政府公共工程建設組織模式的探討

文/萬梁龍

一、引言

政府公共工程是指資金來源主要是政府資金，為滿足公眾對公共設施和公共服務需要而建設的工程，如醫院、學校、博物館、市政道路等，有營利性的與非營利性的之分，本文主要側重于非盈利性的政府公共工程。不同于社會投資工程，政府公共工程的資金來源于政府，資金使用受到嚴格的約束，對工程質量、安全文明施工等有較高要求，建設工程主要活動采用公開招標方式選擇承包商，廉潔公正要求高，同時，政府公共工程常常要對社會投資工程起示范作用，尤其是其組織實施的模式，包括建設單位的組織模式、施工單位的組織模式、服務單位的組織模式、材料設備供應商的組織模式等。為更好地促進政府公共工程建設發展，本文分析各模式的優點與不足，為相關單位對建設組織模式的選取提供參考。

二、建設單位組織模式

建設單位是項目建設的組織者，是項目建設品質的把控者，承擔著監督工程質量、安全管理的首要責任，肩負著合理使用項目投資資金的職責。常見的建設單位組織模式有傳統模式、企業代建模式、集中建設管理模式等，對比見表1。

表1 建設單位組織模式的對比

（一）傳統模式

傳統的政府公共工程建設單位為使用單位、使用單位的行政主管部門、建設行政主管部門、多部門組成的建設指揮部等。存在“醫生建醫院，老師建學校”、“既當運動員又當裁判員”的現象。

傳統模式下，建設單位的項目管理團隊大多為臨時組建的，缺少建設管理經驗和相關的管理制度，工程建設項目管理水平不足，對參建單位的組織、管控能力較弱，但其對需求的確認及調整、與行政部門的溝通協調有著天然的優勢。傳統模式下的建設單位內控機制大多不完善，加之工程建設行業腐敗高發，而紀檢監督部門的人員有限，難以實現全過程監督，使廉政防控變得困難。

（二）企業代建模式

企業代建模式，是通過招標或直接委托有建設工程管理經驗的企業代為行使建設單位的職責，項目建設完成后移交給使用單位。企業代建模式在北京、上海、福建、新疆等地大量使用，代建單位常常為有較強工程建設管理能力的房地產公司、投資公司、項目管理公司等。

相比傳統模式，代建單位長期從事項目建設，有相關的專業技術人員，有較完善的管理制度和豐富的經驗，項目管理能力強，整合、管控參建單位的能力強，建設品質更有保障。在與使用單位、行政主管部門溝通方面，代建模式會明顯弱于傳統模式。代建模式改變了廉政防控的對象，雖然代建單位通常有內控機制，但在代建委托單位、使用單位面前常常處于弱勢，在一定程度上削弱了其制度優勢，此外，由于代建單位企業的性質，外部監管比傳統模式更難。

代建單位根據合同約定獲得代建管理費，通常按項目投資額的一定比例收取。有的代建合同還會約定履約評價績效、節約投資的獎勵等。投資額越高，代建單位獲得的利益越大。因此，代建單位有提高建設標準、增加投資的動機，這與使用單位不謀而合，卻不利于政府資金的有效利用。

（三）集中建設模式

政府工程集中建設模式，是將本級政府投資的項目委托給政府工程集中建設機構進行建設，建設完成后移交給使用單位。政府工程集中建設機構通常為一定級別的事業單位，如深圳市建筑工務署（正局級）、珠海市政府投資項目建設管理中心（副處級）等。

此模式綜合了傳統模式和企業代建模式的優點，同時避免了不足。政府工程集中建設機構由于長期從事工程項目建設，有相關的專業技術人員，能長期地積累經驗、完善制度，有整合優秀參建單位的能力。同時，政府工程集中建設機構不是項目的立項單位、不是行政主管部門、更不是使用單位，單位運行依靠財政資金，與建設項目投資額大小無關，沒有提高項目建設標準與規模的動力，建設活動受發改、住建、財政、規劃等多個行政部門的監管，建設活動較為規范。集中建設模式下，更有利于廉政監督，紀檢部門只需監督一家單位，而不是傳統模式下的多家單位，有效地減少了“工程上馬領導下馬”現象。

雖然政府工程集中建設模式有明顯優勢，但建立此模式需要本級政府投資持續保持一定規模。沒有規模優勢就難以吸引到有實力的施工單位、優秀的材料設備供應商和高水準的服務單位參與建設；沒有持續的投資，政府工程集中建設機構將難以長期存在，無法留住專業人才，無法積累經驗，難以建立制度，工程項目將變成一次性買賣，建設單位的高標準、嚴要求將難以落實到位，參建單位的履約表現將大打折扣。

三、施工單位組織模式

施工是項目建設的重要部分，也是占投資額最大的部分，施工單位組織模式包括大總包模式、總承包+專業分包模式、工程總承包模式等，對比見表2。

表2 施工單位組織模式對比

（一）大總包模式

大總包模式是指建設單位將所有分部工程發包給一家總承包單位，總承包單位再根據情況將一部分分部工程分包給專業承包單位，分包單位對總承包單位負責。此模式常用于功能簡單、投資不大的項目。

大總包模式下建設單位僅需招一個施工標，管理難度和管理成本低。但對于分包單位的選擇，總承包單位會更多地考慮價格因素，可能導致建筑品質、工期等難以保障。由于設計單位與施工單位分開，二者之間沒有利益關系，建設單位對設計的把控較強，對投資也有較強的管控。

（二）總承包+專業承包模式

建設單位出于建筑品質、工期等因素考慮，將重要的、需要提前開工的專業工程單獨發包，如裝修、地基基礎工程等，將主體結構等分部工程發包給總承包單位，形成“總承包+ 專業承包”模式。在工程實施中，總承包單位為專業工程承包單位提供服務，并對其進行管理。常用于投資額較大、功能復雜、品質要求高的項目。

此模式下，建設單位能夠找專業的人做專業的事，建筑品質有保障。但參建單位眾多，對建設單位提出了更高的管理要求：建設單位需要根據工程進度進行專業承包的招標，要劃分各施工單位之間的工作界面，要單獨報批報建等。由于不同分部工程存在建設時序上的差異，且設計單位與施工單位相互獨立，建設單位可根據工程實際投資情況對專業工程的建設標準進行調整，實現更好的投資控制。

（三）工程總承包模式

工程總承包模式即設計采購施工一體化（EPC）模式，在我國從化工領域開始試點，后來逐步應用于房建、市政工程等領域。對于政府工程項目，生產設備通常較少，此模式更多的是設計施工一體化，即DB 模式。常用于需求明確、標準化程度高、工期急的項目，如中小學建設項目。

在設計與施工分離的模式下，因設計錯、漏、碰、缺造成的投資增加由建設單位承擔，但在工程總承包模式下，工程總承包單位承擔此風險，工程變更數量會大大減少。此外，建設單位招一次標就可確定設計和施工單位，減少了招標的成本，同時，設計可以分階段完成，有利于加快工程項目的建設進度，對于工期緊急的項目，工程總承包模式常常是唯一的選擇。

工程總承包模式的缺點也比較明顯，該模式對建設單位提出很高的管理要求，尤其是對建筑造型、外立面、裝修等有較高要求的房建類項目。在招標前，建設單位要花大量的精力編制招標文件，確定計價模式、技術要求、交付標準、變更條款等。工程實施中，由于設計與施工不再相互獨立，設計會考慮施工成本，建設單位對建筑品質的管控將大大降低，工程總承包單位過度優化、過度設計不可避免。此模式尤其要求建設單位有豐富的投資管理經驗，如投資管控不力，一旦出現不可預見的風險，可能出現造價大幅增加或合同無法履行的現象。

四、服務單位組織模式

工程建設相關的勘察、設計、監理、招標代理、造價咨詢等服務單位的組織模式可分為碎片化模式和全過程工程咨詢模式，我國建設工程服務模式長期以來都是碎片化模式，近幾年來興起了全過程工程咨詢模式，對比見表3。

表3 服務單位組織模式對比

（一）碎片化模式

碎片化模式即建設單位將設計、勘察、監理、造價咨詢等服務發包給各專業的單位完成，有的項目還會將一些專項設計、咨詢進行單獨發包，例如幕墻設計、聲學設計等。

此模式下，各單位之間信息互通不足，問題不能及時發現，例如，造價咨詢在編制施工標招標控制價時才發現設計標準偏高，聲學設計時才發現建筑方案設計的缺陷等。碎片化模式是我國長期以來的模式，各種類型的服務單位在市場上較為成熟，能找到專業的人干專業的事，服務質量有保證，但由于參與單位眾多，對建設單位提出了較高的管理要求。

（二）全過程工程咨詢模式

全過程工程咨詢整合了監理、項目管理、設計等服務內容，是近幾年快速發展的模式，但目前設計、監理、造價咨詢、項目管理等各方面均優秀的企業鳳毛麟角，建設單位實際上很難找到各個方面均優秀的全過程咨詢單位。如果將所有服務委托給全過程工程咨詢單位，將不可避免地出現服務分包的現象，尤其是帶有地域特征的勘察、造價咨詢等行業。全過程工程咨詢單位將自己不擅長的、沒有能力完成的任務分包給其他單位或請外援時，出于成本的考慮，很難保證其分包單位或外援的質量。

實踐中，將監理和項目管理整合在一起的模式較為常見，在監理和項目管理的基礎上，也有項目將設計、造價咨詢納入全過程工程咨詢的服務范圍。由于監理本身的工作職責就包含了施工階段的質量、安全、投資、進度等方面的管理，其承接項目管理的工作相對容易，這就使得目前的全過程工程咨詢仍以監理企業為主，設計院、造價咨詢單位為輔。全過程工程咨詢的現狀離“全面提升投資效益、工程建設質量和運營效率”[1]的目標還有一定距離，存在“叫好不叫座”的現象[2]。

不可否認，在政府公共工程中，尤其是采用傳統模式和集中建設模式的項目，全過程工程咨詢在彌補建設單位人力資源不足、提高項目管控水平等方面發揮了較好的作用。隨著建設單位對全過程工程咨詢的要求逐漸提高，尤其是對設計管理和造價管理要求的提高，全過程工程咨詢企業也逐漸通過并購、入股等方式發展設計、造價咨詢等業務，全過程工程咨詢行業正在發展壯大。

全過程工程咨詢的出現降低了建設單位對項目管理的難度，但由于全過程工程咨詢模式出現時間不長，部分建設單位對此模式及其服務的內容不了解，同時該模式也缺少相應的取費標準，所以它的發展受到了一定程度的制約。

五、材料設備供應商組織模式

材料設備供應商組織模式可分為建設方采購（甲供）和施工單位采購（乙供）兩種模式，對比見表4。

表4 材料設備供應商組織模式對比

（一）甲供模式

甲供模式是建設單位負責采購材料設備，由施工單位或材料設備供應商負責實施、安裝。通常情況下，施工標的發包模式采用包工包料，也就是說，構成工程實體的材料設備通常由施工單位進行采購（乙供），但為了更好地保障政府工程質量，建設單位會采購用量較大、重要的材料設備，如電梯、防水材料等。

甲供模式下，材料設備的品質更有保障，但也增加了建設單位的管理難度和成本，建設單位需要根據工程進度進行材料設備招標，要劃分與施工單位的工作界面，在材料的用量、設備的維護等方面還容易出現扯皮。

（二）乙供模式

乙供模式是施工單位根據招標文件要求采購材料設備，是當前主要的材料設備供應模式。材料設備采購是施工單位的利潤來源之一，此模式下，建設單位對材料設備的把控更難，但管理更容易。建設單位只需面對施工單位，材料用量多少、供貨時間、材料設備的質量、維保等都由施工單位負責。

六、結束語

本文分析了建設單位、施工單位、服務單位、材料設備供應商的常見組織模式的特點，通常建設單位的組織模式由政府、發改部門、項目法人單位等確定，施工單位、服務單位和材料設備供應商的組織模式由建設單位確定。沒有完備的內控機制和嚴格的外部監管，建設工程中的各種風險不會因組織模式的變化而減少，組織模式的變化改變的是風險承擔的對象；在生產力和各方要求沒有變化的情況下，建設過程中的工作量也不會因組織模式的變化而改變，改變的是各項工作的實施主體與實施效率。

建設單位、施工單位、服務單位、材料供應商組織模式的選用要根據實際情況而定，根據不同組織模式的特點，相互補臺，以實現建設目標。例如，規模不大、功能簡單的項目，建設單位如采用傳統組織模式，可配合采用全過程工程咨詢模式，加強建設單位的力量，施工采用大總包模式，材料設備均采用乙供模式；規模大、功能復雜的項目，建設單位如采用政府工程集中建設模式，此時建設單位的專業化水平較高、管理能力較強，則服務單位可采用碎片化模式，施工采用“總承包+專業承包”模式，重要材料設備采用甲供模式，以提高建筑品質。