智慧城市建設全過程咨詢方法體系研究

文/唐懷坤 劉李 黃明科 顧穎

一、引言

從2009 年開始，我國智慧城市建設拉開序幕，每年的建設規模不斷增長。分析報告顯示2021 年全國智慧城市投資超過300 億，預計“十四五”收官之年即2025 年全國智慧城市投資規模將超過500 億元，這個規模只是城市級的建設規模，不包括每個城市的委辦局信息系統的投資，例如智慧住建、智慧安監、智慧應急、智慧教育、智慧水務、智慧醫療、智慧旅游等眾多行業主管部門的投資，如果加上這部分投資，智慧城市的投入規模將更為龐大。但是，當前無論是學術界還是工程咨詢行業對智慧城市全過程咨詢還沒有開展深入的研究，當前類似的分析報告和學術文章偏少。本文正是在總結多年智慧城市全過程咨詢經驗的基礎上，提煉出一套特有的智慧城市咨詢方法體系——“3+1+N+X”：“3”是指3 個專項規劃，即工程咨詢單位圍繞當地智慧城市發展制定的數字經濟發展專項規劃、智慧城市發展專項規劃和智慧城市頂層設計；“1”是項目管理，即工程咨詢單位對智慧城市全過程進行項目管理咨詢，幫助政府投資方運用科學的項目管理方法高效地推進項目，從項目前期咨詢開始，到項目竣工驗收、試運行為止；N 是指項目開展過程中的項目建議書、可行性研究報告、造價咨詢、初步設計、詳細設計、招標代理、項目后評估報告；X 是指雖不自行實施但應協調管理的專項服務，如等級保護測評等。這個體系也可以單獨拆解為“1+N+X”或“N+X”，一般建議如果采用完整的“3+1+N+X”模式，應以五年為一個項目周期，與國家發展規劃、省市地方發展規劃保持同步，并進行適度創新，以保持本地區智慧城市建設的先進性和正常節奏。

二、全過程咨詢政策概述

《工程咨詢行業管理辦法》（國家發展和改革委員會2017年第9 號令）指出：全過程工程咨詢是采用多種服務方式組合，為項目決策、實施和運營持續提供局部或整體解決方案以及管理服務。國務院辦公廳2017 年2 月21 日發布的《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19 號）明確倡導培育全過程工程咨詢，要求政府投資工程必須帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢。2019 年3 月國家發展改革委聯合住房和城鄉建設部印發了《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515 號），中國建設工程造價管理協會發布了《建設項目全過程造價咨詢規程》（CECA/GC4-2017）等。智慧城市屬于新型基礎設施的融合基礎設施范疇，屬于技術密集型產業和國家鼓勵支持的全過程咨詢領域，而上述政策為智慧城市的全過程咨詢提供了參考依據。

三、智慧城市全過程咨詢的實施誤區

（一）智慧城市全過程咨詢的周期

當前，有觀點認為，智慧城市項目全過程咨詢應該從項目報發改部門立項審批后進行，如“一網統管”“政務云”“城市運行指揮中心”等，每個項目或多個項目打包審批立項后開始進行全過程咨詢招標，但實際上這樣操作是有局限性的。因為當方案已基本確定時，全過程咨詢開展初步設計、詳細設計雖然可以發揮咨詢設計的優勢，但是從智慧城市的規劃、頂層設計、項目之間的協同管理上出現了割裂的情況，項目的延續性較差。因此項目全過程咨詢周期最優的模式是從數字經濟五年期規劃開始介入，并延續編制智慧城市建設規劃，制定符合城市特色、發展階段且能吸收其他城市經驗的智慧城市建設模式，實現智慧城市建設伴隨城市發展規劃的周期化的迭代升級。

（二）智慧城市全過程咨詢的工作內容

對于智慧城市全過程咨詢的工作內容，其中一個誤區是將它與普通的管理文秘工作相混淆，例如當前有觀點認為，智慧城市全過程咨詢就是幫投資者整理文檔，做一些管理協調工作。但是，智慧城市項目與傳統的標準化工程有很大不同，它帶有研發性質，而當前還沒有完全成熟的、可以照搬照抄的智慧城市建設路徑，因此它是一項技術密集型開發性質的項目活動，智慧城市信息化項目建設應用面廣、復雜程度高[1]，涉及信息網絡、計算機軟硬件、系統集成等各方面的技術，科技含量高、工作量大、時間緊迫，需要有經驗豐富的智慧城市咨詢工程師才能夠幫助智慧城市主管部門準確制定智慧城市發展路線和實施步驟。

另外，對于智慧城市的實施細節，有的城市在全過程咨詢服務的招標書中提出“智慧城市全過程咨詢的項目管理需要有信息系統項目管理技巧和手段，對項目的各個層面進行全方位的管理、控制、協調、監理、驗收。對項目的方案設計優化、應用軟件開發、硬件設備購置、系統集成、安裝調試、功能測試、技術培訓、監理工作等方面的質量、進度和投資等進行全面控制和審定。”但實際上，這些是項目管理辦公室(PMO)咨詢模式的工作，不能將全過程咨詢與PMO 模式相混淆，后者強調的是項目管理，而智慧城市的全過程咨詢從廣義上講包含PMO，除此之外，還有規劃咨詢、項目建議書、可行性研究報告、初步設計、項目后評估等各階段的咨詢設計成果。

（三）智慧城市全過程咨詢的科技投入

有觀點認為，智慧城市全過程咨詢的成本主要是人工費，因此其費用主要涵蓋人工成本加一些利潤空間即可，但這種收費模式與工程咨詢行業的實際投入不匹配，將導致智慧城市咨詢行業無法實現可持續發展。發達國家工程咨詢已經成為項目投資的一項十分重要的工作，德國的工程咨詢費用約占工程造價的7.5%-14%，英國的占比為8.85%-13.25%，美國的占比為6%-15%，而我國工程咨詢行業營業收入占全社會固定資產投資規模的比重僅為3.05% ，工程咨詢費用率目前在我國的占比最低一般是1%左右，最高約為5%。這與我國工程建設領域對工程咨詢的重視程度不夠有關，也與以人工費單位成本為主要計算依據的業務收費模式相關。實際上，咨詢單位要開展大量的研發工作，投入大量的研發經費才會不斷地創造新的咨詢研究成果。國外咨詢機構埃森哲、麥肯錫、德勤等企業憑借持續的迭代研發投入，能將咨詢業務做到每年幾百億美元的規模，比如世界財富500 強埃森哲開辦了商業研究院、高科技風投、技術研究院、數字工作室、創新中心和交付中心，在行業研究、人才培養、新業務投入上不遺余力，其成功經驗值得國內咨詢機構學習和借鑒。任何領域咨詢業務的核心是咨詢模型，智慧城市規劃咨詢也是搭建咨詢模型的過程，這個咨詢模型需要開展大量的研究和實踐總結方能獲取。

四、智慧城市全過程咨詢“3+1+N+X”方法體系

（一）“3”：理念先進的規劃咨詢

智慧城市在全球的探索和建設至今只有短短10 余年，其建設模式和建設理念還需要不斷地翻新，中央和地方政策也會以五年期規劃的模式不斷地調整。能否準確地解讀國家規劃、地區規劃，并做好縱向和橫向的規劃銜接工作，是智慧城市建設科學性的關鍵。因此對政府投資部門來說，智慧城市全過程咨詢的起點在數字經濟或信息化專項規劃。當前有些地市既有數字經濟規劃也有信息化發展規劃，還有新基建發展規劃，而且各規劃之間還存在交叉、重復甚至分歧。數字經濟是工業經濟之后的全新經濟時代，根據我國“十四五”規劃，數字經濟的范疇已經涵蓋了上述領域，因此本文建議由數字經濟五年規劃統一匯總其他相關規劃，但可以在總體的數字經濟規劃下設立子項規劃，比如工業互聯網發展規劃、智慧社區發展規劃、新型基礎設施發展規劃等。由咨詢人員早期介入數字經濟發展規劃，與國家五年規劃同步，以五年為一個周期；將智慧城市規劃作為專項規劃，與地區五年規劃同步，同樣以五年為一個周期；當落地為智慧城市頂層設計后，每年做一次頂層設計的迭代，落腳點是每年的工作計劃和任務；專項規劃是確定智慧城市橫向的發展方向，是演進式技術經濟思維；智慧城市頂層設計重點考量縱向上如何作為，是縱向的結構化思維，通過以上三項工作基本可以確定遠期、中期、近期的工作內容，實現智慧城市建設的科學規劃。

（二）“1”：科學合理的全過程管理

很多智慧城市項目在規劃咨詢階段過于理想化，而到真正落地時卻與規劃相差甚遠，其真正原因就在于項目管理沒有做好。項目管理（Project Management）是運用各種相關技能、方法與工具，為滿足或超越項目有關各方對項目的要求與期望所開展的各種計劃、組織、領導、控制等方面的活動。對于智慧城市項目來說，每個城市平均每年投入1 億元以上，其利益相關方涉及有關委辦局、設計院、工程施工單位、硬件供應商、軟件開發企業、監理單位等，要將這些利益相關方圍繞智慧城市建設路徑統一思想、協同工作是一項艱巨而復雜的項目管理工作。以PMI（美國項目管理協會）為例，其將項目管理的基本內容劃分為五大過程組，即：啟動過程組、策劃過程組、實施過程組、控制過程組、收尾過程組，通過統籌協調落實到具體的項目中，推動智慧城市項目達到預期。（見圖1）

圖1 PMI 項目管理五大過程組示意圖

而對于智慧城市項目來說，如果是由多個項目組成的項目群，那么對于標準化程度較高、技術成熟的項目和需要深入開發的項目不宜打包，因為每個項目的進度不同、深度不同，如果全部捆綁在一起會導致所有的項目都可能被深度開發的項目拖累，因此智慧城市項目管理工作專業性較強，要科學合理地做好全過程管理。

（三）“N”：由淺到深逐步精細化落地

一個政府投資項目，要經歷項目建議書（機會研究）——項目可研——立項評估——初步設計——供應商招投標——深化設計（技術設計、詳細設計、施工圖設計）——開發與實施——初步驗收——最終驗收等步驟。初步設計之前的階段是項目前期策劃咨詢階段，后續是實施階段，每個咨詢設計階段國家相關部門、地方政府及信息化協會都有可以參考的收費標準，每個過程達到的目標不同。項目建議書是報政府信息化主管部門決策的必備文件，可行性研究是報發展改革主管部門審批的流程文件，立項評估可以委托第三方進行，初步設計應達到采購招標的深度。因此，從項目開展的全過程來說，適宜每5 年招標1 次，而不適合與項目捆綁在一起分別招標。而且項目管理與各個階段的實際咨詢設計工作不同，后者是前者的輸入，前者受后者的指導。（見圖2）

圖2 項目管理全過程流程圖

（四）“X”：零星的專項服務快速跟進

零星的專項服務是客戶在推進智慧城市建設過程中的個性化需求，這些個性化需求對于完成整體的目標也起著至關重要的作用，包括智慧城市標準體系建設、智慧城市管理導則、智慧城市信息系統等級保護測評和安全測評等。

五、結束語

智慧城市全過程咨詢可以從提供智慧城市免費評估開始，發現智慧城市建設過程中普遍存在的系統性問題，然后結合智慧城市定位給出相應的全過程咨詢解決方案。智慧城市全過程咨詢有利于避免智慧城市投資在縱向時間維度和橫向項目協同維度的信息孤島和重復建設問題，以對智慧城市的深度理解和頂層設計思維、系統化方法和工具，滿足各方需求，打造本地智慧城市亮點，為智慧城市提供全生命周期管家式高端咨詢服務。