新時代高校目標管理機制的特點、問題及對策研究

田虎偉，劉陽

一、研究背景

我國高校已經于2015年末基本實現了“一校一章程”。高校章程是指導和規范學校各項工作的基本法，各高校章程均把“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”放在內部制度體系核心的位置[1]，因此，有人稱中國高校治理邁入“憲章時代”[2]。由于這一時期與中國特色社會主義進入新時代的起始點基本吻合，故又稱中國高校治理進入了新時代。

2019年，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》提出，推進教育治理體系和治理能力現代化，要提高學校自主管理能力，“完善學校治理結構，繼續加強高等學校章程建設”[3]。那么，在中國高校治理進入新時代以來，高校章程落實情況及實施保障機制建設情況如何呢？筆者認為，創新高校章程實施保障機制，不只是進行高校已有管理文件的“立、改、廢、釋”工作，更重要的是以高校全局性、基礎性、戰略性的重大管理活動為抓手，轉變管理理念與方式，優化管理流程，健全體制機制，逐步轉變以行政為主導的管理模式。進入新時代以來，高校持續開展的目標管理活動(1)本文所指高校目標管理主要指高校對所屬二級單位實施的以年度或任期目標任務書為依據的目標管理活動。就是這樣的一個抓手，目標管理活動應成為政府主管部門組織開展對高校章程實施情況專項評估的重要觀測點。這是因為，大多數高校把實施目標管理作為貫徹落實學校發展戰略的重要管理手段，作為推行校院二級管理的主要抓手。目標管理的內容涉及學校學科建設、人才培養、科學研究、社會服務、內部管理等方面，其具體運行覆蓋黨委、行政和學術三種主要權力配置及其運行機制，屬于高校全局性、基礎性、戰略性管理活動，應該體現高校章程所確立的內部治理體系和運行規范的要求。[4]

高校目標管理機制是指影響高校目標管理活動各因素的結構、功能及其相互關系，以及這些因素發揮作用的過程、原理及其運行方式。其操作程序包括一個中心(以實現學校總體目標為中心)、五個階段(目標的制定、分解、實施、考核、結果應用)、十六個環節。[4]關于高校目標管理運行機制存在的問題，2007年董澤芳等對中南地區75所高校的調查結果顯示：一是目標制定缺乏廣泛的動員；二是目標體系不夠科學；三是責、權、利不夠配套。[5]那么，在高校普遍頒布章程之后，繼續實施目標管理的高校是否按照大學章程所確立的內部治理體系和運行機制要求對目標管理管理運行機制加以改進呢？存在哪些新問題，該如何優化呢？高校章程實施成效與目標管理制度是否存在相關性？

本課題組于2017年5～6月使用自主研制的“后章程時代中國高校目標管理機制研究調查問卷”，對95所本科院校高校(以下簡稱“95所高校”)目標管理運行機制和129所本科院校(以下簡稱“129所高校”)“十三五”事業發展規劃活動運行機制進行了問卷調查。根據調查數據進行的相關性分析表明，高校章程實現程度與目標管理工作制度建設狀況、高校章程實現程度與目標管理工作成效、目標管理工作制度建設狀況與目標管理工作成效，兩兩之間均存在顯著線性正相關關系。高校章程實現程度對目標管理工作制度建設狀況、目標管理工作成效的影響均較大，目標管理工作制度建設狀況對目標管理工作成效的影響很大。[4]基于上述調研結果，本文對我國高校目標管理運行機制的基本特點、存在的問題及其成因進行系統分析，以期為考察高校目標管理機制的運行狀況及其效用提供一個新視角，為考察高校章程實施及其推進治理現代化進程情況提供一種新途徑。

二、新時代高校目標管理機制的特點

(一)基本形成了“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的內部治理體系

2011年教育部發布的《高等學校章程制定暫行辦法》明確提出要把構建“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的內部治理體系納入章程內容。實施目標管理的95所高校均在2016年前發布了各自的章程。問卷結果顯示，高校章程中確立的內部治理體系“完全得到實施”和“實施得比較好”“一般化”三項合計占到了被調查高校總數的81.06%。[4]

(二)基本形成了以高校“十三五”事業發展規劃目標為核心的目標管理體系

對129所高校的調研結果顯示，高校基本形成了以貫徹落實“十三五”事業發展規劃目標為核心的目標管理體系，見表1。

表1 129所高校保障“十三五”規劃目標實施措施一覽表[6]

(三)基本形成了較為完善的目標管理制度體系

對95所高校目標管理制度建設的調查結果表明，有91.58%的高校發布有諸如《×××校黨委關于實施目標管理(責任制)的若干意見》等類型的目標管理專題文件，目標管理工作制度多處于“非常健全”“比較健全”“一般”以上狀態，“比較不健全”“非常不健全”只占到被調查學校總數的9.48%。[4]這說明絕大多數高校基本形成了較為完善的目標管理制度體系。

(四)大多數高校目標管理運行機制基本協調

對129所高校實施目標管理情況的調查結果顯示，有95所高校實施了目標管理，占到被調查學校總數的73.64%。沒有實施目標管理的高校原因各不相同，有個別院校實施目標管理一段時間后終止繼續實施，則可以推定其目標管理機制運行不順暢、不協調或沒有效用。95所實施目標管理的高校，基本形成了目標制定、目標分解、目標實施、目標考核、結果應用等涵蓋目標管理主要階段和環節的運行體制，因而，可以推定多數高校的目標管理運行機制處于“基本協調”及以上狀態。[6]

(五)絕大多數高校目標管理工作有成效

對95所高校實施目標管理工作成效的調查結果表明，認為所在校目標管理工作“非常有成效”“比較有成效”和“一般化”占到被調查高校總數的89.47%，“成效不明顯”和“成效非常不明顯”的僅占10.53%。[4]

(六)多數高校的目標管理機制科學化程度較高

對95所高校目標管理機制科學化程度的調查結果表明，61.05%的高校目標制定經過充分論證，91.58%的高校任務分解有標準，校領導、職能部門負責人、學院負責人參與目標管理考核評議分別占到被調查高校總數的86.32%、95.79%、74.74%，78.95%的高校比較重視對學院硬指標的定量考核，61.05%的高校對行政機關實施分類考核。[4]

(七)各高校目標管理機制的民主化程度不均衡

對95所高校目標管理機制民主化程度的調查結果表明，57.89%的高校目標管理的目標制定方式日益民主化，但目標任務分解環節的民主化程度偏低(35.79%的高校實施協商式民主，6.32%的高校實施“由學院自主申報或認領，職能部門匯總，由校領導班子研究確定后下達學院”)；大多數高校比較重視不同群體參與目標考核評議，但目標管理結果信息公開化的深度和廣度偏低。[4]

三、高校目標管理機制存在的問題

大學治理現代化理論強調多元利益主體圍繞共同目標參與、互動、協調、共治。這與本真意義上的目標管理(自我管理)高度契合，是新時代高校目標管理機制建構的理論基礎。對照高校章程所構建的現代大學制度要求，中國高校目標管理運行機制在法治化、制度化、規范化、科學化、民主化等方面存在如下問題。

(一)貫徹落實內部治理體系過程中的“不充分、不均衡”的矛盾依然突出

對95所高校目標管理機制的調查結果表明，雖然持續實施目標管理的絕大多數高校基本形成了“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的內部治理體系，但認為“教授治學”“民主管理”是高校內部治理結構中的薄弱環節的比例分別占到了被調查學校總數的78.95%和66.32%。129所高校對學校“十三五”規劃的審議發布，經校學術委員會審議的只有17.83%。[6]這說明在貫徹落實章程所確立的內部治理體系過程中，不同高校落實程度和質量有差別，存在不均衡的問題。

(二)各高校尚需進一步健全目標管理制度體系

據對95所高校的調查結果，雖然絕大多數高校基本形成了較為完善的目標管理制度體系，但是“發布其他文件中也包含有關目標管理的相關規定”和“根本沒有目標管理專門文件”的高校比例分別為34.74%、8.42%，認為本校目標管理工作制度建設“一般”“比較不健全”“非常不健全”的分別有33.68%、6.32%、3.16%。[4]這說明即使實施目標管理的高校仍需進一步完善目標管理制度體系建設。

(三)高校目標管理流程存在突出問題

第一，目標分解階段的“有標準的協商分解”“自主認領”分解方式比例偏低。超過一半的高校在對學院目標任務分解時采用“有標準的直接分解”方式，而采用“有標準的協商分解”“自主認領”目標任務分解方式的比例偏低。這印證了教授治學、民主管理在高校目標管理運行機制中確實屬于薄弱環節。對重要學術項目責任教授參與協商的保障機制的缺失，勢必會挫傷一些教授工作的積極性。

第二，目標實施階段的責、權、利不配套。董澤芳等學者認為，高校目標管理的實施必須形成責、權、利相一致的保障機制，責權一致是提高管理效率的必然要求。[7]然而，由于多數高校目標分解時先天協商不足，目標實施過程中糾偏力度不夠，高校一些重要學術項目缺乏必要的資源支持、權力支撐和利益驅動，直接導致重要學術目標難以完成。

第三，考核周期設定不科學。高校單位目標考核是對預定工作目標任務完成情況和履職盡責程度的考核，屬于結果性目標考核而非行為性目標考核，應符合結果性目標的生產周期。[7]眾所周知，一些重要教學與科研成果需要經過較長時間的積淀和有計劃的培育才能產出。多數高校實施的一年制的目標管理考核周期太短，不利于高水平教學科研成果的產出。

第四，對于沒有明確重點目標任務的行政部門和直屬附屬單位的考核，缺乏科學民主的考核機制。有31.58%高校對所有行政單位進行述職后統一測評，對沒有明確重點目標任務的行政部門和直屬附屬單位進行多維度的民主測評。這類單位是目標管理考核的難點，因為其主要職能是提供高質量的過程性服務，可能更適合過程管理而非目標管理。民主測評本身沒有問題，問題在于民主測評主體的廣泛性、多元性和針對性存在問題，應通過特定服務對象進行民主測評，而且測評盡量放在平時。[4]

(四)目標考核結果信息公開化程度低

僅有13.68%的高校公示目標管理考核結果原始數據及排序，這說明絕大多數高校目標管理考核結果校內信息公示的深度和廣度不夠，不但難以滿足被考核對象的知情權，也不利于問題的改進。

(五)結果應用階段的總結、應用廣度及深度不夠

絕大多數高校沒有針對考核結果進行專題總結，也沒有對存在的突出問題提出相應的改進意見。高校目標管理考核結果主要用于校內績效工資分配，這只是屬于物質層面的激勵，對涉及干部選拔晉升等更深層次的個人職業發展和其他精神層面的激勵措施少甚至沒有涉及。這說明高校目標管理在結果應用階段的激勵手段不夠豐富，應用考核結果的廣度和深度不夠。

四、完善高校目標管理機制的對策建議

我國高校目標管理運行機制存在上述問題，既有思想認識、工作作風等方面的原因，也有組織體系、職責體系、制度體系、流程體系等方面的原因。對此，必須加強建設，盡快彌補短板，使學校目標管理工作成為服務學校發展規劃及目標實現的有力管理工具。

(一)提高思想認識

個別高校領導和管理者對包括目標管理理論在內的現代高等教育管理理論知之不多、認識不深，尤其是對目標管理是人本管理、自我管理的本質認識不深刻，對高校學術性組織特性認識不到位，習慣于按照上級工作要求，依靠學校職能部門制定工作目標，開展監督檢查考核，忽視調動學院、教師參與目標管理的積極性，致使目標管理所需要的治理結構、制度體系、運行機制缺失。再加上一些高校領導和管理者對2014年中共中央辦公廳印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，以及教育部發布的《高等學校章程制定暫行辦法》《高等學校學術委員會規程》等文件學習不夠，理解不夠全面、深入，在貫徹落實普通高等學校的領導體制、治理體系與運行機制過程中站位不高、信心不足、辦法不多、行動遲緩，仍然習慣于按照經驗管理高校，對教授治學、民主管理等心存疑慮、流于形式。為解決這些問題，一是要加強對以高校章程為核心的現代大學制度學習，使領導層形成法治思維習慣；二是要加強目標管理理論學習和宣傳工作，形成有利于實施目標管理的良好氛圍。

(二)強化組織管理體系建設

建立與目標管理相適應的組織管理體系，涉及調整學校內部組織機構和重大教學科研改革措施、重要辦學資源配置方案等方面。按照《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》的規定，組織擬訂和實施學校發展規劃、基本管理制度以及學校內部組織機構設置方案的工作屬于校長主持的行政工作；學校學術委員會對教學科研改革和重要辦學資源配置有咨詢職權；對事關師生員工切身利益的重要事項，應通過教職工代表大會廣泛聽取師生員工的意見建議；黨委擁有上述事項的討論決定權。[8]因此，高校目標管理組織體系的變革，必須在堅持黨委領導下的校長負責制的前提下，按照組織管理體系頂層化、組織領導雙重化、機構設置專業化的原則來進行。(圖1)

圖1 高校目標管理組織體系框架

(三)明晰職責體系

教學科研單位的職責。(1)積極參加學校中長期發展規劃、任期/年度目標管理制定座談會、研討會等，有理有據地提出建設性意見和建議，或通過其他方式向學校目標管理相關部門反映情況、建議和意見。(2)按照一定規范性要求和程序制定本單位中長期發展規劃、任期/年度目標管理任務書。(3)建立健全目標落實的責任體制。(4)在學校財政制度允許的框架下，對為本單位目標管理做出突出貢獻的個人、團隊和基層單位等進行獎勵。

直屬附屬單位的職責。按照學校的統一部署，制定本單位中長期發展規劃、任期/年度目標管理任務書，上報學校審議通過后組織實施。建立健全目標落實的責任體制。

目標管理直接相關職能部門的職責。該類部門是指直接協助發展規劃處(部)制定、分解、組織實施學校中長期發展規劃、目標管理工作的職能部門。其工作職責包括：(1)協助學校制定中長期發展規劃。(2)負責本部門業務中長期發展專項規劃制定，并提交學術委員會審議。(3)協助目標管理職能部門制定學校目標、任期目標/年度目標工作，科學、公平、公正地做好與本部門相關的學校目標任務分解、組織領導、過程監控和考核工作。(4)制定本部門的任期/年度目標管理任務書，待學校審議通過后組織實施。(5)建立健全本部門目標責任落實機制。

目標管理間接相關職能部門的職責。該類部門是指不直接協助學校目標管理職能部門分解學校目標任務的職能部門。應結合本部門工作職責，制定本部門的任期/年度目標管理任務書，上報學校審議通過后組織實施。建立健全目標落實的責任體制。

發展規劃處(部)的職責。(1)牽頭制定學校中長期發展規劃，組織協調中長期發展規劃目標任務分解、過程監控和總結評估。(2)指導校屬各單位制定各自的中長期發展專項規劃和單位中長期發展規劃。(3)制定學校目標管理實施方案(辦法)、輔助文件及相關配套文件。(4)組織實施學校目標管理工作。組織協調學校職能部門和二級單位任期/年度目標管理責任書的制定、初審工作，經學校黨委討論決定后，負責組織實施、過程監控、年度與任期考核等工作。

校學術委員會的職責。依據中共中央辦公廳發布的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》和教育部頒布的《高等學校學術委員會規程》等文件精神和要求，在實施目標管理過程中，承擔審議和委托決策職責、咨詢職責。

教職工代表大會的職責。一是民主管理，二是民主監督。

(四)健全目標管理規章制度

高校領導者應當有一套科學、合理、規范的目標管理制度體系，以保障目標管理沿著預定的軌道前進。健全的目標管理制度體系一般應包括下列方面。

主體制度。應在高校黨委領導下研制發布學校《關于實施目標責任制的若干意見》作為學校目標管理的基本文件。其內容應包括：實施目標責任制的基本原則、組織領導、戰略目標(應側重于重大目標、關鍵性目標，且數量不宜多)，目標責任的設置、考核評價、保障與獎懲等。同時，學校要對重大和關鍵性目標及責任單位進行任務分解。

輔助制度。研制學校《目標管理責任制考評實施辦法》或《目標管理責任制實施細則》。主要內容包括：基本原則(強化目標考評與優化綜合考評相結合、分類考評與等效評價相協調、量化體系與目標導向相契合、協同參與和目標責任相關聯、年度考評與任期考評相銜接、資源配置與目標責任相掛鉤等)，考評對象與考評組織，考評方式、考評量化體系、考評程序、考評結果反饋與應用等。

(五)優化工作流程

優化高校目標管理工作流程的基本思路：以一體化、智能化目標管理與服務平臺建設為依托，充分利用現代信息通信技術和計算技術，提升教授治學、民主管理的參與度，助推目標管理民主化、精準化和決策科學化，提高管理運行效率和效用。具體包括：以學校發展規劃處(部)為責任主體，以目標管理專題網站為載體，搭建信息交流、監管、反饋的網絡平臺，通過視頻會議、網絡調查等方式廣泛征集意見和建議，構建線上線下相結合的混合式目標管理信息溝通機制，提高師生員工參與決策的概率，營造“上下同欲”的目標管理文化。[9]此外，流程優化還應重視目標制訂與五年發展規劃任務的銜接，推廣“有標準的協商”分解目標任務方式，完善責、權、利相匹配的目標管理動力機制，科學設定目標管理周期，加大對行政部門和直屬附屬單位等過程性考核力度，完善考核結果信息公開化制度，重視對考核結果的總結與問題改進，采用多種激勵方式拓展考核結果的應用范圍。

(六)加強作風建設

一是校黨委要嚴格按照新時代黨的干部選拔任用標準，選拔配備忠誠、干凈、擔當的高校二級單位領導班子成員，堅決把那些對黨不忠誠、私心重、不愿干事、不會干事、不擔當、不作為、亂作為的人從學校中層干部隊伍中剔除。二是要按照思想體系、組織體系、職責體系、制度體系、流程體系、作風體系等建設的要求培養培訓干部、使用干部、要求干部，提高干部隊伍的管理水平和能力。三是持續不斷加強作風建設和黨風廉政建設，打造一支敢于干事創業、能夠干事創業的中層干部隊伍。

從發展趨勢看，伴隨著我國依法治國進程的推進，特別是高校巡視工作的常態化、制度化，高校治理體系和治理能力現代化加速推進，這對高校章程落實和目標管理制度運行機制的法治化、制度化、規范化、科學化、民主化提出了更高要求。目標管理運行機制中思想政治體系、組織體系、職責體系、制度體系、流程體系、作風體系等建設內容大多被納入了巡視整改范疇，需要建立臺賬，盡快予以整改，乃至最終銷號。我們有理由相信，只要認識到位，設計周密，組織得力，內外協同，上下同心，形成系統完備、科學規范、民主高效的高校目標管理運行機制就為期不遠。