業主方視角下的政府投資項目管理實施后評價體系研究

文/羅洋靜

一、政府投資項目工程管理實施后評價的現狀

項目后評價作為政府投資監管體系的重要組成部分，是加強政府投資項目事后監管的重要手段。建立政府投資項目后評價管理體系，也是落實建立政府投資項目后評價制度的重要舉措。對政府投資建設的項目實施后評價，有助于發現決策和建設過程中的問題，總結經驗教訓，以提高項目決策和管理的水平。

國內外開展后評價的主體不少，有關后評價的理論研究也較多，但是對于如何建立后評價指標體系，不同主體標準不一。

世界銀行、亞洲貸款后評價在許多方面是對項目準備和評估階段的工作質量和工作成果的檢驗，主要分析總結項目目的、執行過程、宏觀效果、作用和影響（例如促進區域交流、反貧困等）等方面。

《中央政府投資項目后評價管理辦法》及《中央企業固定資產投資項目后評價工作指南》的主要目的是提高政府投資決策水平和投資效益，完善投資決策機制。而各個地方如北京市、上海市、深圳市、江蘇等地方出臺的各類后評價管理辦法，也同樣是強調對政府投資項目投資決策的評價。

由此可見，在以往政府投資項目的項目管理后評價中，極少有專門針對項目管理實施本身的優劣進行的后評價。

二、政府投資建設項目管理實施后評價的必要性

（一）提升政府投資項目建設效果的重要保障

由于項目建設本身具有的唯一性、不可逆性和管理的復雜性等特征，項目管理水平的高低直接決定了項目建設的成效，包括其建筑產品實現效果以及管理目標的達成情況。而隨著專業化的建設管理任務交給專業化的單位實施以后，作為政府投資項目的業主，為了總結項目實施過程中的經驗及教訓，勢必要對整個項目的管理過程進行評價、分析和總結，提升后續類似項目的管理實踐。

（二）優化政府項目管理決策的重要依據

《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》(國辦發〔2017〕19 號)中提出：“政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務”。因此，近年來越來越多的政府投資項目選擇采用專業化的工程咨詢單位進行項目的建設管理工作，也有越來越多的企業向全過程工程咨詢企業轉型發展。在這個過程中，項目管理實施后評價可以幫助業主考核評判項目管理實施的效果，評定相應企業的項目管理水平，繼而改進和優化同類項目中的管理決策。

綜上所述，為考核全過程咨詢服務單位的服務質量，繼而保障政府投資項目的建設管理效果，為后續的政府投資項目管理決策提供科學的依據，開展基于業主方視角下的項目管理實施后評價就顯得尤為重要和迫切。

三、業主方視角下政府投資項目管理實施后評價的體系構建

本文基于業主方管理的視角，針對項目負有主要建設管理職責的代建單位或者全過程工程咨詢單位進行工程項目管理的實施后評價，評價內容為政府投資項目的整體管理水平。

(一)管理實施后評價體系的構建重點

在政府投資項目中，建設實施和管理單位通常代表政府履行投資建設方的市場職能，管理和監督項目的建設過程，因此其項目后評價也應圍繞相應項目管理工作進行。基于管理理論分析及市場實踐總結，業主方視角下政府投資項目后評價的重點主要有以下兩點：

一是總結項目管理、設計施工方面的經驗教訓，實現知識積累，推動組織管理效能和建筑產品品質的提升。

二是完成項目完成度（成功度）評價，即圍繞項目目標和項目管理關鍵環節，評價項目最終實現的結果是否達到前期所確定的目標，結合關鍵要素和環節的偏差事項查找以綜合評價項目管理水平。

(二)管理實施評價指標及其標準化

1.管理實施后評價指標體系

與項目目標實現程度評價對應，項目管理過程評價的對象是項目管理過程“關鍵要素”和“關鍵環節”。通過設置反映“管理效率”和“管理水平”的“關鍵指標”，綜合評價項目管理過程的水平，促進業主方項目管理效能的提升。

根據業主方視角下政府投資項目后評價的重點內容，工程管理實施后評價的指標體系主要分為三個方面：目標管理、協同管理、動態管理，分別從項目管理目標的策劃及實現程度、組織策劃和管理能力的體現以及管理過程中的動態實施效果監控三個方面進行評估。

圖1 工程管理實施后評價指標體系

2.評價指標

在上述三項內容下，可設置項目管理過程評價指標，并可根據賦分的方法不同，分為指標測算指標和小組評分指標。

（1）指標測算指標

即采用可獲取的定量數據，通過公式定量計算出指標值（初值），通過初值換算出分值，如：

a.突發事件處置

統計突發事件（如安全事故、疫情事故等）發生的次數，設置相應的評分細則。

b.工程變更調整金額與總投資比例

統計所有因主觀因素導致工程變更調整金額的絕對值總和，并計算其與項目總投資的比例。

c.投資管理

可對照批復概算的二級科目，評價超過投資控制情況。

d.進度管理

可對照項目策劃中所列關鍵節點，評價關鍵節點進度完成情況。

e.質量管理

根據質量管理方對于項目實施中發現的質量整改問題的數量，或項目交接后使用方反映的質量問題數量來評價。

（2）小組評分指標

由于項目管理過程大部分是定性描述，很難采集到定量數據通過公式計算進行評價，因此該部分指標可通過小組評分方式對管理效率和水平進行綜合判斷，如：

a.目標策劃

項目策劃是項目啟動時對項目如何開展進行全過程的分析和安排，可從需求分析和目標設定方面進行剖析。項目需求分析可從利益相關者的確定流程、信息收集完整程度、利益相關者利益、要求、需要和顧慮分析流程等方面進行評分，而項目目標可從是否明確表述項目目標、是否保證利益相關者合理需求（如上級單位、使用方、運營方等）及是否參考同類項目經驗等維度考核。

b.實施和施工組織策劃

實施和施工組織策劃是對目標的分解和落實到項目方案計劃的過程?？蓮捻椖恐仉y點把握是否準確、施工目標策劃是否全面、施工部署策劃是否合理等方面進行評分。

c.組織協調

組織協調是項目管理方對相關關系進行疏通、對產生的干擾和障礙予以排除的過程，作為項目管理方的主要職能，需實現排除障礙、解決矛盾、支持項目目標控制、保證項目目標實現等作用。根據協調關系的對象，本項可以從項目內部關系協調（如項目管理團隊成員和項目各參與方）及項目外部關系協調（如業主方內非本項目人員、項目使用單位、主管部門）兩方面進行評價。

d.建管模式選擇

項目建管模式與項目管理模式和組織架構直接相關，將影響項目實施效率和目標實現效果，可從以下幾個方面進行評價：項目建管模式選擇時是否充分研究（如是否參考了本單位已實施的項目經驗）、建管模式對目標實現的效果、該模式下對參建單位管控能力、解決問題的效率、不同部門專業間溝通配合效率等。

e.招投標及合同策劃

招標采購貫穿于項目建設的全過程。標段劃分過細則管控界面多，影響項目實施的效率，增加管控難度；標段劃分過粗則不利于發揮專業單位的力量，可能影響項目的質量。

3.各類指標的標準化

由于工程管理實施后評價指標涉及范圍廣，既包括定量指標，又有小組評分的定性指標。為避免評價指標出現屬性量綱、量級不同、難以進行比較等問題，應將各類指標進一步標準化，以達到指標屬性之間的可操作運算。

項目指標標準化可結合各類項目的評價對象的項目情況，采用排名法、閾值法或分檔評分制等方法，將指標統一轉換到[0,100] 區間中，然后在同一度量尺度上進行取值和運算，以獲取更趨客觀的評價結論。

（1）排名法

排名法的基本原理是對所有參評項目同一指標的初值進行排名，在保證排名的基準相同的前提下根據排名結果賦予相應分值。此方法的運用需要指標能夠有大量的同類項目進行參照對比，在采用時應根據評價主體參與項目的情況慎重選擇，保證指標的樣本級別，盡可能消除個體偏差。

例如，對于質量管理的板塊，可以設置檢查結果指標，指標初值是被評價項目各次質量檢查的平均分，可記為X。而Xmax 是前一年所有項目質量檢查結果指標初值的最大值（即前一年所有后評價項目中，質量檢查平均分的最大值），Xmin 則是前一年所有項目質量檢查結果指標初值的最小值（即前一年所有后評價項目中，第三方質量檢查平均分的最小值）。即項目i 質量檢查結果指標得分為：

此時質量檢查指標即轉換到[0,100]區間，可與其他指標進行運算比較。

（2）閾值法

閾值作為一種特殊的指標值（如目標值、理論最大值、規定不允許值等），可采取達到閾值即得相應分數、未達到閾值則不得分的方式進行賦分評價。閾值法主要適用于目標完成程度的評價。

表1 閾值法評分規則

（3）分檔評分制

由于定性指標的優劣很難用分值準確描述，因此評分時采用分檔評分，即分為卓越、優秀、良好、合格、較差五檔等級，分別賦予100，90，80，60，40 分等，由評價小組成員裁量。結合相應指標的評價內容和標準，評價小組可判斷指標所達到的等級并根據換算指標得分。

表2 分檔評分制規則

四、結束語

本文通過分析建設項目評價理論體系的構成及我國目前項目后評價的開展，構建了業主方視角下政府投資項目工程管理實施后評價指標體系。目前，該體系已在項目中初步開展實踐應用，但是對于評價指標的確定以及評價指標的標準化和分值的確定還有許多需要改進和商榷的地方。筆者將在后續的工作時間中持續進行優化，希望為未來項目建設管理決策和管理實施提供一定理論支撐和借鑒。