我國檔案法治現代化建設：內涵界定、問題檢視與實現機制

摘 要：檔案法治現代化是指運用法治思維和法治方式，秉持法治建設與社會物質生活條件基礎和時代發展進程同向變化的理念，而開展的檔案立法、執法、司法、守法等工作的動態過程。實現檔案法治現代化，不僅應以習近平法治思想作為根本遵循，還要統籌檔案法規體系的立改廢釋工作機制，改革檔案行政執法機制，準確適用法律審理涉檔案件的司法機制，并健全完善檔案法律法規的普法機制。

關鍵詞：新《檔案法》；檔案法治現代化；依法治檔

分類號：G271.3

The Modernization Construction of the Rule of Law in Archives Undertaking in China：Definition of Connotation， Inspection of Problems and Realization Mechanism

Wang Qi

（ School of Law of Nanjing Normal University，Nanjing，Jiangsu 210023 ）

Abstract： The modernization of archival rule of law in China refers to the dynamic process of archival legislation， law enforcement， judicature， law-abiding and other work by using the thinking and mode of rule of law and adhering to the concept of changing in the same direction with the basis of social material living conditions and the development process of the era. To realize the modernization of the rule of law in archives undertaking， we should not only follow Xi Jinping’s thought on the rule of law， but also coordinate the work mechanism for the establishment， reform， abolition and interpretation of the archives legal system， reform the archives administrative law enforcement mechanism， accurately apply the law to the judicial mechanism for hearing archival cases， and improve the legal popularization mechanism of archival laws and regulations.

Keywords： New Archives Law； The Modernization of the Rule of Law in Archives Undertaking； Archives Management According to Law

習近平總書記在對檔案工作的重要批示中指出“要貫徹實施好新修訂的檔案法”[1]，這為我國檔案法治建設指明了前進方向。而我國的檔案法治建設雖然取得了諸多成績，但是在立法、執法、司法、守法等方面均存在現實問題。如何從整體層面實現檔案法治現代化，從而科學有效地解決實踐問題，成為當前亟待解決的問題。就當前研究成果而言，檔案法治理論的研究不斷向縱深拓展，研究主題也越來越細致。[2-4]但是，其均忽略了對檔案法治現代化內涵的界定，也無法避免單一研究視角所帶來的片面性問題。因此，本文在厘清檔案法治現代化內涵的基礎上，檢視檔案法治現代化建設的問題，最后構建檔案法治現代化的實現機制，力圖為我國的檔案法治現代化建設提供借鑒。

1 檔案法治現代化的內涵界定

“檔案法治現代化”可拆分為兩個概念，即檔案法治和現代化。所謂檔案法治，是指系統運用法治思維和法治方式開展檔案工作，具體包括檔案的立法、執法、司法和守法等工作。檔案工作的開展要以法治為主線，法治是開展檔案工作的載體。法治思維根植于一定的社會物質生活條件，它是法治的靈魂，體現了法治的精神實質和價值追求，所要解決的是為什么實行法治以及如何實現法治的問題?，F代化則是指一個“集大成”的過程。從哲學角度上看，現代化是指客觀事物由舊的原始落后狀態向新的先進狀態的轉化。從社會發展角度而言，現代化是一個文明概念，表示某一事物所處的前后狀態，例如語言、宗教、道德、科學、技術、哲學、制度（政治、經濟、法律、文化教育制度等）所處的社會狀態。如今，現代化主要指人類社會正在進行的工業化、城市化、信息化、民主化、法治化、國際化等發展趨勢。由此可見，現代化絕非靜態概念，而是一個動態過程。

將檔案法治與現代化概念進行組合，我們可以初步明確檔案法治現代化的內涵，但其思想內核的厘清，還須從其形成邏輯著手。檔案法治現代化具有根植于檔案工作和法治工作的實踐邏輯、科學的理論邏輯和深厚的歷史邏輯。[5]筆者認為，檔案法治現代化是指運用法治思維和法治方式，秉持法治建設與社會物質生活條件基礎和時代發展進程同向變化的理念，而開展的檔案立法、執法、司法、守法等工作的動態過程。檔案法治是檔案法治現代化的邏輯前提，現代化是檔案法治現代化的重要基礎。二者密不可分，相輔相成，相得益彰，不可偏廢，共同推進檔案法治現代化建設。

2 檔案法治現代化建設的問題檢視

檔案法規體系是檔案法治現代化在立法層面的外在表征，對其的執行、適用及遵守是在執法、司法和守法層面的集中體現，而這四個層面在檔案法治現代化建設實踐中均存在一定問題。

2.1 檔案立法現代化建設存在的問題

檔案立法現代化要求在制定檔案立法活動中應當遵循科學立法、民主立法的基本原則，遵守法定程序。立法活動要隨著時代發展和社會物質生活條件的變化，及時開展立、改、廢、釋工作，不斷提升立法質量，實現從“法律之治”到“良法善治”的轉型。在我國的檔案法規體系中，與新《檔案法》配套實施的法規尚未及時進行制定、修改等工作，在新《檔案法》實施背景下，與舊《檔案法》相配套的檔案法規體系面臨過時的問題，亟待全面修改。[6]

2.2 檔案執法現代化建設存在的問題

檔案行政執法人員從深層次理解和認同檔案法規體系是實現檔案法治現代化的重要基礎之一。檔案執法現代化要求檔案主管部門轉變過去的管控思維，運用法治思維和法治方式開展行政執法檢查工作，不斷完善執法體系，提升執法效能。但是，我國目前檔案行政執法工作缺乏強制力的約束，部分檔案主管部門的工作人員不注重學習和研究檔案法律法規，未完全形成法治思維。由此導致檔案行政執法檢查工作往往流于形式，習慣于運用行政手段而非法律手段解決問題。

2.3 檔案司法現代化建設存在的問題

檔案司法現代化是一個從傳統檔案司法向現代化檔案司法轉變的歷史過程。司法機關不僅應當依據檔案法規體系，對涉檔的民事、行政、刑事案件進行裁判，還應當遵循法治規律，避免“機械司法”。讓人民群眾感受到社會公平正義，是檔案司法現代化的價值追求。但一方面，我國近年來發生了多起檔案造假事件，假年齡、假學歷、假身份、假履歷等現象層出不窮，究其根本是司法機關對這些違法行為的處罰力度不夠；另一方面，檔案司法工作存在法官不當援引《檔案法》的問題，例如模糊援引，即沒有指出案件涉及的《檔案法》具體條文，而是以“根據《檔案法》有關規定”的表述一筆帶過等問題。

2.4 檔案守法現代化建設存在的問題

全民守法是實現法治現代化的重要保障。檔案法治現代化，強調的是檔案法規體系被普遍遵守。檔案守法現代化代表著一種理念上的轉向，即從強調普通公民作為守法對象，轉向負有檔案管理職責的人員以及人民群眾都應當遵守檔案法規體系，維護檔案安全。但是目前檔案普法工作存在不夠精準的問題，人民群眾對《檔案法》的認同程度也普遍較低，需要進一步完善該工作機制。

3 檔案法治現代化的實現機制

檔案法治現代化建設是一項具有綜合性、復雜性、系統性的龐大工程，包含檔案工作的立法、執法、司法、守法等方面。因此，實現檔案法治現代化，不僅要以科學思想作為根本遵循，還要仰賴科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法四個方面機制的健全完善。

3.1 以習近平法治思想作為根本遵循

習近平總書記歷來重視檔案法治建設問題。2003年，習近平總書記（時任浙江省委書記）會見國家檔案局檔案行政執法檢查組一行時指出，“進一步加強檔案法制建設”。[7]2021年，習近平總書記在發展馬克思主義法治理論的基礎上，立足于推進新時代檔案法治現代化建設的戰略高度，深刻關切我國檔案法治建設實際，從理論與實踐相結合的角度對檔案工作作出重要批示，“要貫徹實施好新修訂的檔案法”。[8]習近平法治思想是全面推進檔案法治現代化建設的根本遵循。這次檔案法的修訂是習近平法治思想在檔案法治現代化建設領域的一次光輝實踐。[9]全面貫徹落實新《檔案法》，事關全面依法治國方略在檔案事業發展的落地生根，直接關涉我國由檔案大國向檔案強國的歷史性轉變，是推進檔案治理體系和治理能力現代化的必然要求。

3.2 統籌檔案法規體系的立改廢釋工作機制

在科學立法和民主立法等“良法善治”目標的指引下，我國應當統籌檔案法規體系的立改廢釋工作機制，推進檔案立法現代化建設。這是決定檔案法治現代化能否實現的重要前提。

首先，檔案立法活動應當以“提高立法質量”為中心。檔案立法機關應當不斷加強和改進新時代立法工作，在立法中貫徹人民民主理念，以高質量立法促進檔案事業高質量發展。立法部門應當在已有相關法規和標準等基礎上，及時對其進行修改和更新。此外，檔案開放工作、檔案利用工作、檔案館網布局等方面法律法規的完善，也需要相關立法部門依據《立法法》和《全國檔案法規體系方案》，有計劃地引導社會各方面積極參與?？赏ㄟ^書面調研、實地走訪、專題研討等多種形式征求意見，[10]增強檔案立法工作的民主性和科學性。

其次，立法機關應當加快修改和廢止過時的檔案法規。過時的檔案法規會嚴重阻礙檔案法治現代化的實現。因此，立法機關應當嚴格遵守“依法立法”的要求，始終堅持政治導向和問題導向，及時修訂檔案法規，使其與新《檔案法》保持協調統一，主動提升檔案工作服務經濟社會發展大局的能力，為檔案法治現代化的實現提供制度保障。

最后，相關主體應當做好新《檔案法》的解釋工作。法律未經解釋不得適用。新《檔案法》還存在一些原則性條款，因此我們需要進一步對其進行解釋。具體來說，國家檔案局應當盡快出臺與新《檔案法》配套實施的《檔案法實施辦法》；最高人民法院應當在涉檔的案件審理過程中加強司法解釋，統一法律適用；檔案學及相關領域的專家學者應當強化新《檔案法》具體條文的學理解釋，為理解和適用《檔案法》提供理論支撐。

3.3 改革檔案行政執法機制

針對我國檔案行政執法工作存在的現實問題，檔案行政執法機制需要落實五方面的改革。其一，檔案行政執法的主體機制的深化改革。我國應當明確檔案行政執法的主體是縣級以上檔案主管部門，執法力量應當進一步向一線傾斜。其二，檔案行政執法工作的方式方法改革。檔案主管部門及其工作人員在開展檔案行政執法檢查工作時，應當全面堅持科學執法、嚴格執法的基本原則，落實人性執法、柔性執法。詳言之，檔案主管部門及其工作人員應當依法嚴格控制公權力的行使過程，對檔案服務事項進行功能化分類、清單式管理，明確檔案工作的服務事項，梳理形成符合“權責法定”要求的政務服務事項清單。其三，健全檔案行政執法工作的監督機制，堅持“以人民為中心”理念，完善內部監督與外部監督，實現人民監督和社會監督的有機結合。檔案主管部門及其工作人員應當確保公民依法有效實現知情權、參與權、表達權、監督權等各項法定的民主權利，真正實現國家公權力主體和社會主體之間的協同共治，實現權力與權利的平衡、權力與責任的平衡。其四，貫徹落實執法公開機制，加強網絡監督，與人民群眾進行有效的溝通協作，提升檔案執法工作的透明度。其五，加強內部建設，全面提升檔案行政執法工作人員的法治素養，強化其對檔案法治現代化的內在認同感，令其將檔案法規體系作為內心信仰、自覺接受并施行的行為規范，實現依法行政。

3.4 準確適用法律審理涉檔案件的司法機制

其一，人民法院在審理涉檔的案件時，應當堅持以事實為依據，以法律為準繩的基本原則。例如，司法機關應當對檔案造假案件依法從嚴處罰，打擊各類檔案造假現象，堅決查處和糾正不正之風。

其二，法官應當依據新《檔案法》的條文和精神對涉檔司法案件進行裁判。涉檔司法案件類型主要分為三種。在民事糾紛方面，主要有勞動人事爭議和侵權責任糾紛；在行政糾紛方面，主要有政府信息公開和行政作為糾紛；在刑事犯罪方面，主要涉及搶奪、竊取國有檔案罪和擅自出賣、轉讓國有檔案罪等。[11]對于以上三類案件的審理，法院應當始終堅持依法裁判，并采用具體援引的方式，在裁判文書中直接載明所援引《檔案法》條文的條、款、項。

其三，法官裁判涉檔司法案件時應當遵循法治規律，避免“機械司法”。法官在裁判案件時不能只對涉案條文“一筆帶過”，僅以“根據《檔案法》有關規定”的概括形式徑直作出判決。因為法律具有不確定性，不同主體對檔案法律法規的條文可能會有不一致的理解。因此，法官作為裁判者，應當重視檔案法律法規條文的解釋工作，并強化裁判文書說理，增強裁判的可接受性。這有利于人民群眾以“看得見的方式”感受到司法公正，進而增強司法權威和司法公信力。

3.5 健全完善檔案法律法規的普法機制

《檔案法》與社會各界密切相關，需要通過普法宣傳教育讓社會各界知法。因為只有先知法懂法，而后才能守法用法。提升普法宣傳效果既是提升檔案行政管理工作隊伍依法行政能力的關鍵所在，也是擴大檔案法規體系在行業、系統和社會影響力的重要前提。因此，在今后的一段時間里，我國應當健全完善精準普法機制，做好檔案法律法規的宣傳教育工作。[12]

第一，找準檔案普法宣傳對象。檔案普法工作應在對全民進行檔案法規體系宣傳教育的同時，將檔案主管部門的領導干部及工作人員作為重點對象。例如，各地可以采取座談會、知識競賽、專題講座、培訓班、業務指導、實地調研等方式強化檔案主管部門的領導干部和工作人員的法治思維，同時也要注重提升廣大人民群眾的檔案法治意識。

第二，豐富檔案普法宣傳教育素材。檔案普法工作不僅應當采取發放普法宣傳資料等傳統方式，還應當與時俱進，組織制作兼具宣傳價值和實用價值的檔案法治文創宣傳品。例如，各地可以組織編寫普及新《檔案法》的通俗讀物和宣傳冊，以生動形象的方式傳遞檔案法律知識，并在普法宣傳活動期間向人民群眾免費發放，推動新《檔案法》的原則和精神融入人們的日常生活和法治實踐，讓新《檔案法》走到群眾身邊，走進群眾心里。

第三，認真落實“誰執法誰普法”檔案普法責任制。各地政府可以制定檔案普法責任制清單，健全上下貫通的普法責任落實機制，把檔案普法工作成效納入檔案主管部門工作考核體系和精神文明考核范圍。各地法治宣傳教育部門應當重視檔案普法責任制的評估評議工作，建立統一的法治宣傳教育考核評估指標體系，探索建立檔案普法效果第三方評估機制，從而提升檔案普法工作效果。

第四，創新檔案普法宣傳教育形式。檔案部門既要充分利用電視、廣播、宣傳墻、書刊、報紙等傳統媒介，又要積極借助現代信息技術諸如網絡、現代遠程教育系統等新媒介，全方位開展檔案普法宣傳教育活動。各地應當通過媒體報道、評論言論、理論文章、學習讀本、短視頻等多種形式，綜合運用各類融媒體手段和平臺，推動新《檔案法》的原則和精神深入人心。

4 結 語

新《檔案法》的實施標志著我國檔案法治現代化建設邁上了一個新臺階，是推進檔案治理體系和治理現代化的重要法治保障。本文既從理論上厘清了檔案法治現代化的內涵，又通過檢視我國檔案法治現代化建設的實踐問題，全方位構建了檔案法治現代化的實現機制。各級檔案主管部門及其工作人員在今后的工作中，應當以習近平法治思想作為根本遵循，以習近平總書記對檔案工作的重要批示為行動指南，運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾，推動檔案法治工作形成科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法的新局面，為實現檔案法治現代化貢獻智慧和力量。毋庸置疑，檔案法治現代化的實現不可能一蹴而就，它是一項具有綜合性、復雜性、系統性的龐大工程。本文對該問題僅作了初步分析，檔案法治現代化的意義、功能、方法等其他相關問題還有待學界進一步系統、深入、細致地探討。

*本文系國家社會科學基金一般項目“中國傳統‘不應為’律及法治本土資源繼承研究”（項目編號：19BFX035）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

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