新中國70年廣東省甘蔗收購政策的演變及其啟示

劉漢德，藍艷華

(1廣東中輕糖業集團有限公司，廣東廣州 510180；2廣東省科學院南繁種業研究所，廣東廣州 510316)

0 前言

我國在計劃經濟時期基本形成以政府直接經營和計劃價格為主體的農產品購銷制度[1]。甘蔗是廣東省的主要經濟作物之一，制糖工業曾是廣東省重點行業，而且在全國食糖產量中一度占據40%以上的比重[2]。甘蔗原料的好壞直接影響食糖的生產和供應，甘蔗價格上調將導致食糖生產成本增高，對農業、工業及人民的生活都有重大的影響。本著保護蔗農、糖廠和消費者的利益，國家和廣東省政府相關部門對甘蔗生產做出了許多努力，在不同時期制訂了與當時相適應的政策，包括對甘蔗價格、甘蔗獎售(獎化肥、棉布，以糧補糖，噸糖噸糧等)、蔗區劃分、良種蔗價格補貼、甘蔗附加費收取和使用、甘蔗運輸等進行全面調控，以鼓勵多種甘蔗、多產食糖。糖業政策對甘蔗種植和制糖工業的發展起著重要作用，如1988年廣東省在全國率先實行糖價雙軌制等新舉措，使得蔗糖生產有突破性的發展?？偨Y新中國70年來廣東省發布的甘蔗收購政策，對今后制定相關政策及有序收購甘蔗和穩定生產有著積極的促進作用。

1 廣東省甘蔗收購政策

1.1 計劃經濟時期(1949～1991年)的甘蔗收購政策

新中國成立之前，廣東省糖廠收購農民的甘蔗采用食糖分成制度：“農民交蔗，糖廠代榨，為4、6分成(農民占6成)”[3]。當時通過蔗商收購農民的甘蔗再交給糖廠榨蔗。計劃經濟時期糖業實行統購統銷制度，購銷數量和價格均由政府確定。食糖是國家統一收購的重要物資，國營、集體、個人的甘蔗、食糖都一律不能在農貿市場出售。

1.1.1 20世紀50年代的甘蔗收購情況

1951/52年榨季，廣東省糖業公司所屬國營的東莞、順德、市頭、揭陽4間糖廠直接向農民收購甘蔗，取消蔗商的中間盤剝，并對交售甘蔗給糖廠的農民，實行每種0.067 hm2甘蔗，由國家貸放大米100 kg、大豆50 kg、化肥40 kg、蔗苗400 kg，這些貸放物資折價后在糖廠收購甘蔗時抵扣[4]。1952/53年榨季，取消實物貸放，改為發放無息的甘蔗預購訂金。1953/54年榨季，全省實行統一的甘蔗收購價，為23.32元/t，這一定價直至1958/59年榨季維持不變。1959/60年榨季甘蔗收購價調高為26元/t。

1.1.2 20世紀60年代的甘蔗收購情況

1961年全國貫徹執行國民經濟“調整、鞏固、充實、提高”的方針和農村工作《六十條》等一系列經濟政策，廣東省對甘蔗收購政策作了重大的調整，蔗糖生產布局向海南、湛江等地發展。除了適當調高甘蔗收購價外，為進一步鼓勵多產食糖，把收購的甘蔗劃分為任務內和超產，對超產甘蔗加價、加獎；由原來全省統一的甘蔗收購價改為分區訂價(保持至1988/89年榨季)，適當調高珠江三角洲以外地區的甘蔗收購價。

出臺的政策主要有：①1962年10月18日廣東省人民委員會文件計(62)字674號“關于調整1962/63年榨季糖蔗包交售任務的通知”：由于受災害影響，決定調整1962/63年榨季糖蔗包交售任務為102.2萬t，其中，佛山區65.5萬t、汕頭區18.5萬t、湛江區10萬t、海南區3.4萬t、肇慶區2.8萬t、韶關區1.2萬t、廣州市0.8萬t。②1963年10月26日廣東省人民政府通告：甘蔗收購價格自1964/65年榨季調整為湛江、海南專區32元/t，韶關、肇慶、惠陽專區31元/t，汕頭專區30元/t，佛山專區和廣州市區29元/t。 ③1966年12月31日廣東省人民委員會辦公廳(66)機字691號文(復省糖辦字58號報告)“關于1966/67年榨季甘蔗食糖收購政策的幾個具體問題”：部隊加工甘蔗按平均出糖率計算換糖，蔗價按規定牌價收購，食糖則按出廠價計算。屬于集體超產和社員自留地生產的蔗糖，可由生產者按需要留糖自食，留糖部分不應加價收購。集體超產的甘蔗加價10%收購。

1.1.3 20世紀70年代的甘蔗收購情況

廣東省堅持“以農業為基礎，工業為主導”，提出正確處理農輕重關系，著重加快制糖業的發展。在此期間，除社員自留地外，凡集體種的糖蔗都要派購，糖蔗收購相應提價。

主要政策如下：①1974年11月7日廣東省革命委員會粵革財[1974]94號“關于1974/75年榨季糖蔗、食糖收購政策的通知”：完成國家派購任務后超產的糖蔗、食糖，必須一律賣給國家。超產糖蔗的加價幅度從原來的10%提高為25%；收購超產食糖，按糖蔗加價幅度相應折算；自留地的糖蔗和自食有余的自留糖由國家收購，加價幅度與集體超產的相同；完成省下達收購任務后的超購糖，改為7、3分成(原4、6分成)，即調省7成，留地區3成。除此之外，有關獎售物資和留糖標準等各項政策，仍按上一個榨季的規定不變。②1979年3月2日廣東省物價局粵價[1979]11號、廣東省輕工業局(79)粵輕企字第44號“關于提高甘蔗收購價格的通知”：從1979/80年榨季開始，由現行甘蔗平均收購價34.94元/t提高到41.93元/t，增幅為20%；國營農場、集體單位交售超產甘蔗，仍執行省革委會粵革發[1978]4號文規定，按甘蔗收購加價25%；原已定的早熟高糖品種，在新價基礎上，仍執行原定加價幅度不變。

1.1.4 20世紀80年代的甘蔗收購情況

在中共十一屆三中全會精神推動下，這一時期廣東省出臺了不少糖業新政策。如噸糖噸糧、綜合變通價等新政策，開始實行按質論價、優質優價的糖蔗收購政策，采取綜合措施提高甘蔗蔗糖分。雖然按1984年的綜合變通價收購甘蔗，但與如木薯、香蕉等其他經濟作物比，蔗價仍偏低。

這時期的政策具體如下：①1982年省人民政府下達了“關于調整1982/83年榨季糖蔗政策的通知”：“在核定生產基數，超基數噸糖噸糧”政策不變的原則下，選點試行按蔗糖含糖分的高低及不同品種，實行優質優價收購；取消糖廠利潤返還的規定。②1984年4月7日省人民政府發出關于收購甘蔗實行“綜合變通價”的通知：從1984/85年榨季開始，糖蔗獎售糧、獎售肥、收購自留糖的差價及免稅糖的免稅款等4項得益綜合折成差價款。全省核定糖蔗差價款為17.23元/t，加上當地現行的糖蔗收購價(保留地區差價)和價外補貼后，作為各地收購糖蔗的綜合變通價。實行綜合變通價后，收購糖蔗不分基數內外，不給獎售物資，不抵糧食征購任務，取消自留糖。③1986年11月12日省人民政府辦公廳通知：從1986/87年榨季開始，取消基數內外分級負擔差價款的辦法，仍按粵府[1984]64號文規定，變通差價款按14.98元/t蔗，糖蔗獎售糧差價款恢復按超購價與統購價的差價為139.5元/t的標準由省統一兌現。④1987年10月10日省人民政府辦公廳通知：從1987/88年榨季起，每收購1 t糖蔗加價10元。⑤1988年9月15日省人民政府發出“關于調整蔗糖政策的通知”：繼續執行噸糖噸糧政策糧食差價款折合為139.5元/t，糖蔗的收購價格，由各市、縣自行核定。⑥1989年11月8日省人民政府發出“關于繼續實行上調任務包干和雙軌制價格政策”通知：為了防止抬價搶購甘蔗，決定1989/90年榨季恢復實行糖蔗收購的指導價，平均為95元/t；噸糖噸糧差價款由139.5元/t提高到161.8元/t。

1.2 市場放開時期的甘蔗收購政策(1991年至今)

1991年11月7日國務院發出“關于調整食糖經營管理有關政策的通知”：改革計劃管理形式，食糖收購調撥計劃由指令性改為指導性，取消工商企業食糖收購比例，適當開放運輸流向，食糖出廠價由國家定價改為國家指導價，可上下浮動10%的幅度內協商定價，優質優價。在這一時期受以“加工貿易”為名變相走私進口食糖的沖擊，國內食糖市場出現了供過于求，糖廠虧損增加，大量拖欠農民糖料款的現象。為進一步深化食糖產銷體制改革，穩定糖料收購價格，這時期廣東省頒發了很多相關政策。從1991/92年榨季起，對蔗糖經營管理政策的基本方針是堅持計劃經濟與市場調節相結合的原則，適當調整加大市場調節的成分。自1992/93年榨季，糖蔗收購價格的變動，主要是受糖價波動所影響。1994/95年榨季開始，廣東省糖廠的甘蔗收購價格是由所在市參照省的指導價來制訂。具體如下：

(1)1990年1月11日國家物價局下達“關于調整糖料收購價格的通知”：1990/91年榨季糖料收購價格可在上一榨季(即甘蔗為125元/t，甜菜140元/t)基礎上增加15元/t，即允許各地在此幅度內安排當地的具體價格。省人民政府(粵府[1990]102號)“關于1990/91年榨季蔗糖購銷政策的通知”：全省實行上調食糖任務包干，為指令性計劃，省下達廣州市上調食糖任務為81600 t，比上年增加11.02%。

(2)1992年9月11日廣東省物價局通知：全省糖蔗和食糖收購價格全部放開，實行市場調節。糖蔗收購價格由糖廠與農民協商確定，各級政府對蔗糖收購價格不作統一規定。

(3)1994年2月3日廣東省人民政府辦公廳“關于加強宏觀調控穩定我省蔗糖生產的通知”：1994/95年榨季，實行糖蔗收購價格與糖價聯動政策。其中：①廣州、佛山、中山、珠海、東莞、汕頭、潮州等市的一般品種(以下同)收購甘蔗基準價180元/t，糖蔗掛鉤的一級白砂糖出廠基準價3000元/t；②茂名、陽江、肇慶、惠州、清遠、韶關、梅州、河源、汕尾等市收購甘蔗基準價150元/t，糖蔗掛鉤的一級白砂糖出廠基準價2800元/t；③湛江市收購甘蔗基準價135元/t，糖蔗掛鉤的一級白砂糖出廠基準價2600元/t。④當糖價上浮100元/t，甘蔗收購價增加5元/t；糖價下跌100元/t，蔗價不變；糖價下跌超過200元/t，則每下浮100元/t，甘蔗收購價減少5元/t。⑤實行優質優價，良種加價?？紤]到毗鄰地區之間蔗價協調，各地可在省定的基準價基礎上，浮動5%～10%，具體由各市自行決定。

(4)1995年6月5日和10月19日國家計委明確指出：“食糖出廠價實行中央政府指導下省級定價，即國家計委制訂食糖中準出廠價和浮動幅度(調高甘蔗收購價為230元/t，甘蔗一級白砂糖含稅出廠中準價為4550元/t，均允許上下浮動10%)，具體由省級物價部門核定”。據此廣東省物價局和廣東省農業委員會調整廣東省1995/96年榨季甘蔗收購價：①廣州、佛山、中山、江門、珠海、東莞、汕頭、潮州、揭陽等9市一般品種甘蔗收購價為270元/t；②省內其他市的甘蔗收購價為230元/t。蔗糖掛鉤的一級白砂糖出廠中準價為4600元/t，二級白砂糖出廠中準價為4500元/t。

(5)1999年5月7日國家發展計劃委員會特急文件計價格[1999]502號國家計委“關于1999年糖料價格政策的通知”：糖料收購價格實行中央指導下的地方政府定價，由國家計委制定中準價和浮動幅度(1999年甘蔗、甜菜中準價分別為170元/t、220元/t，上下浮動幅度為15%)，由各地物價部門在國家規定范圍內根據當地實際情況自行確定具體價格。試行糖料價格與價格聯動的辦法，合理確定食糖銷售價與對應的糖料收購價，建立糖廠與糖農利益共享、風險共擔的機制。廣東省物價局粵價[1999]208號轉發該文件通知：各地的收購價格，由當地物價部門在國家規定的中準價和浮動幅度內結合實際確定。

(6)2001年1月1日廣東省物價局決定：從2000/01年榨季起，廣東省各地甘蔗具體收購價格，由各地級以上市物價部門結合當地情況確定。2011年10月18日國家發展和改革委員會文件 [2011]1756號“關于完善糖料收購價格政策的通知”：廣西、廣東、云南、海南、新疆5個主產區要將糖料收購價格納入地方政府定價目錄，統一實行省級政府定價。建立糖料與食糖價格掛鉤聯動機制，榨季結束后根據食糖實際平均銷售價格以及糖料與食糖價格掛鉤聯動系數確定糖料二次結算價，作為制糖企業向糖農的二次付款價。廣東省物價局粵價[2011]209號轉發該文通知要求執行。各時期廣東省甘蔗收購價格見表1。

表1 廣東省甘蔗收購價格一覽表

2 廣東省甘蔗獎售政策

2.1 計劃經濟時期的甘蔗獎售政策

2.1.1 20世紀60年代的甘蔗獎售情況

自1960年以來，為使甘蔗生產獎勵辦法更符合實際情況有力地促進生產發展，省委和省人委對甘蔗和食糖生產先后規定了一些獎勵政策，并根據執行情況對獎勵辦法進行重新修訂，以更好地促進甘蔗和食糖生產。1960/61年榨季，收購甘蔗獎售食糖4 kg/t；1961/62年榨季，又增加獎售糧食3 kg；1962/63年榨季，開始實行獎售化肥的甘蔗收購政策，蔗農向糖廠每交售任務內1 t甘蔗，獎售氮肥10 kg；1964/65年榨季，獎售氮肥提高到25 kg，獎售化肥政策一直維持到1979/80年榨季。1965/66～1979/80年榨季，廣東省規定超任務甘蔗，全部由國家加價，或是加價和加獎售物資收購。各時期收購甘蔗獎售物資情況見表2。這時期的主要政策如下：

表2 廣東省收購甘蔗獎售物資情況表

(1)1960年10月25日廣東省人民委員會(60)粵財辦字第609號“下達1960/61年甘蔗和土糖產區優待供應食糖的獎勵辦法”：取消土糖自留辦法，改為自榨土糖的生產大隊每售給國家50 kg土糖，由國家增加供應食糖0.3 kg作為獎勵。生產大隊交售1 t甘蔗由國家優待供應食糖0.75 kg進行獎勵。售給國家作種苗的甘蔗，一律按規定優待供應獎勵糖，但自留種苗不予優待。國營農場出售甘蔗和食糖，一律不作優待。

(2)1961年10月19日廣東省人民委員會(61)粵財辦字第371號“關于超包產甘蔗來料加工問題的通知”規定：對超過包產任務以外的甘蔗，可按來料加工辦法交糖廠代榨，具體是0.05 t甘蔗由糖廠給回等白砂糖5 kg(或給4 kg白砂糖和1 kg 40℃白酒)。土糖地區每交售0.05 t甘蔗留糖2 kg，其中，要求原料蔗要合乎規格，即蔗尾斬至見肉(見白)，不帶蔗殼，蔗頭不帶根泥，總夾雜物成分不超過0.8%。 國營農場的超產甘蔗，應全部交給糖廠收購，不能采用來料加工辦法處理；但每交售0.05 t超產甘蔗，可由糖廠售優待糖1 kg。

(3)1961年10月26日廣東省經濟委員會(61)經輕字第934號、廣東省財貿委員會(61)財辦字第75號批復省輕工業廳粵經糖紙字第233號文“關于甘蔗收購、獎勵等問題的意見”：1961/62年榨季收購甘蔗原則上采用到廠過磅，合理補貼途耗和運費給公社、生產隊。需設站收購的，所需勞動力、磅秤及設站的堆場均應由公社、生產隊幫助解決。留糖標準按1960/61年榨季的政策執行。早熟良種按收購價格比例計發優待糖(東爪哇3016增加33%、臺糖108增加10%)，由糖廠發給，土糖地區由商業部門辦理。

(4)1962年6月22日廣東省人民委員會經(62)字342號頒發“關于甘蔗和食糖生產若干問題的規定”通知：①實行甘蔗包交售任務的辦法，省計委每年下達農業生產計劃時，應一并下達各專區的甘蔗包交售任務(留有一定機動由省、專區分別掌握)，各專區逐級下達到生產隊，一律不準再層層加碼。糖廠根據下達到生產隊的交售甘蔗任務，與生產隊直接簽訂甘蔗購售合同。專(行)區、市凡超額完成省下達的甘蔗所交售任務者，每超額省下達專(行)區、市包交售任務1 t甘蔗，獎勵食糖0.6 kg。省委前規定的各生產隊在包交售任務內，仍應貫徹1960/61年榨季的政策執行。②將現行的按甘蔗種植面積平均分配專用化肥的辦法，改為“按甘蔗包交售任務分配化肥”的辦法保證專肥專用，用獎售化肥的辦法代替過去獎售糧食的辦法，在包交售甘蔗任務內，每交售糖廠1 t甘蔗，獎售化肥10 kg，取消原有每交售1 t甘蔗獎售3 kg商品糧的規定。③關于超產甘蔗來料加工問題：超產的甘蔗均可交糖廠來料加工，所產的食糖歸自己。④關于國營農場交售甘蔗配售優待糖問題：屬于包交售任務內的，每交售給糖廠1 t甘蔗即配售優待糖0.5 kg；完成交售任務后的超產部分，國營農場不能作來料加工處理，也應交售給糖廠榨糖，每噸甘蔗按照發給集體所有制的優待糖價格，獎售食糖20 kg。

(5)1964年12月16日廣東省商業廳(64)商計良字經99號、廣東省輕工業廳(64)粵輕糖紙字第56號聯合“下達1964/65年榨季任務內糖蔗獎售棉布的聯合通知”：全省合計糖蔗派購任務450萬t，獎售棉布177.07萬m(獎售棉布0.4 m/t) 。

(6)1965年11月26日中國糖業煙酒公司廣東省公司(65)粵糖思字第238號、廣東省領導小組辦公室(65)省糖辦字第028號“關于貫徹省人委有關甘蔗、食糖收購政策必須注意的幾個問題的通知”，省人委11月15日以(65)商字第339號文作了補充規定：貫徹執行先任務內后任務外的原則，交售給國營糖廠的社員自留地的甘蔗，按規定自留糖部分的甘蔗，一律不給加價，不給獎售物資。關于社員自留地交糖廠的甘蔗，全省統一規定每5 kg糖折算甘蔗0.05 t。

(7)1966年10月17日廣東省人民委員會文件(66)商字210號省人委“關于1966/67年榨季糖蔗、食糖收購政策的若干規定”：取消土糖的價外補貼，適當調高土糖收購價。各地應保證完成按省計委原下達全省派購640萬t甘蔗的任務。集體超產的甘蔗、食糖繼續加價收購，但加價幅度適當降低，為10%收購，但下一榨季應取消加價收購。生產單位每交售甘蔗1 t，獎售氮肥10.5 kg、磷肥3 kg、棉布0.2 m；每交售土糖50 kg，獎售氮肥5 kg、磷肥1.5 kg、棉布0.1 m；社員自交售的甘蔗、土糖(包括自食不完的自留糖)，國家照計給獎售物資，但獎售化肥，一律不給個人，由生產隊掌握使用。屬于交售派購任務內的，每交售1 t甘蔗留糖5 kg；每交售50 kg土糖，留糖2.5 kg。留糖部分不給獎售物資。

(8)1967年9月20日中國糖業煙酒公司廣東省公司(67)粵糖字第89號、中國紡織品公司廣東省公司(67)紡計字第259號“關于下撥1966/67年榨季蔗、糖獎售布票的聯合通知”：經查對核實全省蔗農向國家交售甘蔗 4179971.34 t，土糖88657.14 t，按省人委政策規定應獎售布票1013309 m，省已下撥1053139 m。由于不平衡，現隨文下撥35178 m，以便及時向蔗農兌現政策。

(9)1968年10月26日廣東省革命委員會生產組財貿辦公室(68)革生財字114號“關于1968/69年榨季糖蔗、食糖收購和獎售政策的通知”：除按省革委會生產組關于調整1968年度收購農副產品獎售標準的通知規定，每多售1 t糖蔗獎售氮肥10.5 kg、磷肥3 kg(土糖折半計算)和超購部分不再給自留糖外，超產蔗加價、留糖標準和超產糖免稅辦法等均按上一個榨季的規定不變，照舊執行。

2.1.2 20世紀70年代的甘蔗獎售情況

“文化大革命”期間化肥的獎售縮減，甚至停獎，廣東省蔗糖年產量徘徊在70萬～80萬t之間。1972年6月省革命委員會生產組做出糖廠收購甘蔗恢復化肥獎售和甘蔗分派購和超產的不同獎售辦法，但每噸任務蔗獎售化肥直至1977/78年榨季，僅維持在氮肥15 kg的水平。具體如下：

(1)1972年3月19日廣東省財貿戰線革命委員會(72)粵財革字第87號“關于調整收購超產、自留糖獎售物資的通知”：提高收購生產隊集體超產、自留糖獎售化肥標準，每向國家交售超產甘蔗1 t獎售化肥由原來10 kg提高到20 kg；交售超產、自留食糖50 kg獎售化肥由原來的5 kg提高到10 kg。收購社員個人自留糖(包括自留地生產的糖蔗)，原規定獎售化肥，改為獎售糧食，每向國家交售自留食糖50 kg獎售稻谷20 kg，標準為1 kg稻谷0.5 kg氮肥。

(2)1972年6月15日廣東省革命委員會生產組文件粵革生[1972]85號“關于1972/73年榨季糖蔗、食糖收購政策的通知”：①國家對糖蔗實行派購。凡生產單位每交售派購計劃內糖蔗1 t，獎售化肥10 kg，另臨時補助化肥5 kg，共15 kg；交售土糖50 kg，獎售化肥5 kg，另臨時補助化肥2.5 kg，共7.5 kg。②集體生產單位向國家交售的蔗、糖，不分派購計劃內、外，每交售糖蔗1 t，優待留免稅糖5 kg；交售土糖50 kg，優待留免稅糖2.5 kg。但按核算單位人口平均計算，每人留免稅糖不得超過5 kg，超過部分，按規定納稅。③國營農場、生產建設兵團交售的蔗留帶稅糖2.5 kg/t；每50 kg土糖留帶稅糖1.25 kg。④超產的糖蔗按牌價加價10%收購外，獎售化肥20 kg/t，等級內食糖按蔗糖加價幅度相應折算收購 (省財貿戰線(71)粵財革字第310號“關于調整甘蔗收購價格后若干具體問題的通知”規定) 外，每0.05 t甘蔗獎售化肥10 kg。社員個人向國家交售自留糖、自留地糖蔗，除按集體交售超產蔗、糖加價金額收購外，每1 t糖蔗獎售稻谷40 kg，每50 kg食糖獎售稻谷20 kg，歸社員個人所有。從集體生產單位調出省外、區外的蔗苗，可以抵省下達的糖蔗派購任務，按規定標準獎售化肥和給予留糖，并按“補貼30%價款，抵糖蔗派購任務3750 kg/ hm2收購。

2.1.3 20世紀80年代的甘蔗獎售情況

廣東省政府借助執行國務院在廣東、廣西等5個產糖省(自治區)實行糖糧掛鉤的政策(即以省為單位，定上調食糖基數，超基數上調食糖，獎售1 t小麥或玉米)，為發揮廣東省發展蔗糖優勢，多產食糖，搞活經濟，為國家做出更大貢獻，分別于1980年3月14日(43號)、9月2日(158號)、11月6日(210號、218號)和 1981年(23號)發文，對糖蔗收購政策作了重要調整。主要如下：

(1)1981年3月9日廣東省糧食廳(81)粵糧計字第66號、廣東省商業廳(81)粵商辦聯字第14號、廣東省一輕廳(81)粵輕糖字第03號“關于超基數糖蔗獎售糧(肥)結算工作的通知”：①1980/81年榨季超基數糖蔗獎售糧食兌現辦法，實行“超過基數，增產增調，噸糖噸糧”，即對超過省核定的食糖上調基數的，按照調1 t食糖獎售1 t小麥、玉米(或標準氮肥1 t)；省對調入地區，凡比省核定的調入基數少調1 t食糖也獎售1 t小麥、玉米(或標準氮肥1 t)。②1981/82年榨季開始，全省實行“核定基數，糖糧掛鉤，超過基數，噸糖噸糧，全獎全罰，一定五年”的政策。以生產隊為結算單位，原則上參照近5年平均工業結算蔗量來核定生產基數，蔗量的基數定為570萬t(包括干途耗，省調秋植蔗苗抵任務)。根據下達全省種植面積為20萬hm2，農業總產1000萬t，糖蔗生產基數570萬t，簽訂糖蔗交售合同，獎售糧食品種，對生產隊均按省規定標準，一半給小麥，另一半以0.5 kg小麥頂0.5 kg稻谷的比例抵糧食征購任務；不要小麥的，也可按1：1的比例獎售氮肥或玉米。一般不宜在早造用糖蔗獎售糧指標抵糧食征購任務。基數內交售的糖蔗獎售化肥25 kg/t，價外補貼8元，留糖12.5 kg(集體享受免稅糖7.5 kg，國營農場不能享受免稅糖）。超基數每交售1 t甘蔗，另獎售糧食(小麥或玉米)100 kg。土糖區按每交售87.5 kg牌價土糖折1 t甘蔗。③實行糖廠利潤返還。從1981/82年榨季起，以當年蔗糖實現的純利潤(不包括綜合利用的利潤)大型糖廠25%、中型糖廠40%、小糖廠50%返還給交售糖蔗的生產者(僅執行一個榨季)。

(2)1982/83年榨季的獎勵政策作如下調整：蔗獎售糧由100 kg/t改為90 kg/t，取消糖廠利潤返還的規定。

(3)1983年7月7日省人民政府發出“關于改 進糖蔗收購政策，提高蔗糖經濟效益的通知”，對糖蔗獎售政策作如下調整：社員自留糖所占用的糖蔗，不再給獎售糧肥；允許任務外的自留糖自由上市，除自留糖以外的其他食糖仍實行統一收購；地市、縣允許農民實行變通辦法，把各種獎售物資的牌市差價款，直接付給農民，以簡化結算手續。

2.2 市場放開時期的甘蔗獎售政策

1990/91年榨季廣東省的“噸糖噸糧”獎勵政策不變。1992年11月10日，財政部通知：從1992/93年制糖期起，全國取消國家銷糖獎糧政策。至此，收購甘蔗獎售物資的政策全面取消。政府不再直接控制甘蔗和食糖生產，放開價格實行自由貿易。但國家和廣東省政府對這重要的行業仍采取了必要的干預和保護措施，調動各方面生產經營的積極性。

3 廣東省良種蔗價格補貼政策

3.1 計劃經濟時期的良種蔗價格補貼政策

解放前至初期栽培的糖蔗品種主要有東爪哇2878和竹蔗，竹蔗面積約占總栽培面積之半，產量低、糖分低，不適宜推廣，而東爪哇2878有退化現象。為了鼓勵蔗農種植優良品種的甘蔗，從1955/56年榨季開始，對省和地方認定的甘蔗良種，實行加價收購，加價幅度在10%～30%之間。此政策實行至1999年，但不同地區、不同時間對甘蔗良種的認定有所不同。為此，相關部門還出臺一系列扶持政策進行品種表證示范工作，確定其推廣價值，以逐步解決全省甘蔗品種單一化，合理安排早、中、晚熟良種，以提高原料甘蔗質量，增加食糖產量，以利于蔗糖工農業生產的發展。主要如下：

(1)1958年廣東省人民委員會(58)粵計天字第623號“關于糖蔗按比例選種早、中、晚熟良種的通知”(根據工業廳粵食農字第308號文)：①各蔗區應根據當地糖廠的壓榨情況，由縣人委工農業部門共同研究，按比例選種早、中、晚熟良種。②今后甘蔗產量評比，應分別定出品種評比指標。暫定臺糖134甘蔗5 t相當于臺糖108甘蔗4.5 t，或爪哇3016甘蔗4 t。③為了做好下一榨季(1959/60年榨季)早期的原料供應準備工作，各地可根據當地的地理條件和技術力量，適當種秋植蔗。

(2)1960/61年榨季早熟良種按收購價格比例計發優待糖(東爪哇3016增加33%、臺糖108增加10%)。

(3)1962年6月22日廣東省人民委員會經六二字342號頒發“關于甘蔗和食糖生產若干問題的規定”：為鼓勵各生產隊積極推廣種植成熟早、糖分高的“爪哇3016”“臺糖108”優良品種的甘蔗，凡交售上述2種甘蔗獎勵如下：①在交售任務內每交售給糖廠“爪哇3016”甘蔗1 t，則按122%計算包交售產量和蔗價，并配售優待糖5 kg。②按上述辦法每交售“臺糖108”甘蔗1 t，則按110%計算包交售產量和蔗價，并配售優待糖4.75 kg。

(4)1964年1月28日廣東省農業廳經作局(64)農經字第41號、廣東省制糖造紙工業公司(64)粵司農字第004號“下達我省1964年糖蔗表證、示范、繁殖、推廣計劃”：1963年進行新品種、高旱地區防治螟蟲，磚紅壤施磷肥的表證示范工作取得顯著的成績，1964年還要繼續進行，并增加宿根和間作綠肥的示范；在秋季加速良種繁殖，并推廣磚紅壤施磷肥、666防治高旱地螟蟲和新良種工作。在各主要蔗區進行中晚熟種粵糖56-268、粵糖57-423，早熟種粵糖54-474、粵糖54-143，華南56-21與中熟種華南56-12等自育新品種和引進的印度品種997號和419號的表證示范工作。示范補助經費由經濟作物局與糖紙公司各負擔一半。良種示范新植的補助600元/hm2，良種示范宿根的補助300元/hm2(氮肥50 kg 16.5元，農藥2元，其余如種苗費、運費和人工補助費)。宿根技術示范每個點補助30元/hm2；間作綠肥示范每個點補助15元/hm2；高旱地撒施666粉防螟示范每個點補助45元/hm2；湛江區防白螟示范補助4元/hm2；磚紅壤施磷肥補助75元/ hm2；而磚紅壤蔗區施磷肥，高旱地666防治螟蟲與良種的推廣，廣東省不給予補助。

(5)1965年3月9日廣東省人民委員會辦公廳(65)機字161號“關于調整幾種良種蔗價格補貼等問題的復函”(復粵輕(65)供字第57號)：①同意對東爪哇3016號、粵糖54-143和華南56-21這3個值得推廣的早熟良種甘蔗品種，不分派購任務內外，一律按國家規定的當地原料甘蔗收購價格加價22%收購(但食糖出廠價不得提高)，計算甘蔗上調任務和獎售物資，也按此比例計算。臺糖108號因早熟優越性不大，取消各項優待辦法。②關于蔗農交售甘蔗的規格質量問題，同意報告中所提的標準(注：即是根據按質論價的原則，原料甘蔗規格，做到蔗尾斬至見肉(見白)不帶蔗殼，蔗頭不帶根、沙、泥，不帶干、枯、紅腐甘蔗，夾雜物不超過0.8%。凡不符合上述規定者，由工、農雙方共同組成甘蔗評議機構，采取協商方法扣除一定數量的甘蔗，做到獎罰分明)。以上從1965/66年榨季開始執行。

3.2 市場放開時期的良種蔗價格補貼政策

國家和廣東省出臺相關政策扶持糖料種植，增加對糖料生產的科技投入，積極推廣良種，以提高糖料單位面積產量和含糖率。

1997年9月6日國務院辦公廳國辦發[1997]33號轉發國家計委“關于進一步調整食糖生產和流通有關政策意見”的通知：把廣西、云南、新疆以及廣東湛江地區的糖料開發列入國家農業綜合開發專項，予以重點扶持。廣東省物價局粵價[1999]208號轉發國家計委關于1999年糖料價格政策的通知，鼓勵推廣高產高糖品種，研究制定良種加價、劣種減價的具體辦法，促進糖料種植結構的優化和糖料生產向質量效益型轉化。

4 其他相關政策

為兼顧國家和集體利益，調動各方面的積極性，生產更多食糖，為此，廣東省政府出臺與甘蔗生產相關的政策和規定。例如，出臺甘蔗運輸政策，以做好榨季期間的運輸工作，協調工業、農業、交通運輸部門之間的關系。為了更好地管好用好預購定金，發揮其促進生產的作用，出臺收購甘蔗預購定金發放的相關管理規定。廣東省政府從20世紀50年代開始，根據甘蔗交售任務預購總值的一定比例(1963～1967年甘蔗預購定金發放的比例分別為：1963年30%、1964年20%、1965年15%、1966年15%、1967年10%)發放甘蔗預購定金，這對發展全省甘蔗生產，穩定糖廠蔗源供應起著積極的作用，但有些地區甘蔗預購定金發放過寬，管理不嚴。其他主要政策如下：

4.1 甘蔗附加費的收取和使用

甘蔗技術改進費(附加費)是經省人委(粵生字[1960]第195號文)批準于1960/61年榨季開始征收的，作為對地區發展甘蔗的補助和全省性的必要獎勵。由糖廠按原料蔗0.1元/t收取，作為縣公社大隊管理甘蔗生產的專職干部的工資，辦公費以及甘蔗試驗費、生產獎勵金等費用。附加費由縣蔗糖生產辦公室(指揮部)收取，上繳10%給專區級蔗糖生產辦公室(指揮部)作經費和獎勵費，另上繳10%給省蔗糖生產辦公室，作為對某些地區發展甘蔗的補助和全省性的必要獎勵。

根據“[68]革生工辦字69號批復[67]省糖辦字第69號關于調整甘蔗附加費分配辦法的報告”。廣東省決定自1967/68年榨季開始調整甘蔗附加費的分成辦法，分為3∶1∶6（即省占30%，專區占10%，縣占60%）。其使用范圍，除了用于各級糖辦專經費包括現有糖辦專職干部的工資和必要的會議費用外，不準用于基建及生產性開支等。

1973年省革委會(1973)150號文《關于經濟作物技術改進費征收、管理和使用問題的通知》明確規定：技改費的使用范圍，主要用于甘蔗生產單位和業務部門的科學研究、良種繁育推廣、工具改革、技術訓練、評比、專業會議和印刷技術資料等方面。

廣東省革委會粵工辦[1975]8號文“關于增收甘蔗技改費的通知”，按甘蔗征收0.15元/t，省收部分由農業局、輕工局掌握一半使用；地市留成部分全由農業部門掌握使用。

為促進我省制糖工業穩定發展，不斷提高糖業技術水平，省人民政府先后以粵府辦[1992]67號、粵辦函[1996]313號，省物價局也以粵價費函1992[53]文反復重申保留征收甘蔗技術改進費。

4.2 蔗區劃分政策

1957年廣東省人民委員會(57)粵計字第572號“關于本省國營及地方糖廠蔗區的分配、調整等問題由食品工業廳統籌安排的通知”：國營及地方糖廠在蔗區的分配、調整等問題上，由省食品工業廳負責統籌安排，與各級人委(及所屬工業、計劃部門)聯系或召開會議研究解決。各專署及縣人委對有關國營與地方糖廠蔗區分配問題可提出意見報請食品工業廳處理。

1963年11月11日廣東省人民委員會文件經字654號省人委批轉省輕工業廳“關于省屬七大糖廠蔗區劃分方案的報告”：省人委同意省輕工業廳“關于省屬七大糖廠蔗區劃分方案的報告”，希各地按規定的開榨日期和蔗區劃分意見執行。劃分為東莞糖廠、順德糖廠、市頭糖廠、紫坭糖廠、 中山糖廠、南海糖廠、江門甘蔗化工廠共7大蔗區。

2002年6月28日發布實施《糖料管理暫行辦法》：糖料產區實行以制糖企業為核心按經濟區域實行劃區管理。制糖企業在劃定的糖料區內與糖料生產者按照平等、自愿、權利與義務對等原則簽訂糖料收購合同。糖料收購價格由省級價格主管部門管理，實行政府定價或政府指導價。

2013 年中央財政安排專項資金20億元，在全國建設12500個萬畝示范片，并選擇5個市(地)、81個縣(市)、600個鄉(鎮)開展整建制推進高產創建試點。2014年實施深入推進糧棉油糖高產創建支持政策，國家將繼續安排20億元專項資金支持糧棉油糖高產創建和整建制推進試點，集成推廣區域性、標準化高產高效技術模式。

5 經驗和啟示

5.1 歷史經驗

建國后至1991年之前，糖業一直是由政府高度統一計劃管理和經營，對甘蔗收購價格及食糖生產、價格和銷售等進行全面控制。實行“統一收購，集中管理”，制糖工業采用以料定產、按原料的計劃供應量確定生產指標，不論甘蔗生產的豐歉，都以甘蔗的計劃產量為依據。主要有以下3點經驗：

5.1.1 成立專門管理機構

為適應蔗糖生產的特點和需要，貫徹執行中央和省委頒布的有關甘蔗和食糖生產的方針政策，加強對甘蔗和食糖生產的領導，先后成立廣東省蔗糖生產領導小組、廣東省蔗糖生產辦公室、廣東省蔗糖生產建設指揮部、1997年成立廣東省糖業協會等，協調工、農、商、交等有關部門共同抓好全省榨季期間蔗糖生產的砍、運、榨工作，并向省革委會和計劃部門提供全省食糖和甘蔗生產的發展意見。這些管理機構對保護和促進蔗糖生產發展起到重要的作用。

5.1.2 制定獎勵政策

為加強糖料管理，規范甘蔗收購秩序，促進制糖行業健康發展，廣東省政府在不同時期相繼出臺了一系列的政策，對鼓勵和促進甘蔗和食糖生產起到積極的作用，保護了蔗農種植甘蔗的積極性，對規范經營秩序，保持生產和市場穩定，取得了一定的成效。如廣東省率先開展大面積甘蔗高產高糖綜合栽培技術示范，從原料甘蔗抓起，積極推廣高糖高產優良品種，取得良好的增產效果，這些成功經驗對指導全省乃至全國實現大面積甘蔗高產高糖提供了科學依據。

5.1.3 局限性

由于實行高度集中的計劃管理，甘蔗生產計劃和資源配置受行政指令支配，再加上對甘蔗定價的不合理，甘蔗價格長期與其他經濟作物的比價有偏差；而且某些辦法規定得不盡恰當，在執行過程中，有的地方又隨意加以修改，致發生了一些混亂現象。主要問題如下：

①國家財政和蔗農生產積極性之間的矛盾；②因地制宜和生產專業化與合理負擔之間的矛盾；③低價購銷連成一體，一面壓制生產，另一面鼓勵消費，人為制造緊缺，擴大產需矛盾，使得運行成本大大超過收益；④由于不分甘蔗品種定單位面積產量指標，以致有些蔗農為了單純追求單一的單產指標，不愿種植單產較低的早熟良種等。

5.2 啟示

5.2.1 加強宏觀調控和協調管理

與時俱進的糖業經濟政策和優惠政策，與先進的農、工業生產技術開發同樣重要。廣東糖業經歷4次起伏反復，表明受政策影響因素居多。需注意調整好以下幾種關系或矛盾：①與政府的關系；②蔗價與糖價的關系，糖價與價值規律的問題；③糖廠與蔗農的關系，勞動力成本與甘蔗成本及生產成本的矛盾；④甘蔗單產與蔗糖分及擴大面積的關系，按質論價與品種加價的關系；⑤食糖與糧食或其他經濟作物的矛盾；⑥糖廠規模大、中、小比例與發展速度的關系[5]。

今后政府不直接干預糖廠和蔗農的生產經營，只按有關職能進行調控、指導和協調。主要注意以下幾方面：其一是需要關注并采取有效措施解決好糖料收購資金和儲備糖資金。要繼續爭取國家將蔗糖收購資金視同糧、棉、油列入政策性貸款范圍，并按產糖量適當比例安排工業短期儲備資金，并使之制度化。其二是會同價格主管部門等有關部門協調。對糖料收購和食糖生產所需資金給予重點扶持，以便解決原料供應不足，促進生產。其三是合理制定糖料收購價格。在制定具體價格時充分考慮糖農的生產收益、生產積極性和下一榨季糖廠蔗源、糖廠經濟承受能力的關系，并注意做好糖料與當地農產品合理比價，與毗鄰地區的價格銜接工作，以及食糖供求狀況、市場價格、制糖企業成本效益等因素，以保持糖料收購價格水平適當銜接。

5.2.2 改革管理和激勵機制

未來立足建立科學規范的管理機制，并兼具激勵性和競爭力。為解決甘蔗種植面積減少、蔗源不足與制糖能力過剩的突出矛盾，一是要選育高產、高糖、高抗甘蔗品種進行試驗和示范推廣。甘蔗的高糖、高產、高抗必須從品種和栽培技術做起，以提高糖廠的工業經濟效益。高產，農民才能夠增收；高糖，糖廠才能夠降低生產成本。二是建立農工貿一體化、集團化的經營管理體制，這是糖廠增強抗擊市場風險和走出困境的重要途徑。三是創新“雙聯動”(蔗價與糖價聯動，蔗價與蔗糖分聯動)和“二統一”(甘蔗糖廠內部統一收購價，食糖對外統一銷售價)機制。四是創新糖料生產者與制糖企業利益共享、風險同擔的機制。以全面統籌、科學協調工農利益。五是要繼續完善并創新國儲糖的管理體制和運行機制。通過收儲價格的升降調節各方利益[6]。

5.2.3 以市場為導向，發揮集團優勢

從甘蔗的砍、運、榨、煮糖、制糖、銷售等各環節入手狠抓生產成本和質量，由糖廠與蔗農雙方按市場需求確定甘蔗種植數量和價格，調整甘蔗種植結構，實行機械化、科學化種蔗，多種形式發展甘蔗種植規?；岣吡挤N比重，發揮連接糖料生產、食糖生產和流通領域等產供銷一條龍的集團整體優勢，穩定發展蔗糖生產。

6 結語

未來的管理需要放在監管理念的共識，綜合協調的定位，激勵機制的調整上，以保護多方的合法權利并促進市場的有序競爭?？偠灾?，有關政府部門要充分發揮現有職能，扶持糖料種植，加強協調配合，根據食糖生產現狀和發展規劃，協同地方適當調整生產布局，共同做好甘蔗生產和流通工作，保護各方利益。