“放管服”改革背景下我國馬拉松賽事的治理路徑

王 亮，陶 濤

（1.湖南工業(yè)大學(xué) 體育學(xué)院，湖南 株洲 412007；2.湖南體育職業(yè)學(xué)院，湖南 長沙 410019）

2021 年5 月22 日，甘肅白銀馬拉松事故發(fā)生，造成21 名參賽選手死亡、8 人受傷的慘痛悲劇。 為防止此類事件再次發(fā)生，國家體育總局等十一部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強體育賽事活動安全監(jiān)管服務(wù)的意見》，旨在進(jìn)一步加強體育賽事活動安全監(jiān)管服務(wù)，保護人民群眾生命安全和身體健康。 這起事件同時也警醒我們， 我國快速增長的馬拉松賽事亟需進(jìn)行科學(xué)有效的治理。2014 年國家體育總局發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)體育賽事審批制度改革的若干意見》 取消了群眾性和商業(yè)性體育賽事的審批。2015 年，國務(wù)院召開全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議，首次提出了“放管服”改革的概念，即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。在此雙重政策刺激下馬拉松賽事的數(shù)量呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，從2015 年的134 場增加至2019 年的1 828 場。 同時，馬拉松賽事作為我國最受歡迎的體育賽事之一，其產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)出已超1 000 億元，參與人次多達(dá)712 萬［1］，不但加快了我國體育產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)的進(jìn)程，也體現(xiàn)了全民健身的廣泛參與性的特征。 然而，一味追求賽事數(shù)量的增加而不重視賽事質(zhì)量， 勢必會造成賽事監(jiān)管滯后［2］，參與者安全意識不強［3］，賽事市場化程度有待提升［4］等問題，導(dǎo)致甘肅白銀馬拉松類似事故的再次發(fā)生。 因此，如何堅持深化“放管服”改革，促進(jìn)馬拉松賽事治理，成為激發(fā)全民健身熱情，促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，推動健康中國和體育強國建設(shè)的重要途徑。 基于此，本文從放管服“改革”的視角，以社會治理為切入點，闡述我國馬拉松賽事的發(fā)展歷史，分析當(dāng)前我國馬拉松賽事治理的現(xiàn)實困境，提出相應(yīng)的治理路徑，以期為我國全民健身、健康中國和體育強國建設(shè)提供一定的實踐意義。

1 我國馬拉松賽事的發(fā)展演進(jìn)

馬拉松是一項歷史悠久的競技體育運動，于1896 年第一屆奧林匹克運動會上正式設(shè)立。 1981 年第一屆北京馬拉松的舉辦開啟我國馬拉松新紀(jì)元， 此后我國馬拉松賽事的數(shù)量逐步增加，并在2014 年呈現(xiàn)爆發(fā)性增長。 回溯我國馬拉松賽事的發(fā)展歷程，結(jié)合各個時期的歷史背景、政策文件以及標(biāo)志性事件為依據(jù)，本文將我國馬拉松賽會發(fā)展歷程分為起步發(fā)展、緩慢發(fā)展、平穩(wěn)發(fā)展和高速發(fā)展4 個階段。

1.1 起步發(fā)展階段（1981～1995 年）

1981 年是我國馬拉松歷史上具有里程碑的一年， 具有跨時代意義，被稱為中國馬拉松元年。1981 年第一屆國家馬拉松比賽在北京成功舉辦，被命名為北京國際馬拉松。 北京國際馬拉松賽由中國田徑協(xié)會主辦， 是在國際田聯(lián)和國際馬拉松及公路跑協(xié)會備案的中國最高水平的馬拉松賽，每年舉辦一屆，是目前中國舉辦次數(shù)最多的馬拉松賽事，被譽為“國馬”賽事，它拉開了我國馬拉松賽事的發(fā)展序幕。 由于北京馬拉松舉辦的成功經(jīng)驗和僅有男性參與的問題，1982 年北京、杭州、哈爾濱等城市開始嘗試設(shè)置女子馬拉松比賽，但是整體規(guī)模較小，直到1986 年我國在上海舉辦了首次大型女子馬拉松比賽。1995 年隨著《全民健身計劃綱要》的實施，群眾體育日益受到社會的重視和支持， 馬拉松賽事成為推動全民健身工作開展的重要支撐。

這一階段，我國馬拉松賽事舉辦的賽事較少，參賽選手多為專業(yè)運動員，且賽事主辦方、運營方皆為地方政府以及相關(guān)職能部門，舉辦的目的多帶有政治色彩，旨在增加舉辦城市的國內(nèi)外影響力。

1.2 緩慢發(fā)展階段（1996～2007 年）

二十世紀(jì)九十年代末，在全國的經(jīng)濟、文化版圖中，呈現(xiàn)以京滬為軸心輻射全國的趨勢， 馬拉松賽事方面兩座城市也同樣齊頭并進(jìn)。 1996 年作為上海全民健身項目與上海旅游節(jié)交相輝映的重大活動——上海馬拉松應(yīng)運而生， 其比賽項目多樣，設(shè)有馬拉松（男、女）、半程馬拉松、5 公里賽等多個項目，參賽人數(shù)超6 000 人，其中包含700 多名境外選手參與，讓上海馬拉松比賽成為具有國際影響、 參與人數(shù)眾多的好口碑賽事。1998 年為響應(yīng)國家全民健身號召，滿足廣大民眾參與體育賽事活動的需求，北京國際馬拉松在比賽時間、比賽項目、比賽路線和賽事規(guī)模等方面做出相應(yīng)改變， 為普通大眾創(chuàng)造了一個與職業(yè)運動員同場競技的賽事平臺。 與此同時，在北京國際馬拉松和上海國際馬拉松的影響下， 全國各地相繼涌現(xiàn)如2002 年的臺北國際馬拉松、2003 年的廈門國家馬拉松，2006年的鄭開國際馬拉松等多項國際馬拉松賽事。

這一階段，大眾馬拉松賽事逐漸增加，馬拉松賽事不再是職業(yè)運動員的專業(yè)領(lǐng)地，開始向大眾化發(fā)展，各地馬拉松賽事舉辦次數(shù)增加。 雖然推動我國馬拉松賽事的穩(wěn)固發(fā)展，但是全國賽事整體數(shù)量不多， 且舉辦城市有著明顯的經(jīng)濟與地域優(yōu)勢，我國馬拉松賽事總體發(fā)展較為緩慢，成為經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的“專有賽事”。

1.3 快速發(fā)展階段（2008～2013 年）

2008 年北京奧運會的成功舉辦成為我國競技體育和群眾體育的一個分水嶺， 全國體育重心開始從競技體育轉(zhuǎn)向群眾體育，全民健身得到迅速發(fā)展，成為我國體育發(fā)展的新業(yè)態(tài)，我國馬拉松賽事開始進(jìn)入快車道。2010 年3 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》正式將體育產(chǎn)業(yè)列為國事體系范疇，馬拉松賽事得到更好的發(fā)展土壤。2011 年為響應(yīng)國務(wù)院出臺的《全民健身計劃（2011-2015 年）》，中國田協(xié)決定以馬拉松項目為龍頭，將馬拉松賽事打造成為群眾共同參與的體育賽事平臺，推動全民健身的有序發(fā)展［5］。2013 年，國家統(tǒng)計局公布了《2012 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計我國國內(nèi)人均GDP 為6 100 美元。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，當(dāng)一個國家和地區(qū)人均GDP 達(dá)到5 000 美元并不斷提高的過程中， 以馬拉松為代表的路跑賽事開始進(jìn)入快速發(fā)展時期， 標(biāo)志著我國已經(jīng)進(jìn)入“馬拉松周期”。

這一階段，參與我國馬拉松賽事的主體不斷增加，既是社會體育資源的有效調(diào)動， 又是對推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的積極響應(yīng)。 在此階段，我國馬拉松賽事不是依靠政府大包大攬才能完成，而是通過多元治理主體共同參與，包括政府部門、 體育職能部門等政府機構(gòu)， 還包括各地馬拉松協(xié)會、體育總會、志愿者協(xié)會、贊助商、賽事運營商等非政府組織。 在馬拉松賽事審批手續(xù)相對復(fù)雜的情況下，我國馬拉松賽事呈現(xiàn)賽事數(shù)量、賽事質(zhì)量和參賽人數(shù)快速上升的特征。

1.4 高速發(fā)展階段（2014～2021 年）

2014 年國務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見》中強調(diào)，繼續(xù)深化簡政放權(quán)，取消商業(yè)性和群眾性體育賽事活動審批。 同年，中國田徑協(xié)會貫徹落實國家簡政放權(quán)的要求，取消了以馬拉松為主的群眾性賽事審批，充分調(diào)動社會力量辦賽的積極性，從而推動了馬拉松的高速發(fā)展。隨后頒布了《進(jìn)一步加強馬拉松賽事監(jiān)督管理的意見》等一系列馬拉松的相關(guān)文件， 旨在不斷完善與促進(jìn)我國的馬拉松賽事活動，進(jìn)入良性循環(huán)的行業(yè)發(fā)展高車道。 與此同時，馬拉松賽事還成為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要組成。 2018 年我國馬拉松年度總消費額達(dá)到178 億元， 全年賽事帶動的總消費額為288億元，年度產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)出達(dá)746 億元［6］。 國家體育總局聯(lián)合國家發(fā)改委、國家旅游局等10 個部委發(fā)布了《馬拉松運動產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，測算我國馬拉松運動產(chǎn)業(yè)規(guī)模將達(dá)到1 200 億元［7］。由此，我國馬拉松賽事迎來了前所未有的發(fā)展高峰期，無論從賽事數(shù)量、質(zhì)量和參賽人次方面都出現(xiàn)“井噴式”增長。

這一階段，馬拉松賽事帶動旅游、交通、零售和傳媒等行業(yè)的快速發(fā)展，被經(jīng)濟學(xué)稱之為“馬拉松經(jīng)濟”。 如今馬拉松已經(jīng)成為群眾喜聞樂見的大眾運動項目，在全國掀起了一股“馬拉松熱”，成為滿足人民健身需求、推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展、提高城市文化繁榮的項目。 至此，馬拉松早已超越了體育范疇，成為集社會生產(chǎn)力、文化影響力、社會親和力、精神感召力于一體的產(chǎn)物［8］。

2 我國馬拉松賽事治理的現(xiàn)實困境

馬拉松賽事的蓬勃發(fā)展帶動了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。 但帶來的風(fēng)險也不容忽視。 既要正確看待其發(fā)展的成績，也要注意是否有忽視風(fēng)險的拔苗助長之嫌。 因此，此次悲劇性事故值得我們重新審視我國馬拉松賽事所面臨現(xiàn)實困境。

2.1 我國馬拉松賽事監(jiān)管體系亟待完善

隨著“放管服”改革的深入，政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，從微觀管理和直接管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理和監(jiān)督管理， 其扮演的角色從“統(tǒng)治者”轉(zhuǎn)為“監(jiān)管者”。 而作為“監(jiān)管者”，在此次甘肅白銀馬拉松事故中，當(dāng)?shù)伢w育賽事管理部門未按照《大型群眾性活動安全管理條例》要求，對賽事執(zhí)行運營單位制定的安保方案、采取的安保措施等實施有效監(jiān)管，導(dǎo)致安全隱患和賽事風(fēng)險未得到及時發(fā)現(xiàn)和整改［9］。此次事件的發(fā)生從側(cè)面揭示出政府以及相關(guān)職能部門未能落實“放管服”改革要求，對取消行政審批后的馬拉松賽事一放了之，導(dǎo)致放而不管、忽視監(jiān)管、放松監(jiān)管等現(xiàn)象頻發(fā)， 充分暴露出馬拉松賽事監(jiān)管體系存在薄弱環(huán)節(jié)和漏洞，主要體現(xiàn)在監(jiān)管立法、監(jiān)管主體和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)3 個方面。首先，監(jiān)督立法的政策文件合法性不足且相似度高。就法律層次而言， 國家體育總局和各地方制定的相關(guān)馬拉松賽事監(jiān)管的系列政策，大多屬于規(guī)范性文件。 而規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。 但在《立法法》中并沒有明確進(jìn)行規(guī)定，其性質(zhì)和地位缺乏法律上法定支撐，其適用范圍、效力等級等合法性不足。 與此同時，在政策內(nèi)容上各地方賽事監(jiān)督文件的相似度較高，與國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》關(guān)于“現(xiàn)行文件已有部署且仍然適用的，不得重復(fù)發(fā)文；對內(nèi)容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、 沒有實質(zhì)性內(nèi)容的一律不發(fā)， 嚴(yán)禁照抄照搬照轉(zhuǎn)上級文件、以文件“落實”文件”的要求相悖［10］。 其次，監(jiān)管主體過于單一。 “放管服”改革前我國馬拉松賽事的監(jiān)管主體為國家體育總局，改革后其監(jiān)管主體變?yōu)橹袊飬f(xié)以及地方田協(xié)和政府。但馬拉松賽事的舉辦需要涉及多個領(lǐng)域和部門， 如賽道布置需要與交通部門溝通協(xié)調(diào)；賽事安保需要公安部門溝通協(xié)調(diào)；賽事保險需要與銀保監(jiān)會溝通協(xié)調(diào)等， 僅僅依靠中國田協(xié)以及地方政府作為監(jiān)管主體，其監(jiān)管力量捉襟見肘，監(jiān)管效果差強人意。 最后，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的文件較少且內(nèi)容模糊。 目前體育領(lǐng)域有一兩百項行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)， 但大多都集中在體育設(shè)施、 體育用品、體育器材，而在賽事與賽事組織服務(wù)方面，國家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)過于簡化， 門檻較低， 造成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和賽事規(guī)范的缺失，使得事中事后監(jiān)管缺少抓手和依據(jù)。 2020 年，中國田協(xié)發(fā)布了《中國馬拉松及相關(guān)運動辦賽指南》（以下簡稱指南）規(guī)范中國境內(nèi)路跑賽事的組織管理，促進(jìn)路跑賽事健康發(fā)展，但是賽事舉辦條件、參加者的資格條件等內(nèi)容過于簡單，埋下安全隱患。 如在白銀景泰“5·22”事件調(diào)查報告中，聯(lián)合調(diào)查組所依據(jù)的法律法規(guī)及文件規(guī)定，僅有中國田徑協(xié)會的《中國越野跑運動賽事組織標(biāo)準(zhǔn)》屬于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可供參考。 因此，馬拉松賽事監(jiān)管體系亟待完善。

2.2 馬拉松賽事組織管理不規(guī)范

馬拉松賽事組織是一個復(fù)雜工程體系， 這個體系包含很多二級體系所形成的不同分支， 這些組成分支體系即各成一派又互相促進(jìn)，形成一個動態(tài)的馬拉松賽事組織體系［11］。 根據(jù)本次甘肅白銀馬拉松事故的調(diào)查結(jié)果顯示， 賽事組織管理不規(guī)范是導(dǎo)致此次事故的重要原因。 根據(jù)賽事調(diào)查結(jié)果可知：作為賽事主辦單位的白銀市委和市政府下發(fā) 《活動方案》 不及時，致使相關(guān)部門單位準(zhǔn)備不足，未能采取有效落實措施；作為承辦單位的景泰縣委、縣政府所制定的《實施方案》只上報未下發(fā)，導(dǎo)致部分相關(guān)部門職責(zé)任務(wù)不清，其轄下景區(qū)管委會的《執(zhí)行方案》照抄照搬，未根據(jù)舉辦中易發(fā)生危及公共安全和參賽者人身安全的各類風(fēng)險和突發(fā)事件制定專項應(yīng)急預(yù)案和安保方案； 而作為賽事運營機構(gòu)的晟景公司除一人參加過國家越野跑短期培訓(xùn)外， 其余人員都沒有從事過相關(guān)體育賽事的專業(yè)背景和管理經(jīng)驗，整個賽事運營由11 名工作人員負(fù)責(zé)43 項賽事工作，存在專業(yè)人員力量嚴(yán)重不足的問題［12］。 如此的賽事組織管理為此次事件埋下了嚴(yán)重的安全隱患。 而此次事件同時也暴露出目前我國 “放管服” 改革中馬拉松賽事“管”的強度沒有跟上“放”的節(jié)奏的困境，具體體現(xiàn)為：其一，“放”的過快，并未考慮市場承受能力。 隨著2014 年中國田協(xié)取消馬拉松賽事審批權(quán)， 我國馬拉松賽事如雨后春筍般 “瘋狂”增長，其中2017 年全年辦賽場次超過1 000 場，參賽人次近500 萬，而在中國田協(xié)備案的馬拉松賽事運營公司僅為191家，其承辦的壓力和難度不言而喻。 其二，“管”的難度、強度突然加大，不能完全適應(yīng)其發(fā)展速度。 “放管服”改革前，馬拉松賽事完全由政府負(fù)責(zé)運營， 賽事的穩(wěn)定和秩序是政府的首選目標(biāo)，因此常采用“命令-執(zhí)行”式的行政管控手段，通過“大包大攬”式的政府行為，使賽事在其權(quán)力意志下維持剛性發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致賽事場次不多。 “放管服”改革后，政府將賽事審批權(quán)下放，我國馬拉松賽事激增，加之馬拉松賽事運營市場準(zhǔn)入門檻、資質(zhì)及專業(yè)人員等要求設(shè)置過低，在工商注冊的經(jīng)營范圍里包含了體育賽事運營的項目就能進(jìn)行賽事運營［13］，使得政府對于馬拉松賽事“管”的強度和難度突然加大，已跟不上賽事發(fā)展的速度。 同時由于馬拉松賽事的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)仍由政府牢牢掌握，并未隨著審批權(quán)一并下放，市場和社會等主體很難得到發(fā)展， 很難與政府形成強大的合力共同進(jìn)行治理。

2.3 馬拉松賽事群眾安全服務(wù)保障意識薄弱

本次白銀馬拉松事件的調(diào)查報告顯示， 造成此次事故的直接原因為低溫、大風(fēng)等天氣原因。 但早在5 月19 日白銀市氣象臺發(fā)布過冰雹預(yù)警信號和雷電預(yù)警信號，比賽的前一晚，景泰縣氣象臺還發(fā)布大風(fēng)藍(lán)色預(yù)警信號， 而比賽當(dāng)天氣溫長時間處于10℃的低溫， 就天氣評估而言并不符合馬拉松賽事的舉辦條件。 而在賽事組委會辦公室以及運營單位的實施方案和相關(guān)預(yù)案中，對應(yīng)急救援力量并未提及和提前部署，僅以口頭協(xié)議的形式調(diào)動社會救援力量參與安保和救援工作，應(yīng)急救援人員、物資準(zhǔn)備不足，導(dǎo)致在緊急情況發(fā)生后，才增派力量、物資、車輛開展救援。 因此，反映出在“放管服”改革中地方政府與運營商對馬拉松賽事的群眾安全服務(wù)保障意識薄弱， 主要體現(xiàn)在盲目跟風(fēng)參賽的個人因素和應(yīng)急安全意識不足的賽事因素。 個人因素： 馬拉松是一項長距離跑的比賽項目，是一次對自身體能的極限挑戰(zhàn)，需要經(jīng)過系統(tǒng)性訓(xùn)練或者適應(yīng)性訓(xùn)練。 但如今，參與馬拉松運動淪為一種獲得他人關(guān)注和認(rèn)可的手段，只為滿足網(wǎng)絡(luò)社交平臺“曬”出運動排名的炫耀式心理，使參與者開始迷失其參與賽事的目的，而盲目跟風(fēng)參賽，大大增加了比賽過程中運動性損傷的風(fēng)險。 如清遠(yuǎn)馬拉松賽接受救治的總?cè)藬?shù)高達(dá)1.2 萬人。賽事因素：目前，全球范圍內(nèi)每5 萬～8.8 萬馬拉松參賽者就有1 人死亡。 日本國士館大學(xué)的田中秀治曾在中國馬拉松年會上指出， 跑步是導(dǎo)致運動猝死最多的項目。 在國外馬拉松賽事中，倫敦馬拉松賽事中心臟驟停的概率為每8 萬人出現(xiàn)1 人， 日本馬拉松賽事中心臟驟停的概率為每25 萬人出現(xiàn)7 人。 在我國，2014 年～2016年共發(fā)生14 例馬拉松賽事猝死事故， 且發(fā)生人群多為35 歲以下的年輕人。 因此，參與者參賽動機和目的的扭曲，賽事運營中應(yīng)急安全意識不足， 增加了賽事群眾安全服務(wù)保障的難度。

3 我國馬拉松賽事治理的破解路徑

3.1 完善頂層設(shè)計，創(chuàng)新賽事監(jiān)管體系

經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為， 監(jiān)管是管制者基于公共利益或者其他目的依據(jù)既有的規(guī)則對被管制者的活動進(jìn)行的限制［14］，其監(jiān)管主體包括政府、企業(yè)、非政府組織以及個人。 “放管服”改革中要求簡政放權(quán)，通過政府權(quán)力下放，加強賽事監(jiān)管、為體育事業(yè)發(fā)展提供良好的秩序。 自中國田協(xié)取消馬拉松賽事審批權(quán)后，其賽事數(shù)量井噴式上升，這為馬拉松賽事監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。為此，國家體育總局和中國田協(xié)在2015 年～2020 年連續(xù)6年出臺了專門針對馬拉松賽事監(jiān)管的政策文件， 雖然取得了一些積極的效果， 但是由于法律效力過低， 監(jiān)督主體過于單一，未形成統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)管力度不足，監(jiān)管效果不高，造成“送國旗”“白銀馬拉松事件”等事故的產(chǎn)生。 因此，政府應(yīng)從監(jiān)管立法、監(jiān)管主體和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)入手，完善賽事監(jiān)管體系。

首先，應(yīng)由國務(wù)院制定統(tǒng)一的賽事監(jiān)管行政法規(guī)，提升賽事監(jiān)督立法的權(quán)威性和合法性。 立法是公眾行為規(guī)范、機關(guān)依法行政和國家依法治國的重要依據(jù)。 而目前我國關(guān)于體育賽事管理文件只有國家體育總局出臺的 《體育賽事管理辦法》，存在法律效力層次低且相似度高的問題。 因此，有必要將立法監(jiān)督主體從國家體育總局提升至國家行政立法最高機關(guān)——國務(wù)院，制定有關(guān)體育賽事監(jiān)管的政策行政法規(guī)，再由國家體育總局負(fù)責(zé)行政法規(guī)具體化的細(xì)則， 各地方根據(jù)細(xì)則結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、文化習(xí)俗和經(jīng)濟水平制定特色化的實施措施，打造合法化、具體化和特色化的體育賽事監(jiān)管秩序。 同時，建立賽事“黑名單”制度，將違規(guī)賽事招標(biāo)、辦賽資質(zhì)不足和安全事故多發(fā)的馬拉松賽事運營商依法對其進(jìn)行相關(guān)處罰， 追究有關(guān)人員的法律責(zé)任， 為馬拉松賽事提供一個良好運營的秩序環(huán)境。

其次，形成多元化監(jiān)管主體，明確賽事監(jiān)管責(zé)任。 隨著賽事行政審批權(quán)的下放， 社會主體舉辦馬拉松賽事的數(shù)量快速增加， 進(jìn)而無形中提高了體育行政部門或者體育社會組織對于賽事監(jiān)管的難度。 因此，由政府牽頭，聯(lián)合體育行政部門、交通部門、 應(yīng)急管理部門氣象部門等行政部門和各體育社會組織以及個人建立體育賽事監(jiān)管委員會，形成多元化監(jiān)管主體，建立“一站式”監(jiān)管服務(wù)機制，為社會主體承辦體育賽事減輕壓力。 同時，明確賽事監(jiān)管責(zé)任。 按照政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合原則，堅持“誰審批（備案）、誰負(fù)責(zé)”“誰主辦、誰負(fù)責(zé)”“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的要求，明晰各部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；對各職能部門和社會組織對于馬拉松賽事活動中所負(fù)責(zé)監(jiān)管的職權(quán)范圍實行全程監(jiān)管，強化事中事后監(jiān)管，當(dāng)辦賽條件發(fā)生變化時，及時做出相應(yīng)調(diào)整；在不具備繼續(xù)辦賽條件的情況下，果斷終止賽事進(jìn)程。

最后，完善賽事監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，制定強制性標(biāo)準(zhǔn)。 體育賽事監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是解決目前政府管理中“自由裁量，互不相關(guān)”“政府與市場關(guān)系混亂” 等市場無序辦賽以及政府監(jiān)管與服務(wù)上的真空問題的技術(shù)支撐［15］，主要包括賽事組織主體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和賽事運營標(biāo)準(zhǔn)［16］兩個方面。 因此，一方面應(yīng)加強賽事組織主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。 在社會規(guī)范體系中，標(biāo)準(zhǔn)處于較低的層次，政府應(yīng)將標(biāo)準(zhǔn)上升到法律法規(guī)層面， 要求賽事組織主體主動承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 同時，根據(jù)不同類別、規(guī)模的馬拉松賽事活動，實行分級分類監(jiān)管， 要求賽事組織主體提供承辦相應(yīng)馬拉松賽事所具備的技術(shù)資質(zhì)和財務(wù)資質(zhì)，保障賽事的順利進(jìn)行。 如面對中小型馬拉松賽事，政府應(yīng)著重扶持和微觀管理，規(guī)范行政審批受理、審查、決定、送達(dá)等各環(huán)節(jié)，杜絕任何形式的走后門審批現(xiàn)象，使其向規(guī)范化、特色化、區(qū)域化發(fā)展；對辦賽經(jīng)驗豐富和管理制度成熟的大型馬拉松賽事， 政府應(yīng)加強宏觀調(diào)控，將權(quán)力下沉，把辦賽主動權(quán)、選擇權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交還給市場和體育社會組織，使其向高質(zhì)化、品牌化和國際化發(fā)展。另一方面，應(yīng)提高賽事運營標(biāo)準(zhǔn)。 需要制定馬拉松賽事的辦賽指南、選手的參賽指引，具體化馬拉松賽事活動舉辦的基本條件、賽事標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和程序，并提供醫(yī)療、應(yīng)急救援、消防、氣象等安全保障。 同時，對于“越野跑”等專業(yè)技術(shù)要求強、危險系數(shù)高的運動項目， 應(yīng)制定相應(yīng)的強制性標(biāo)準(zhǔn)并列入賽事運營標(biāo)準(zhǔn)中。 如在越野跑競賽規(guī)則里明確起跑前強制裝備檢查時間和檢查范圍，對GPS 電量不足的情況現(xiàn)場及時予以更換；對運動員頭燈或照明設(shè)備現(xiàn)場進(jìn)行測試， 頭燈或照明設(shè)備有故障者拒絕參賽； 對強制裝備不足者立即執(zhí)行退賽處理等強制性標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 協(xié)調(diào)多元治理主體，規(guī)范賽事組織管理

協(xié)同治理（Collaborative Governance）是指政府、企業(yè)、社會組織、公眾等不同的主體之間充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢特長，解決某些棘手的公共事務(wù)，并能夠建立起一個正式的、穩(wěn)定的合作關(guān)系， 讓那些錯綜復(fù)雜的公共事務(wù)以最高效和最優(yōu)化的方式得以解決［17］。 隨著我國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)升級和迅速發(fā)展，其治理結(jié)構(gòu)也會發(fā)生相應(yīng)的變革，意味著隨著我國經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的持續(xù)發(fā)展必將伴隨治理主體之間權(quán)力運行向度與信息流動路徑的變化，從而促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)不斷地優(yōu)化與調(diào)整［18］。 尤其隨著“放管服”改革的深入，打破了一元政府的單中心治理體系，呈現(xiàn)一種政府、市場與社會多元主體協(xié)調(diào)治理的新態(tài)勢。 政府響應(yīng)“放管服”改革轉(zhuǎn)變職能，其權(quán)威逐漸弱化，但是其他治理主體不能及時有效承接部分職能，導(dǎo)致各主體立場不同、責(zé)任不明、利益分歧、目標(biāo)分化，帶來多元主體之間責(zé)任模糊和問責(zé)困難，極易出現(xiàn)政府、市場和社會出現(xiàn)三重失靈現(xiàn)象，使理想化的“責(zé)任共擔(dān)”淪為現(xiàn)實中的“無人擔(dān)責(zé)”［19］。 因此，需要通過協(xié)調(diào)多元治理主體，規(guī)范賽事組織管理。

首先，政府應(yīng)打破傳統(tǒng)行政管理的慣性思維，樹立“社會本位”的治理理念，繼續(xù)簡政放權(quán)破除政府“領(lǐng)導(dǎo)者”角色，將馬拉松賽事的管理權(quán)限如賽事決策權(quán)、賽事管理權(quán)、賽事監(jiān)督權(quán)等權(quán)力更多的賦權(quán)于市場和社會， 提升其他治理主體的地位與能力， 形成平等互助的馬拉松賽事治理的合作機制。 其次，加強政府與社會資本合作，提高馬拉松賽事市場化水平。在現(xiàn)有的運營模式的基礎(chǔ)上， 提倡政府與社會資本共同成立馬拉松賽事的運營公司，由政府和企業(yè)共同控股，并從法律層面明確雙方的權(quán)責(zé)范圍， 平衡政府實現(xiàn)公共政策目標(biāo)所產(chǎn)生的社會效益和社會資本提高收益所需要的經(jīng)濟效應(yīng)， 使兩者間保持長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，最終形成雙贏的局面。 最后，加大政府與體育社會組織的扶持力度。 體育社會組織如志愿者協(xié)會、 各地方田協(xié)以及地方跑團在社會治理中也有著獨特的優(yōu)勢。 它不僅是有效彌補政府與市場的“雙重失靈”有力支撐，還是社會治理中引導(dǎo)體育政策、 執(zhí)行公共體育服務(wù)的重要主體。 因此， 中國田協(xié)應(yīng)引導(dǎo)政府提升體育社會組織的主體地位，增加其合法性，對馬拉松賽事相關(guān)體育社會組織的工作理念、工作方式和運行機制等方面提供指導(dǎo)方向和制度安排，對賽事運營中的場地辦公、 人員組織等方面在必要的情況下給予一定的政策支持和財政扶持， 確定政府行政部門與馬拉松賽事相關(guān)體育社會組織的權(quán)責(zé)范圍，利益關(guān)系以及行為規(guī)范，保障其公益性、正義性和公平性，鞏固與保障各主體之間的協(xié)同治理效果。

3.3 加大賽事監(jiān)管力度，落實群眾安全服務(wù)保障

總體國家安全觀認(rèn)為人民安全是國家安全的基石， 以人民安全為宗旨，以提高人民群眾的安全感和幸福感為目標(biāo)，才能踐行新時代中國特色社會主義道路。 體育賽事作為體育工作的重點和群眾關(guān)注的熱點、焦點，同時也伴有事故隱患和安全風(fēng)險交織疊加、易發(fā)多發(fā)的難點，保障群眾安全不容有失。其中，馬拉松賽事有著影響范圍廣、涉及部門多、受眾群體大、資源協(xié)調(diào)難等特征，提升了群眾安全服務(wù)保障的難度［20］。 因此，需要加大賽事監(jiān)管力度，提供群眾安全服務(wù)保障。

首先，端正選手參賽動機，強化賽事應(yīng)急保障機制。 馬拉松作為競技運動項目是以發(fā)掘自身潛力， 追求突破極限為目的， 與保持健康、 激發(fā)活力為主的全民健身項目有著本質(zhì)區(qū)別。 因此，一方面，參賽選手應(yīng)明確參與動機和目的，端正參賽動機。 參賽運動員應(yīng)意識和了解馬拉松賽事存在潛在的安全風(fēng)險，在充分了解參賽風(fēng)險結(jié)合自身運動能力的基礎(chǔ)上，以保障自身生命安全為前提，合理且量力進(jìn)行馬拉松賽事活動。 同時，政府應(yīng)加強安全意識宣傳服務(wù)，幫助參賽選手了解競技體育與健身項目的界限， 對馬拉松賽事參賽選手的準(zhǔn)入和參與方面提供科學(xué)的咨詢服務(wù)，向大眾普及其中的潛在風(fēng)險。 另一方面， 政府和各級田協(xié)在馬拉松賽事舉辦前對賽事活動組織者及相關(guān)從業(yè)人員項目技能、 運動科學(xué)及安全風(fēng)險等方面的培訓(xùn)，主動為馬拉松賽事活動提供科學(xué)指導(dǎo)和安全服務(wù)，不斷提高體育賽事活動組織水平。 同時，賽會還應(yīng)成立應(yīng)急處置工作機構(gòu)，強化應(yīng)急預(yù)案管理。 由各級體育部門、公安、衛(wèi)生健康、應(yīng)急管理、氣象、銀保監(jiān)等部門聯(lián)合社會力量成立應(yīng)急處置工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定馬拉松賽突發(fā)情況處置預(yù)案，并在賽前自行組織演練，提高協(xié)調(diào)配合、快速反應(yīng)、應(yīng)急處置技能和整體作戰(zhàn)水平。

其次，提高醫(yī)療救援服務(wù)水平，落實賽事救援保障。 心臟驟停是馬拉松賽事主要潛在風(fēng)險， 其搶救需求高度依賴快速應(yīng)急反應(yīng)時間，研究發(fā)現(xiàn)，在發(fā)生心臟驟停后如果在10min 內(nèi)得到及時救援服務(wù)治愈率很高；各類馬拉松賽事中，心臟驟停往往集中發(fā)生于各賽程的最后1/5 賽段［21］。 在日本，馬拉松比賽發(fā)生選手心臟驟停的治愈率可以達(dá)到90%， 在美國的治愈率也將近80%。因此，賽會應(yīng)根據(jù)心臟驟停和猝死發(fā)生的高風(fēng)險地段， 合理優(yōu)化急救固定崗的設(shè)計， 增加賽場急救點的密度。 在每3～5km 間隔設(shè)置固定的醫(yī)療救助站配備急救配速員崗位， 同時安排掌握基本急救技能的志愿者或醫(yī)療救援成員配備AED 等應(yīng)急工具， 作為流動應(yīng)急小組進(jìn)入整個賽段，為固定救援站提供了良好的補充［22］，以便在心臟驟停的“黃金4分鐘”內(nèi)實現(xiàn)心臟除顫挽救生命，提高醫(yī)療救援服務(wù)水平。

最后，打破信息壁壘，建立賽事信息監(jiān)管平臺。 將信息共享、監(jiān)管互認(rèn)作為實現(xiàn)賽中賽后動態(tài)監(jiān)測、風(fēng)險識別的主要途徑。 目前由于各個監(jiān)管部門之間信息不共享、 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響了賽事監(jiān)管的效果。 因此，應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管部門數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)保存格式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)收集的標(biāo)準(zhǔn)化與程序化。同時，以“共享即監(jiān)管”為指導(dǎo)思想，建立一個跨部門跨區(qū)域的信息監(jiān)管共享平臺，在信息、數(shù)據(jù)共享的同時也分擔(dān)了監(jiān)管的責(zé)任，打破各個監(jiān)管部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，讓數(shù)據(jù)流動起來，通過數(shù)據(jù)交換提升賽事監(jiān)管效率［23］。