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)省區(qū)和5 個(gè)凈調(diào)出糧食省區(qū)之一，人均儲(chǔ)糧居全國(guó)第二位，每年為國(guó)家提供的商品糧多于100 億kg。研究表明內(nèi)蒙古耕地等級(jí)普遍偏低，低等地占比高達(dá)86.96%，而近年來新增耕地主要發(fā)生在中部和西部，未來將面臨糧食生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)的雙重壓力[16]。受自然資源限制，內(nèi)蒙古耕地不宜盲目性擴(kuò)大，同時(shí)優(yōu)質(zhì)耕地亟待重點(diǎn)保護(hù)。基于此，文章通過對(duì)內(nèi)蒙古各地級(jí)市耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值的測(cè)算，分別從數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)3個(gè)層面探析內(nèi)蒙古不同地區(qū)的耕地保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制，以期為內(nèi)蒙古耕地三位一體保護(hù)提供參考。

1 研究區(qū)概況

內(nèi)蒙古自治區(qū)位于我國(guó)北部邊疆，面積遼闊，東西和南北方向距離分別為2 400km和1 700km，面積為118.3 萬km2，超過中國(guó)疆域總面積的1/10。域內(nèi)的內(nèi)蒙古高原是我國(guó)第二大高原，整體呈現(xiàn)為高原地貌，大部分地區(qū)海拔超過1 000m，其中有少量山地、丘陵、平原、沙漠。內(nèi)蒙古自治區(qū)氣候復(fù)雜多樣，主要以大興安嶺和陰山山脈為分界線，兩區(qū)域氣候差異較明顯。內(nèi)蒙古水資源相對(duì)豐富，域內(nèi)河流包括黃河、額爾古納河、嫩江和西遼河四大水系和107 條支流河流，流域面積超過1 000 km2，較大的湖泊近300 個(gè)。其中最大的湖泊如達(dá)賚湖、達(dá)里諾爾和烏梁素海，面積均超過200km2。2020 年末統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全年內(nèi)蒙古地區(qū)生產(chǎn)總值1.735 98萬億元，按可比價(jià)計(jì)算，比2019 年增長(zhǎng)0.2%。其中，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增加值分別為2 025.1億元、6 868.0億元和8 466.7億元，增減比例依次為1.7%、1.0%和-0.9%。2020年內(nèi)蒙古自治區(qū)三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例為11.7∶39.6∶48.8。全年農(nóng)作物總的播種面積為886.4萬hm2，基本與2019 年相同。其中，糧食作物的播種面積為683.3萬hm2，產(chǎn)量3 664.1萬t，分別比2019年增長(zhǎng)了0.1%和0.3%。2020年的內(nèi)蒙古耕地分布見圖1。

圖1 2020年內(nèi)蒙古耕地分布

2 數(shù)據(jù)來源及研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

該文相關(guān)數(shù)據(jù)主要來源于《內(nèi)蒙古年鑒》《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，土地調(diào)查成果共享應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)（http://tddc.mnr.gov.cn/to_Login），2020年中國(guó)土地利用現(xiàn)狀遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、土壤類型分布數(shù)據(jù)以及2010 年生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值數(shù)據(jù)[17]均來源于中國(guó)科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)與數(shù)據(jù)中心（https://www.resdc.cn/）。通ArcGIS 軟件對(duì)土壤類型分布數(shù)據(jù)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值數(shù)據(jù)進(jìn)行提取和計(jì)算得到各區(qū)域的平均分布值。

2.2 研究方法

（1）基于耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值的耕地保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制需要同時(shí)滿足3 個(gè)條件：（1）區(qū)域糧食總產(chǎn)量-區(qū)域內(nèi)自身糧食需求量=糧食盈余；（2）區(qū)域內(nèi)自身糧食需求量的耕地不能轉(zhuǎn)為他用；（3）耕地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。其中糧食盈余部分的耕地面積，或全部用于保障國(guó)家糧食安全和國(guó)家建設(shè)占用，或部分用于耕地異地占補(bǔ)平衡。

2.2.1 耕地發(fā)展權(quán)測(cè)算模型的建立

該文借鑒前人學(xué)者的耕地保護(hù)外部效益經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法[6,15,18]，來測(cè)算內(nèi)蒙古區(qū)域糧食盈虧量、區(qū)域耕地面積盈余或赤字量、耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本損失價(jià)值以及耕地保護(hù)區(qū)域內(nèi)額外承擔(dān)的保護(hù)耕地?cái)?shù)量，并通過以上數(shù)據(jù)建立內(nèi)蒙古耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值測(cè)算模型。

①耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本損失O為：

O=R-E（1）

式（1）中，R為耕地參考收益，即耕地保護(hù)的外部效益，用單位面積建筑用地第二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值來表示；E為耕地的現(xiàn)實(shí)收益，即單位耕地面積種植業(yè)產(chǎn)值。

②耕地面積盈余或赤字量為：

式（2）中，M表示糧食盈虧量，M為正數(shù)表明該區(qū)域糧食在滿足本區(qū)域內(nèi)消費(fèi)后仍有剩余，M為負(fù)數(shù)表明該區(qū)域糧食不能自給，需要外部調(diào)入。其中S為內(nèi)蒙古當(dāng)年的糧食產(chǎn)量；D為人均糧食消費(fèi)量，由于飼料用糧和工業(yè)用糧的不斷攀升，在參考前人研究和國(guó)家糧食安全和人體營(yíng)養(yǎng)需要，該文人均糧食消費(fèi)量確定為500kg/年；P為區(qū)域常駐人口；Z為區(qū)域內(nèi)糧食自給率，參考相關(guān)學(xué)者研究成果及《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008—2020）》要求，該文采用糧食自給率值為95%。

式（3）中，耕地面積盈余或赤字量L，即由糧食盈虧量折算的耕地面積，由于各地區(qū)耕地資源稟賦和生產(chǎn)力不同，耕地保護(hù)的壓力差異很大，因此通過單位耕地面積糧食產(chǎn)量（K×F×Q）來統(tǒng)一區(qū)域的耕地生產(chǎn)力，這樣即能保證公平性又更具有說服力。其中，K表示內(nèi)蒙古當(dāng)年的糧食單產(chǎn)，kg/hm2；F表示為復(fù)種指數(shù)（取農(nóng)作物播種面積與耕地面積之比，%）；Q為糧作比（通過糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例來計(jì)算，%）。

2.2.2 耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值測(cè)算

基于以上耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本和耕地面積盈虧量的測(cè)算，在確保國(guó)家糧食安全的前提下，耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值測(cè)算為：

式（4）中，C為耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值，O為區(qū)域耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本，L為區(qū)域耕地面積盈虧量。該模型實(shí)現(xiàn)了耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值測(cè)算的合理性和易操作性，普遍適用于各類地區(qū)。

3 內(nèi)蒙古各盟市耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值測(cè)算結(jié)果分析

2019年內(nèi)蒙古的耕地面積為925.79萬hm2，由式（1）至（4）的測(cè)算得出內(nèi)蒙古各盟市的糧食盈虧量M、耕地盈虧量L、耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本損失價(jià)值O以及耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值C，結(jié)果見表1。其中，包頭市、錫林郭勒盟和烏海市3 盟市的糧食不能滿足自給，糧食缺口量分別為33.61 萬t、7.52 萬t 和23.74 萬t，折算為耕地虧量依次為28.56 萬hm2，6.89 萬hm2和8.48 萬hm2。由于該3 市不存在耕地保護(hù)區(qū)域內(nèi)額外承擔(dān)的保護(hù)耕地?cái)?shù)量，因此計(jì)算其耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本和耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值無實(shí)際意義。由表1可知，內(nèi)蒙古自治區(qū)31.84%的耕地面積可以滿足區(qū)域內(nèi)自身的糧食消費(fèi)需求，糧食總盈余量為2 263.66 萬t，折算成盈余的耕地面積為777.99萬hm2。說明在確保研究區(qū)域內(nèi)糧食自給的前提下，68.16%的耕地面積可作為額外承擔(dān)的耕地保護(hù)數(shù)量，這部分耕地被限制轉(zhuǎn)為建筑或其他用地的耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本損失為77.38 萬元/hm2，那么內(nèi)蒙古耕地發(fā)展權(quán)總價(jià)值最高為6.020 274 萬億元。由表1 各區(qū)域的參數(shù)比較可知，雖然內(nèi)蒙古自治區(qū)總得糧食盈虧量等于各盟市糧食盈虧量之和，但是當(dāng)折算為耕地盈虧量和區(qū)域耕地發(fā)展權(quán)總價(jià)值時(shí)，卻并不是各盟市的總和，而是高于總和。這是由于當(dāng)把內(nèi)蒙古自治區(qū)作為一個(gè)整體，來計(jì)算其耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值時(shí)，其耕地復(fù)種率、糧作比和單位面積產(chǎn)量表現(xiàn)為總和評(píng)估值，這也體現(xiàn)了該模型對(duì)不同區(qū)域，從面積大小、自然稟賦和耕地生產(chǎn)力等方面的公平性標(biāo)準(zhǔn)。

向安盟、通遼市和呼倫貝爾市的自給耕地占比相對(duì)較小，分別為12.90%、18.49%和19.38%，因此糧食盈余量較大，依次為516.70 萬t、657.08 萬t、500.65 萬t，折算為耕地盈余依次為130.75 萬hm2、121.98萬hm2、159.76 萬hm2。除了包頭市、錫林郭勒市和烏海市糧食不能自給外，呼和浩特市、烏蘭察布市、阿拉善盟3 盟市的糧食自給需要耕地比例依次為91.54%、84.17%和94.53%。這主要與該6 市的耕地面積相對(duì)較少有關(guān)，而呼和浩特和包頭市土地面積相對(duì)較小，而城鎮(zhèn)化率卻較高，常住人口密度大。從耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本來看，呼和浩特市最高，為228.32萬元/hm2，其次為鄂爾多斯市，為172.87萬元/hm2，除了包頭市、錫林郭勒盟和烏海市3市以外，剩余各市的耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本比較相近，最低的是興安盟，表現(xiàn)為21.83 萬元/hm2。最后核算各盟市的最高耕地發(fā)展權(quán)總價(jià)值，其中赤峰市最高為5 364.66 億元，其次是呼倫比爾市、巴彥淖爾市、通遼市和鄂爾多斯市，分別為5 000.18 億元、4 253.09 億元、4 112.99 億元和4 059.47 億元，最少的是阿拉善盟，為34.73 億元。綜上可知，內(nèi)蒙古各盟市耕地自給比例和糧食盈虧量差異明顯，耕地機(jī)會(huì)成本和耕地發(fā)展權(quán)總價(jià)值變化較大。這與內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地分布相對(duì)集中，自然資源稟賦和耕地生產(chǎn)力差異較大，加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化率的不同是分不開的。

根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020）年》相關(guān)規(guī)定，該文參考以往學(xué)者的研究結(jié)果，并結(jié)合內(nèi)蒙古自治區(qū)作為糧食主產(chǎn)區(qū)的特點(diǎn)，確定該研究區(qū)域的基本農(nóng)田保護(hù)率為90%。由表1中的耕地自給比例和耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本，推算得出保障國(guó)家糧食安全的耕地比例和面積，以及保障國(guó)家糧食安全的耕地保護(hù)發(fā)展權(quán)價(jià)值（表1）。計(jì)算可得內(nèi)蒙古自治區(qū)55.23%的耕地用于保障國(guó)家糧食安全，約5 113.72 萬hm2，由此可以推算出保障國(guó)家糧食安全部分的耕地發(fā)展權(quán)總價(jià)值為3 957.11 億元，即內(nèi)蒙古自治區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民為保障國(guó)家糧食安全應(yīng)得的耕地保護(hù)補(bǔ)償金為3 957.11億元。對(duì)于耕地面積盈余區(qū)和耕地面積赤字區(qū)出現(xiàn)利益不對(duì)稱，可以通過建立區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地保護(hù)主體的相對(duì)公平的補(bǔ)償，從而促進(jìn)和鼓勵(lì)耕地保護(hù)主體能夠自覺地保護(hù)耕地。例如在95%糧食自給率和國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)率90%的條件下，呼和浩特市、包頭市、錫林郭勒盟、烏海市、阿拉善盟5盟市出現(xiàn)耕地赤字，因此實(shí)際上就不存在用于保障國(guó)家糧食安全的耕地面積，但是并不代表該區(qū)域沒有耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值，而是該區(qū)域未承擔(dān)保障國(guó)家糧食安全責(zé)任，該補(bǔ)償金由國(guó)家和應(yīng)承擔(dān)，但卻未承擔(dān)保障國(guó)家糧食安全責(zé)任的地方政府支付。

表1 2019年內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值測(cè)算

4 內(nèi)蒙古耕地三位一體保護(hù)

4.1 內(nèi)蒙古耕地?cái)?shù)量變化分析

內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示1990—2019 年內(nèi)蒙古耕地面積基本呈持續(xù)增加趨勢(shì)。具體到各盟市的耕地面積增加情況見圖2。由圖2可知，耕地面積增加量比較大的地區(qū)有呼倫貝爾市、興安盟、通遼市和赤峰市，30 年內(nèi)分別增加了107.52hm2、37.23hm2、49.13hm2和49.24hm2，尤其是1990—2000 年和2000—2010年兩個(gè)階段，耕地面積增加量分別為61.57 萬hm2、31.31 萬hm2、36.03 萬hm2、31.47 萬hm2和44.5 萬hm2、4.31萬hm2、11.58萬hm2、12.79萬hm2。面積增加量總體較少的地區(qū)有烏海市和阿拉善盟，30年內(nèi)的總增加量分別為0.65hm2和1.55hm2。其次是烏蘭察布市和巴彥淖爾市，30 年內(nèi)的耕地增加量分別為8.52hm2和8.22hm2。除了2010—2019年阿拉善盟耕地增加量相對(duì)較前2個(gè)10年的高，其他地區(qū)均表現(xiàn)為前2個(gè)10年增加量明顯高于后10年。相關(guān)學(xué)者通過對(duì)1997—2017年內(nèi)蒙古耕地變化的驅(qū)動(dòng)力分析研究表明：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口規(guī)模和耕地保護(hù)政策是其主要驅(qū)動(dòng)因子。

圖2 1990—2019年內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟市新增耕地面積分布

4.2 內(nèi)蒙古耕地質(zhì)量等級(jí)及分布情況分析

內(nèi)蒙古各盟市水澆地、水田和旱地分布情況見表2。由表2可知，2019年內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地總面積為925.8萬hm2，主要分布在呼倫貝爾市、赤峰市、通遼市、興安盟、烏蘭察布市、巴彥淖爾市市6個(gè)市，分別占比為20.16%、15.31%、15.01%、13.65%、9.80%和7.77%，6市耕地面積占比達(dá)81.69%。其中，內(nèi)蒙古耕地以旱地為主，總面積為631.32 萬hm2，占總耕地面積的68.2%，主要分布在呼倫比爾市、興安盟、赤峰市、烏蘭察布市和通遼市5 市，分別占總旱地面積的29.31%、16.01%、15.21%、12.54%和12.05%，5 市的旱地面積占比達(dá)85.13%。水澆地總面積為285.79萬hm2，主要分布在巴彥淖爾市、通遼市、赤峰市和鄂爾多斯市4 市，分別占總水澆地面積的24.10%、21.22%、15.22%和10.08%，4 市的水澆地面積占比達(dá)70.62%。水田面積較少，共8.67萬hm2，主要分布在興安盟、赤峰市、通遼市和呼倫貝爾市4市，分別占總水田面積的37.59%、25.67%、25.37%和11.38%。其他盟市沒有水田分布（表2）。綜上內(nèi)蒙古耕地包括旱地、水澆地和水田分布相對(duì)比較集中，其中呼倫貝爾市以旱地為主，全市耕地186.65萬hm2，水澆地面積為185.04萬hm2，旱地水澆地之比為298.45，其次為烏蘭察布市、錫林郭勒盟和興安盟。巴彥淖爾市和鄂爾多斯市的水澆地比例較大，其次為通遼市和赤峰市。

表2 2019年內(nèi)蒙古各盟市耕地（旱地、水澆地、水田）面積分布 萬hm2

結(jié)合2018 年內(nèi)蒙古耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)，依據(jù)《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》（GB/T28407-2012）標(biāo)準(zhǔn)的耕作制度二級(jí)區(qū)對(duì)域內(nèi)旱地、水澆地和水田等別分級(jí)，同時(shí)參考內(nèi)蒙古土壤類型分布（土壤類型數(shù)據(jù)參考資源環(huán)境科學(xué)與數(shù)據(jù)中心網(wǎng)站數(shù)據(jù)）進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析可知，內(nèi)蒙古水澆地平均等級(jí)基本分布在10.5～13.5，水田次之，等級(jí)為11.5～13.5，旱地最低，等級(jí)為13.5～15。最終推算內(nèi)蒙古耕地等別可分為6～15 等別，平均等別為14.01，隨著數(shù)字變大，耕地等級(jí)變差。其中內(nèi)蒙古耕地的等別主要分布在11～15等別，占總耕地面積的97.72%，尤其是15 等別的耕地面積高達(dá)467.30 萬hm2，占比達(dá)50.89%，其次是14 和13 等級(jí)，分別為193.19 萬hm2和138.01 萬hm2，分別占總耕地面積的21.04%和15.03%。以上數(shù)據(jù)說明內(nèi)蒙古耕地總體等別偏低，耕地生產(chǎn)力較低，長(zhǎng)期可持續(xù)性潛力低。最后按照1～4 位優(yōu)等地，5～8 位高等地、9～12 為中等地，13～15 為低等地，按照內(nèi)蒙古的中部地區(qū)（主要包括錫林郭勒盟、烏蘭察布市、呼和浩特市和包頭市）、東部（包括呼倫貝爾市、向安盟、通遼市和赤峰市）和西部（巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、烏海市、阿拉善盟）地區(qū)三大區(qū)域進(jìn)行推算（圖3）。高等地面積僅為0.71 萬hm2，中等地為119.07 萬hm2，主要分布在西部，低等地798.49萬hm2，主要分布在東部地區(qū)。

圖3 內(nèi)蒙古耕地等級(jí)分布及面積

4.3 內(nèi)蒙古耕地三位一體保護(hù)

我國(guó)及內(nèi)蒙古自治區(qū)的耕地保護(hù)均經(jīng)歷了由數(shù)量到數(shù)量—質(zhì)量并重，再到分層次的數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)“三位一體”保護(hù)的轉(zhuǎn)變。圖4結(jié)合內(nèi)蒙古耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量等級(jí)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值以及耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值4要素，綜合分析耕地保護(hù)的有效措施。由圖4可知呼倫貝爾市耕地面積最大，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值高，在保障地區(qū)和國(guó)家糧食安全以及維持生態(tài)平衡方面發(fā)揮了重要作用。但是該區(qū)域的耕地質(zhì)量等級(jí)普遍較低，今后工作需要重點(diǎn)加強(qiáng)耕地質(zhì)量的提高，尤其是該區(qū)域旱地面積分布廣，加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，依靠科技增加有效灌溉面積，提高該區(qū)域耕地可持續(xù)性發(fā)展。阿拉善盟、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市3市耕地面積總量小，平均耕地等級(jí)相對(duì)較高，高等地分布較集中，需重點(diǎn)保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。在國(guó)家糧食安全和耕地保護(hù)政策背景下，呼和浩特市、包頭市、錫林郭勒盟、烏海市、阿拉善盟5盟市出現(xiàn)耕地赤字，導(dǎo)致該5市沒有可用于保障國(guó)家糧食安全的耕地面積，耕地發(fā)展權(quán)表現(xiàn)為負(fù)值。其中呼和浩特市和包頭市經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，城鎮(zhèn)化率高，人口密度大，城市建設(shè)加劇了區(qū)域內(nèi)耕地減少，政府可出臺(tái)部分地區(qū)的硬性耕地紅線政策，同時(shí)盡快科學(xué)推算區(qū)域耕地發(fā)展權(quán)，建立完善的耕地補(bǔ)償機(jī)制，建成政策和耕地主體主動(dòng)保護(hù)相結(jié)合的耕地保護(hù)模式。錫林郭勒盟耕地面積小，耕地等級(jí)偏低，而且受制于水資源條件與有效土層厚度，屬于生態(tài)敏感區(qū)。該區(qū)域雖然耕地面積分布少，但仍不宜繼續(xù)擴(kuò)大耕地，首先優(yōu)先保障水熱條件較好的包括灌溉設(shè)施完善的平原耕地面積和質(zhì)量，而對(duì)于自然條件限制較大的耕地，應(yīng)適當(dāng)開展生態(tài)退耕措施，確保內(nèi)蒙古的生態(tài)屏障作用和生態(tài)可持續(xù)性。

圖4 內(nèi)蒙古耕地面積、等級(jí)、生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值以及耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值分布

綜上，經(jīng)過近30年的耕地?cái)?shù)量調(diào)整，目前內(nèi)蒙古耕地面積基本處于穩(wěn)定階段。但是仍存在較多問題，一方面城市建設(shè)與耕地的矛盾依然存在，耕地面積的維持大部分依靠新增耕地，而且新增耕地主要發(fā)在未使用土地上；二是耕地保護(hù)政策和管理不夠完善，缺乏實(shí)踐性和操作性強(qiáng)的管理系統(tǒng)，充分利用土地發(fā)展權(quán)理念，落實(shí)政策，達(dá)到優(yōu)化資源配置和生態(tài)環(huán)境保護(hù)；三是提高內(nèi)蒙古耕地質(zhì)量問題仍是重中之重，尤其是要加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的保護(hù)工作，科學(xué)推進(jìn)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)和土壤污染修復(fù)工程，提升耕地生產(chǎn)力和生態(tài)功能，未來三位一體的耕地保護(hù)模式將是內(nèi)蒙古耕地保護(hù)的主要措施。