工業發展是縣域城鎮化必要支撐

王迪

呂風勇

縣城建設的本質是發展區域經濟，產業是縣城建設發展的根基，有產業才有就業崗位、才有人口集聚。

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》強調，培育發展特色優勢產業，穩定擴大縣城就業崗位。

我國縣域經濟產業發展存在哪些問題？產業發展對促進縣域城鎮化有哪些作用？縣域產業應著重向哪個方向發力？就相關問題，《民生周刊》記者專訪了中國社會科學院財經戰略研究院縣域經濟課題組負責人呂風勇。

相對城區而言，縣域經濟產業發展主要存在以下問題：

一是產業基礎薄弱，集群效應難以有效發揮。除了發達經濟區的縣域和極少數特色資源型縣域，絕大多數縣域產業規模偏小，產業集群形成困難，規模效應不能有效發揮，供給鏈不完善，市場影響力較小，對縣域招商和產業質量提升都形成較大挑戰。

課題組觀察的1865個縣（市）中，2019年地區生產總值平均值為203億元，其中，經濟規模不足100億元的縣域達到761個，占比40.1%。特別是對集群發展具有更高要求的第二產業發展不足，同期全國有1033個縣域第二產業增加值不足50億元。因此，對于全國大多數縣域而言，產業集群發展具有較大難度。

二是科教資源缺乏，產業升級缺少有力支撐。一方面，由于缺乏實力強大的高等院校和企業研發總部，縣域科教資源缺乏;另一方面，相對傳統產業而言，高新技術產業或戰略性新興產業發展潛力巨大，由于科教資源的缺乏，縣域在這些高端產業發展方面處于劣勢地位，甚至科技加工型產業的引進也面臨困難，導致在產業升級競賽中處于弱勢地位。

三是資源型產業比重高，面臨較大收縮壓力?？h域中有相當部分縣域資源型產業比重較大，但這種單一的產業結構，使整個縣域面臨較大風險。一方面，資源一旦枯竭，轉型又遭遇困難，縣域經濟會急劇收縮;另一方面，即使資源仍然豐裕，但資源價格頻繁波動，以及需求面臨萎縮，都將對資源型產業繼而對縣域經濟帶來嚴重沖擊。

四是產業優惠政策力度不足，影響市場競爭能力。經濟開發區或產業園區是產業集聚發展的重要載體。但是，由于享有較多優惠政策的國家經濟技術開發區、國家或省級高新技術開發區，大多集中于各類市轄區。相反，除個別縣域外，縣域高層級產業開發區或園區較為缺乏。因此，降低了縣域招商引資的吸引力，削弱了企業參與市場競爭的能力，并由此喪失發展壯大的機會。

五是縣域具有土地空間優勢，但受政策抑制而削弱?？h域具有較廣大的土地空間，而土地則是重要的生產要素，并可提供舒適的生活空間。然而，工業化和城鎮化進程耗用大量土地，農村宅基地退出也存在障礙，造成耕地持續緊張，土地建設指標日益緊俏，使諸多縣域特別是后發展縣域，土地需求難以及時滿足，土地空間優勢無法有效發揮。

產業繁榮是城鎮化發展和鄉村振興的基礎，對于促進縣城和帶動周邊鄉村人口充分就業和收入水平的提高具有重要作用。

根據可獲得數據的1758個樣本縣（縣級市），第七次全國人口普查（七普）相較六普，常住人口總量由7.56億減少到7.18億，降幅為5.0%。這種人口流動受工業化和城鎮化進程影響，但也表明全國大中城市市轄區仍然是城鎮化和工業化主戰場。

不過，真正令人擔憂的是區域發展不平衡，導致部分縣域人口急劇減少。

10年間，樣本縣（市）中有68個常住人口流失達30.0%以上，部分縣（市）人口流失甚至達到50.0%，主要位于東北和西北地區。不過，也有38個縣（市）人口流入超過30%，人口流入縣（市）大多位于中心城市近郊，多扮演都市區生活居住社區的角色。部分產業發達縣域人口也呈現流入趨勢，但流入強度相比中心城市近郊區縣域明顯偏弱。

從長期來看，由于農業所創造的價值和吸納的從業者較為有限，鄉村服務業的獨立性較差，鄉村旅游業只局限于少數特定縣域。因此，發展縣域工業，增加人口的本地就業機會并提高其收入水平，成為實現縣域城鎮化和鄉村振興的必然選擇。

首先，需要明確的是鄉村振興最大的隱患是鄉村人口過度減少。七普結果顯示，10年間鄉村人口降幅達到24.4%，減少總數超過1.6億，全國鄉村人口占比已降至36.11%。部分地區鄉村人口減少更為嚴重。甘肅鄉村人口減少26.8%，作為課題組調研對象的甘肅金塔縣、民樂縣鄉村人口更是分別減少39.5%和39.9%。

隨著工業化和城鎮化的推進，未來鄉村人口還將繼續減少，2030年占比估計會降至25%左右。城鎮化進程注定會帶來鄉村人口減少，這也是一項巨大的經濟社會成就。但是，鄉村人口過度減少所帶來的問題也是顯而易見的，不僅因缺乏規模效應而使基礎設施和公共服務的提供成本大幅上升，而且使傳統風俗習慣及諸多非物質文化遺產失去傳承基礎，對中華文明的繼承和發展極為不利。避免鄉村人口過度減少是鄉村振興的必要前提，而推動產業繁榮和就業增加則是避免鄉村人口過度減少的根本途徑。

其次，農業人口將最終下降到較小比例。盡管目前全國農業人口占就業人口比重仍有25%，但隨著農業現代化推進，這一比重將大幅下降。中國農業與美國、日本農業相比具有不同特征。一方面，美國農業通過規模化種植提高了生產效率，日本山地多，大規模機械化難度大，不過仍然通過小規模機械化基本解決了生產效率低的問題，兩國所需農業人口由此大幅減少;另一方面，由于勞動力生產成本高，美國和日本在蔬菜、水果等勞動力相對密集行業沒有生產優勢，吸納就業人口較少，美國和日本農業人口占比分別低于2%和3%。雖然中國農業規?；蜋C械化種植推進相對落后，但作為趨勢最終也將得以實現，農業人口將顯著減少。

此外，中國作為人口大國，勞動力成本從長期來看會顯著低于美國和日本，蔬菜、水果等行業具有較強生產優勢，同時市場也更為廣闊，可以吸納更多農業人口。盡管如此，由于中國人口基數龐大，農業人口占比也不會太高，預計最終將在5%左右。

最后，鄉村服務業自身的依附性決定了其吸納就業的脆弱性。農業現代化完成后，養老、醫療、教育、旅游、商業等服務業及建筑業，將逐漸成為鄉村人口的主要就業領域。由于服務業本身具有依附性，即只有在農業人口、工業人口和城鎮服務業人口在鄉村居住并形成集聚，鄉村服務業才有發展的可能。

因此，隨著農業現代化、工業化和城鎮化的推進，鄉村人口將趨于減少，鄉村服務業吸納就業的能力會下降。即使隨著鄉村振興的實施，鄉村服務業質量有所提高，服務業種類更趨豐富和完善，也難以抵消鄉村服務業吸納就業能力的趨勢性下降。

鄉村服務業是鄉村振興必不可少的行業，無疑是需要大力扶持和發展的領域，但它所具有的依附性，決定了僅僅依靠自身將無法有效促進鄉村人口聚集。

尤其是在現代交通工具日益發展和交通道路更趨完善的條件下，只要城鎮能夠提供足夠就業機會，鄉村人口完全可以選擇在鄉村居住而在城鎮就業。工業產品的市場不局限本地，可以覆蓋更大區域甚至全球，理論上可以突破區域局限。

因此，工業在縣域的集聚，不僅可以直接吸納城鎮或鄉村人口就業，而且也能夠帶動人口的集聚促進城鎮服務業的發展，間接吸納城鎮和鄉村人口就業。同時，就業機會的增加，也可以促進農民兼業化，提高農民的收入水平，增加農業的吸引力。從這個意義上來說，縣域工業是促進鄉村人口就業和鄉村人口集聚的重要行業，可以有效避免鄉村人口過度減少，并使鄉村保持活力。

2019年，全國縣域年末戶籍人口數占全國的62.2%，但GDP總和只占全國的38.0%，以工業為主的第二產業增加值只占全國的41.2%。同時，隨著勞動力成本上升和自動化的提高，以工業為主的第二產業吸納就業的能力逐漸下降，即使在2013—2019年全國第二產業增加值實際增長42.4%的情況下，從業人員仍減少9.1%。

然而，縣域服務業的發展，很大程度上依賴外出務工人員所帶來的回鄉消費，隨著城市戶籍進一步放開，一旦外出務工人員在工作地落戶居住，縣域服務業將受到嚴重打擊，鄉村集聚人口的產業基礎將逐漸削弱。

因此，亟須采取相應措施加大對縣域工業發展的支持力度。

第一，不斷縮小縣域與發達地區或市區的區域優惠政策差距。2020年，全國共有217家國家級經開區和169家國家高新區，它們所創造的地區生產總值約占全國的24.0%。其中，工業增加值所占比重更高，僅國家級開發區工業增加值占全國工業增加值的比重就已超過20%。除了東部發達地區有少數幾個國家級開發區或高新區位于縣域轄區內，其他縣域擁有數目極少。

盡管這些國家級經開區或高新區，曾經對催化產業集聚效應和完善產業鏈，發揮了重要增長極作用，但目前這些園區具有的稅收、土地、金融、立項審批等優惠政策，已經越來越成為一種歧視性政策，使本來就脆弱而應該受到更大力度扶持的縣域工業，承受越來越大的發展壓力。中國培育區域增長極的發展模式已經完成歷史使命，除了戰略性新興產業外，區域均衡和工業反哺鄉村將是未來工業布局的首要目標。因此，逐步縮小縣域工業園區與各類高層級園區的優惠政策差異，最終使縣域工業園區享受更多政策優惠，應成為未來工業政策調整的主要導向。

隨著城市戶籍進一步放開，一旦外出務工人員在工作地落戶居住，縣域服務業將受到嚴重打擊，鄉村集聚人口的產業基礎將逐漸削弱。因此，亟須采取相應措施加大對縣域工業發展的支持力度。

第二，限制地方無序競爭，減小縣域弱勢競爭地位壓力及避免資源過度內耗。招商引資是地方加快產業集聚、促進經濟發展的重要途徑。但是，當招商引資不是主要依賴營商環境的改善，而是更多依賴地方政府各種形式的政策優惠時，將使地區之間和企業之間處于不公平競爭地位。而且，從全國層面來看，當地方政府相當大一部分精力用于微觀層面招商引資工作時，也會導致公共服務資源的過度內耗。

由于發達地區或者城市市轄區具有更大政策權限和更強資金實力，廣大欠發達地區的縣域將承受更大競爭壓力，即使不得不被動參與招商引資的競爭，最終也難以改變其弱勢競爭地位。因此，需要消除地方政府的無序競爭行為，避免出現內卷化現象，協調區域間健康發展。

第三，重視公共服務均等化和經濟政策支持對縣域工業集聚的促進作用。教育、醫療等公共服務對人才集聚繼而對產業集聚有重要影響。目前，縣域與大中城市市轄區相比在這些公共服務領域存在過大差異，亟須予以解決。

比如，醫療方面，在分級診療基本框架下，應更加重視同級診療體系的均衡發展。教育方面，應持續推進各級各類學校的均衡發展，并擴大各類市級優秀中學在全域各縣市的招生覆蓋面。區域經濟政策是工業企業進行布局選址時需要考慮的重要因素，區域經濟政策功能應由過去的錦上添花向雪中送炭轉變，

第四，針對廣大處于弱勢競爭地位的縣域工業，不斷增大支持力度，制定更有針對性的鼓勵性優惠政策，例如增加縣域工業項目土地指標、擴大縣域工業投資或運營貸款額度等。

第五，減輕區域中心城市對縣域的虹吸效應并不斷提升其輻射效應。大中城市行政層級更高，支配資源能力更強，相關部門應以更廣視野和更大格局，摒棄唯中心、唯自我思維，避免中心城區過度發展而擠占縣域發展空間。同時，大中城市與縣域之間，應進一步明確功能分工。大中城市應在大商業中心、區域總部經濟、商務交往、交通樞紐建設等方面，加強集聚能力，并通過提高交通通達性和便利性，增強對縣域的全面輻射，但在工業集聚、生活服務業、養老服務等方面，應避免對縣域產生較強虹吸效應，宜通過更優惠的政策進行對沖，鼓勵相關行業企業積極在縣域布局。

第五，在全國范圍內選擇節點型縣域和文明承載型縣域進行重點支持。我國幅員遼闊，部分縣域具有典型的節點型特征，它們的發展對附近區域鄉村振興具有重要意義，特別是距離大中城市較遠、位于省間或地區間行政邊界的一些縣域，更是如此。

北部地區特別是黃河流域，是中華傳統的文明發源地和承載地，目前整體發展態勢不容樂觀，與南方部分地區差距較大，作為具體承載地的鄉村更是人口流失和空心化嚴重，將這些地區的縣域作為重點支持對象，采取措施促進其工業集聚，遏制人口過快流失和鄉村空心化，迫在眉睫。