我國體育賽事監管研究回溯與展望

陳 敘，溫 陽

（1.南京體育學院 研究生部，江蘇 南京 210014；2.南京體育學院 體育產業與休閑學院，江蘇 南京 210046）

2021 年10 月，《中華人民共和國體育法 （修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）提請全國人大常委會審議，《修訂草案》中明確指出 “縣級以上人民政府體育行政部門對本行政區域內的體育賽事活動依法進行監管”“縣級以上人民政府公安、市場監管等部門按照各自職權對體育賽事活動進行監管”［1］。 這意味著， 國家對商業性和群眾性體育賽事活動的監管有了更加明確的指向， 在頂層設計上對體育賽事活動監管作出了立法回應。 近年來，隨著“放管服”改革的深入推進，體育賽事監管作為體育市場監管的重要組成部分， 是體育理論研究與實踐探索的重要內容，也是學術界亟待解決的課題。

體育賽事監管是各級體育行政部門在符合法律規定的前提下以多樣化手段對相應行政區域內的體育賽事活動實施的監管。 體育賽事監管的研究價值在于進一步明確體育行政部門對賽事監管的對象、原則、方法、事項、流程等，有助于構建完善的體育賽事監管體系，建立公平、公正的市場競爭秩序，確保體育賽事活動持續健康發展。 因此，本文以“賽事監管”“體育賽事監管”“體育市場監管”等為主題詞在CNKI 數據庫進行檢索，文獻檢索的時間和文獻來源不限，通過對檢索文獻摘要的審讀，人工排除無關文獻或關聯度較低文獻，最終納入研究文獻22 篇， 同時參考賽事監管有關書籍和網絡報道，對體育賽事監管的研究現狀進行梳理和歸納；2020 年10 月至2021 年11 月，研究團隊以面談、電話和信件3 種形式對上海體育學院、南京師范大學、南京體育學院、江蘇省體育競賽管理中心等單位的6 位專家進行了半結構化訪談， 聽取專家們對我國體育賽事監管研究存在問題的分析以及從學術角度探討體育賽事監管研究的建議。 通過分析文獻資料和整理專家訪談記錄，對當前我國體育賽事監管研究的重點內容、存在問題進行梳理和歸納，并提出未來研究展望，為有效規避體育賽事活動中的風險隱患， 助力體育賽事活動健康持續發展提供路徑支持。

1 體育賽事監管政策溯源

有關監管的最早文字記載可追溯至周代， 近代以來我國市場化程度的加深使監管在不同層次、 不同領域和不同主體的控制管理活動中出現［2］。 2014 年國務院取消了部分賽事審批權，極大地激發了體育市場主體活力，拓寬了體育市場經濟增長空間的顯性壁壘，使商業性和群眾性體育賽事數量增加、規模擴大。 由于大型體育賽事活動涉及面廣、參與人數多、外部影響因素復雜、社會關注度高，如對安全問題疏于監管，極易引發安全事故， 而有效的監管措施能夠規避大型體育賽事活動中的安全事故。 體育賽事監管政策出臺的首要目的是解決體育賽事活動中出現的各類問題。 2017 年國家體育總局率先針對賽事審批權取消后開展數量最多的武術搏擊和馬拉松運動，分別出臺了《關于進一步加強武術賽事活動監督管理的意見》《關于進一步加強馬拉松賽事監督管理的意見》，旨在貫徹“放管服”改革的總體部署，進一步促進武術搏擊和馬拉松賽事健康有序發展。2018 年國家體育總局印發《關于進一步加強體育賽事活動監督管理的意見》，明確要求各級體育主管部門、 各級體育項目管理中心和體育行業協會， 應加強對其主辦、 承辦或者授權其他單位舉辦的體育賽事活動的日常監管工作。 為進一步加強體育賽事活動安全監管服務，解決體育賽事活動中存在的現實問題， 保護人民群眾生命安全和身體健康。2021 年國家體育總局等十一部委聯合印發《關于進一步加強體育賽事活動安全監管服務的意見》（以下簡稱《意見》），進一步明確了 “政府監管與行業自律相結合”“實行分級分類管理”“加強事中事后監管”“監管與服務相結合” 的體育賽事活動安全監管服務原則。 從2014 年國務院提出“簡政放權、放管結合，取消商業性和群眾性體育賽事審批”到2021 年國家體育總局等十一部委發布的 《關于進一步加強體育賽事活動安全監管服務的意見》，文件不再單獨強調“監管”的重要性，而是契合“放管服”改革的應有之義。 國家政策逐步將監管與服務相結合，以問題為導向，把賽事“安全”“保障”“治理”擺在更加突出的位置， 為賽事承辦企業釋放包括交通運輸、 醫療衛生、安全保衛、物質援助、志愿服務等在內的無償公共資源和服務保障，實現了由“重監管、輕服務”到“重服務、輕監管”的向度轉變。

表1 現行有效的體育賽事監管有關政策文件梳理

2 我國體育賽事監管研究現狀

2.1 取消體育賽事審批：價值引領與消極影響

國家加強對體育賽事的監管， 很大程度上取決于體育賽事審批制度的取消。 從唯物辯證法的角度看，體育賽事行政審批制度的取消是矛盾的對立統一，研究認為，以備案制度代替審批制度對體育賽事的發展有其當代價值，也不乏消極影響。

一方面， 體育賽事行政審批制度的取消是推進國家體育治理體系和治理能力現代化的顯著表征［3］，成為我國在體育行業改革舉措中的突破口和重要關隘。 早在2014 年以前，張康之［4］、駱梅英［5］、王克穩［6］等學者從國家行政管理的角度提出行政審批制度改革的必要性， 認為行政審批制度已經不再適應我國新的經濟體制。2014 年以后，國內學者從賽事審批制度與體育治理的邏輯出發， 認為商業性和群眾性體育賽事行政審批制度的取消實質上是“簡政放權”理念的真實寫照，其目的是推動體育發展方式由“政府一家辦”體育到“政府-社會-企業合作辦”體育的轉變，這種轉變有利于體育行政部門轉變政府職能， 促進中國體育治理能力的提升和治理手段的逐步完善［7］，更好發揮市場在體育賽事資源配置中的決定性作用。 基于整體性治理理論， 當前中國行政審批制度改革向縱深持續推進， 國務院各部門大幅縮減包括體育行業在內的行政審批事項，“行政審批制度” 的改革高度順應政府有效治理的內在要求，極大地提高政府治理效能、滿足公眾需求［8］。政府治理效能的提高不僅意味著政府要簡政放權、放管結合，還代表著政府要優化公共服務， 政府行政部門需要為賽事承辦企業釋放更多無償的公共資源和服務保障。 以上海市舉辦大型單項體育賽事為例， 上海市政府應該為賽事承辦企業無償提供公共資源［9］，其中包括交通運輸、醫療衛生、安全保衛、物質援助、志愿服務以及其他特殊公共資源。 例如2004 年8 月舉行的F1世界摩托艇錦標賽， 上海市海事局發布了對黃浦江進行封江的措施來釋放黃浦江水域資源。 從國家和地方政策可以看出，體育賽事審批制度的取消并不意味著政府對體育賽事放任不管，而是在其行政職能轉變的條件下對體育賽事監管采用“放松”與“約束”相結合的方式進行。 體育主管部門圍繞賽事籌備、舉辦和評價等賽事全生命周期中扮演著“管理者”的角色，使我國商業性和群眾性體育賽事在“簡政放權、放管結合、優化服務”的發展理念下朝著制度化、規范化和可持續性目標發展。

另一方面， 賽事審批制度的取消也不乏會對體育賽事造成消極影響。 賽事行政審批權的取消引發政府主體對體育賽事放任自流或監管不當等行為， 由此導致體育賽事領域的社會問題頻出。 審批權取消背景下，我國“放管服”改革面臨著監管碎片化、監管權責邊界不清、服務標準不統一等問題，這些問題造成了政府部門相互 “推諉”“扯皮”“不作為” 的惡性循環。 從體育賽事監管治理主體多元化的必要性著手，行政審批制度取消帶來賽事數量激增、市場亂象頻出、監管難度增加等問題， 政府單一監管主體不能完全釋放對體育賽事的全方位保障服務，由此導致市場秩序某種程度上處于混亂局面，且僅僅依靠政府部門的力量無法實現對市場主體的科學有效監管，多元主體參與賽事監管的目標亟待實現［10］。

2.2 體育賽事監管手段：信用工具與“黑名單”管理

監管手段是監管主體用于監管客體的工具和方式， 監管手段的選擇會直接影響監管效果的好壞。 根據文獻資料調研和專家訪談得知， 我國現行的體育賽事監管手段主要分為以下4 種：行政備案制度、信用工具監管、信用公示制度和等級評定制度。 其中，行政備案制度主要用于事前監管，信用工具監管是貫穿全流程的監管手段， 信用公示制度和等級評定制度主要用于事后監管。 信用工具作為約束體育市場主體“失范行為”的全流程手段，是行政主體對企業和個人的公共信用信息進行記錄歸集、評價分類、共享公開，并據此實施分類監管和聯合獎懲的新型規制工具［11］。

2018 年4 月國家體育總局發布的 《關于進一步加強體育賽事活動監督管理的意見》 要求對不能達到組織標準要求的賽事活動組織列入黑名單等信用記錄； 同年8 月，《體育市場黑名單管理辦法》 的頒布使黑名單管理被引入體育市場治理領域；同年12 月，國務院辦公廳印發的《關于加快發展體育競賽表演產業的指導意見》 提出建立行業信用體系與黑名單制度，用于指導體育賽事監管制度的搭建。 一系列政策的出臺促使黑名單管理作為新型信用工具用于監管體育賽事市場主體行為。 張家宇［12］認為，在經濟法視域中黑名單管理是政府針對經營者、經營者針對消費者的嚴重違法或違約行為，采取公布違法行為以限制、剝奪權利等監管手段或懲戒措施的制度，其運行依據是聯合懲戒合作備忘錄， 針對其監管領域內的失信對象，聯合其他部門共同依法依規實施懲戒的約束機制［13］。

前人從以下兩個角度對“黑名單”管理展開研究。 一是黑名單管理在體育市場中的應用。 黑名單管理本質上是信用體系建設的一種手段，朱洪軍［14］基于行政管理理論提出體育部門應制定由體育市場黑名單制度、信用信息公示制度、信用獎懲制度和信用修復制度等組成的“信用監管”體系，政府部門要進一步細分體育市場黑名單制度， 建立健全體育賽事信用管理機制。 同時以發揮體育市場黑名單制度在體育賽事資源中的宏觀調控作用，提高多元主體參與監管的積極性，結合體育賽事行為主體信用等級，對賽事運營方實施差異化、針對性的監管模式和監管措施，以構建公平、和諧、規范的體育賽事市場秩序。 陳洪平［15］以黑名單管理的制度機理為邏輯起點，提出黑名單管理包括建立“黑名單”和基于“黑名單”對市場主體實施重點監管、懲罰兩個環節，總結通過“信用治理”中黑名單管理在市場監管治理方面的益處。 以J 省為例，從政府對體育賽事的經濟資助來看，J 省從2011 年起設立體育產業發展專項資金用于扶持體育競賽表演業在內的體育產業［16］。 然而，當前J 省對體育產業發展專項資金的使用缺乏清晰明確的監督管理和資助效果評價機制， 因而導致個別受扶持企業和扶持項目弄虛作假、截留挪用或擠占政府專項引導資金。 反之，體育產業發展專項資金扶持企業黑名單制度一旦設立， 將大大降低企業和個人弄虛作假事件的發生， 從而使專項資金的使用更加規范化、透明化。

二是黑名單管理的執行缺乏法律依據。 劉雙舟［13］一方面基于國家治理語境下提出市場監管黑名單制度的運行機制和實踐效果，另一方面從國家治理現代化視角指出了“黑名單”制度在合法性、程序規范性、權利救濟等方面存在的不足并提出法制化解決問題的思路， 這與體育賽事市場監管治理的邏輯起點保持一致。 當前，信用工具監管會在缺乏法律依據的前提下實施，譬如，“黑名單”管理制度缺乏明確的規范化使用標準， 政府往往只關注監管的時效性而忽略對部分市場主體合法權益的保護［17］。2018 年4 月國家體育總局印發的《關于進一步加強體育賽事活動監督管理的意見》（以下簡稱 《意見》）第十一條規定“將組織水平低、社會效益差、有明顯安全隱患或制度不完善等情形的賽事活動組織機構列入黑名單”， 但是《意見》中尚未明確指出“組織水平低”“社會效益差”的具體表現，因而政府作為賽事監管“調控者”和“執行者”，亟需加強黑名單管理立法以規制監管手段的使用。 從市場監管、經濟倫理學和行政法3 個維度審視黑名單制度， 體育市場黑名單制度一方面有利于保障公民的合法權益， 另一方面也存在立法保障、信息公開、實施規范等方面的問題［18-19］。

2.3 體育賽事監管體系：多元主體與共治格局

從關系屬性來看，體育賽事監管從屬市場監管的范疇，體育賽事的健康有序發展離不開政府和社會各界的共同監督。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化建設的總體要求，在此要求下，構建商業性和群眾性體育賽事多元主體監管體系是推進政府體育治理體系和治理能力現代化的表現形式之一， 也是保證商業性和群眾性體育賽事得到有效監管的前提。

對體育賽事多元監管主體的認識，學術界普遍沒有異議。學術界的主要觀點認為政府“一元”監管難以滿足對體育賽事主體多元化的市場監督管理［20-21］，在政府監管資源和監管能力有限的情況下，必須借助體育行業協會、社會組織和個人、新聞媒體等的力量參與賽事監管，但是學界一致認為，在多元主體共同監管體育賽事的狀態下， 政府依然是眾多監管主體的中流砥柱，原因是政府掌握著執法權以及充足的監管資源。圍繞著體育賽事監管體系中的多元監管主體， 一種觀點認為中國體育賽事市場秩序監管治理主體應實現包括政府、市場、社會和公民在內的監管主體多元化［10］，以構建“四位一體”協同監管治理體系，而另一種觀點則認為應該構建政府、社會、企業“三位一體”的監管格局［22-23］，兩種觀點的差別在于市場這一監管主體是否應該成為體育賽事監管體系的一部分。 從體育的外部環境談市場監管，陳世良［24］認為市場監管體系應由綜合市場監管部門、 專業市場監管部門和各種行業組織構成。 市場也應加入到體育賽事監管的行列中來，包括證監會和銀保監會在內的市場監管部門有對體育賽事利益相關者的監管責任。

國內學者提出了幾種構建體育賽事監管體系的路徑。 一是，在以人為本、融合高效的理念指導下，國家要加快構建和完善體育賽事監管與服務的法規標準體系、組織協同體系、工作方法體系和監督保障體系四大體系， 運用 “大數據”“互聯網+”“數字技術”等信息技術手段，搭建“體育賽事監管服務平臺”，收集群眾對體育賽事活動的真實反饋，以推進監管體系建設和監管工作有效落實［25］。 “互聯網+督查”是2019 年國務院辦公廳為向社會征集意見和建議而開通的監督平臺， 該平臺在2021 年新增人民群眾反映問題通道、市場主體反映問題通道和基層政府反映問題通道三大通道。 國務院開通的“互聯網+督查”平臺作為體育賽事監管的重要途徑，利用“互聯網+”的方式聯系人民群眾參與大型體育賽事全生命周期的監督管理，明確賽事審批流程、條件和進度。 杜治華提出設立體育賽事監管專門通道的“互聯網+督查”網頁、宣傳體育賽事中“互聯網+督查”服務體系的功能與價值、落實普通民眾在構建“互聯網+督查”新機制中的權利等措施［26］。二是，要構建以政府為核心的整體性監管體系設想， 從創新監管方式、 拓寬監管渠道、加強監管保障等方面優化市場監管體系［27］。 三是，要以體育賽事信用監管內容與標準體系、 體育賽事信用信息歸集互通機制、 體育賽事信用分類監管機制、 體育賽事信用獎懲機制、體育賽事信用修復機制為整體框架，以解決當前體育賽事監管中監管難度大、內容不完善、機制不健全、職責不明確等突出窘況， 有助于調動多元主體積極參與賽事監管并提高監管效能［28］。

綜上，我國體育賽事監管這一研究主題的形成，是受到我國體育政策變遷以及國家體育治理體系調整的影響，國家進一步加強體育賽事監管主要得益于“放管服”改革的深入推進以及國家體育治理體系和治理能力現代化建設的總體要求［29］。學界在體育賽事監管研究上取得了一些成果， 但是當前有關體育賽事監管的理論還很不成熟， 體育賽事監管的分級分類研究亟需進一步探討。 前人的研究對我國馬拉松賽事監管提供了一定的理論指導，但是由于研究時間較短、研究數量不足、研究內容不完善等原因導致馬拉松賽事監管的理論研究無法解決當前辦賽中面臨的的現實問題。 整體而言，商業性和群眾性體育賽事監管的理論研究遠落后于實踐需求， 而無論是政府、協會亦或是企業自身，對馬拉松賽事監管的前沿理論是有所需求的。

3 我國體育賽事監管研究展望

3.1 方法和理論層面

注重研究方法的多樣性和理論的適用性。 體育賽事監管研究要注重方法的多樣性和理論適用性。 一方面，學術界對體育賽事監管領域的研究方法主要以文獻資料、 定性研究和描述性研究為主，缺少定量研究與比較分析，研究方法較單一。體育賽事監管與治理需要用到體育學、管理學、行政學和法學的學科知識，因此，要注重多種學科研究方法的結合，將經濟學、管理學、社會學和法學等研究范式與理論應用到體育賽事監管的研究中來。 另一方面，將理論與實踐相結合，檢視西方理論在我國體育賽事監管中的適用性。 在運用西方理論分析我國體育賽事監管前，應檢視其在我國的適用性，提高理論在現實中的可操作性和實效性，采取定量、微觀、實證研究使研究者獲取更加可靠、有效的可視化數據，使其能夠對賽事監管問題的分析更加精準，監管對策更具有針對性、實操性和可行性。

3.2 內容層面

體育賽事監管制度建設有待加強。 圍繞體育賽事監管加強監管立法研究。 基于“審批權取消”和“放管服改革”背景下對我國放開商業性和群眾性辦賽和加強賽事監管治理的辯證關系展開行之有效的探討， 取決于體育賽事監管的相關法律和規章制度的完善。 從研究成果來看，當前中國體育賽事監管立法不規范、監管責任不明確等問題凸顯。 然而，針對監管立法的專門性研究成果相當匱乏，由此可見，完善體育賽事監管的法律法規研究已經迫在眉睫。 各級體育行政部門要對體育賽事進行分級分類管理， 遵從 《憲法》《體育法》《全民健身條例》《反興奮劑條例》《體育賽事活動管理辦法》 以及其他相關法律規章制度，建立監管賽事活動事中事后考核評價機制，明確體育賽事監管內容和職責。

協同監管治理體系維護賽事持續發展。 聚焦體育賽事多元主體協同監管體系研究。 受國情的影響和體育賽事實際情況的約束， 學界基于針對政府這一主體對體育賽事監管展開較為廣泛的研究，卻忽視了在社會、市場、公民個人3 個主體領域展開的體育賽事監管，這導致“單一”或“乏反饋”體育賽事監管主體無法滿足當下多樣性和多元化體育賽事發展需求，從而缺乏構成“多元協同”和完善的體育賽事“監管治理共同體”。 理應增加在社會、市場、公民3 個主體視角的體育賽事監管研究，從而有效構建“四位一體”賽事監管共同體監管體系以及創新體育賽事監管治理的反饋機制。 從政府、社會、市場和個人四大監管主體對體育賽事監管進行行之有效的研究值得學術界思考， 這有利于維護賽事市場秩序和賽事可持續發展。

踐行政府監管的實踐效果評價。 不同類型的體育賽事有其差異性，依據商業性和群眾性體育賽事的差別，不同監管主體對其的監管內容和采取的手段也不盡相同。 因此，學屆要圍繞單項體育賽事監管全過程，評價政府監管治理的實踐效果。對政府監管治理效果的評價是規范體育治理體系和增強體育治理能力的重要手段。 通過體育賽事監管的地方實踐案例研究，吸收國內外體育賽事監管的先進理念，結合我國不同地區的體育賽事監管治理展開對比研究或進行差異性分析， 從而根據不同地區的實際情況構建具有針對性、模式化、可操作的體育賽事監管體系，以便獲得更為科學、實用的體育賽事監管理論成果。

創新體育賽事監管的手段和平臺研究。 學界基于“信用工具監管”“等級評定”等手段進行了賽事監管研究，但是這些手段對體育賽事監管缺乏普適性。 一方面，國家要突破傳統監管手段的約束， 尋找能適合于絕大多數體育賽事的監管手段和監管平臺。 因而，互聯網、區塊鏈、5G 等新技術手段應用于當前蓬勃發展的賽事監管矛盾亟待解決， 國家應聯合企業和社會組織廣泛建立更為便捷高效的體育賽事全流程動態監管平臺［30］；另一方面，本著公平公正公開和節約成本的原則，體現體育賽事監管平臺的親民性和普適性，能夠讓社會、媒體和社會群眾切實參與到體育賽事監管中來。