我國檔案服務承包方篩選參考指標體系構建研究

李海濤 巫蘭蘭 宋琳琳 徐江華

摘 要：通過梳理我國檔案服務行業相關法規、政策及標準，參考國際成熟文檔管理服務行業規則及指南，依據經濟、效率、效益（3E）原則，初步構建了我國檔案服務承包方篩選參考指標體系。該體系由準則層和指標層構成，準則層包含服務價格、承包實力及服務實績，指標層由8個定性指標、32個定量指標構成。旨在為我國檔案主管部門及發包方監管、篩選檔案服務承包方提供管理、選擇的依據，提升檔案服務質量，促進我國檔案服務外包行業健康發展。

關鍵詞：檔案服務外包；篩選標準；檔案監管

分類號：G270

Research on the Construction of Archival Service Outsourcing Contractors Screening Reference Indictors System in China

Li Haitao1， Wu Lanlan1， Song Linlin1， Xu Jianghua2

（ 1.School of Information Management of Sun Yat-Sen University， Guangzhou， Guangdong 510006； 2.Yinyan Technology Service Group Co.， Ltd.， Shenzhen， Guangdong 518000 ）

Abstract： By sorting out relevant laws， norms and standards of archival service industry in China， referring to the rules and guidelines of international mature information and records management service industry， and basing on the principle of economy， efficiency and benefit （3E）， the archival service outsourcing contractors screening reference indictors system is preliminarily constructed. It is composed of the guidelines and indicator layers， and the guideline layer includes service prices， contractual strength and service performance. The indicator layer consists of 8 qualitative indicators， 32 quantitative indicators. The purpose of this paper is to provide the basis for the management and selection of the archival service contractors， improve the quality of the archival service and promote the healthy development of the archival service outsourcing industry in China.

Keywords： Archival Service Outsourcing； Screening Standards； Archival Supervision

1 引 言

近3年來，隨著我國“放管服”改革的逐步深入，社會檔案服務承接能力不斷提升，黨政機關、企事業單位等作為發包方將檔案整理、檔案寄存、數字化加工、檔案咨詢、檔案培訓等業務以外包形式推向市場，一時間不同資質、背景的檔案服務企業（即承包方）大量涌入，造成了一定的問題。如檔案主管部門對承包方缺乏必要的資質審核與監管規范，導致該行業入行門檻低，承包方“野蠻生長”，資質服務良莠不齊，低價競爭，劣幣驅逐良幣[1-3]等現象頻生。根據前期調研可知，發包方因不熟悉市場及檔案服務質量標準，常將服務價格作為篩選服務企業的唯一標準，招投標中“低價中標”成為常態，長此以往將不利于檔案服務外包行業的健康發展。

針對上述問題，部分學者表示應以檔案主管部門為主，面向市場需求，基于服務企業實績，構建科學的檔案服務承包方篩選指標體系[4]；部分學者指出應形成檔案服務外包行業與專業資質認證雙層指標體系，依據檔案主管部門指導的第三方機構開展承包方服務評估[5]；還有學者在具體指標設定上提出了“費用經濟、服務高效、形式靈活、保證安全”等指導原則[6]，強調把握承包方雇員信息、項目管理基礎、報價合理性及合同靈活性[7]，指出要重點審核營業執照、相關資質、許可證明、業績能力、設備規模、安全事故等。[8]

簡言之，目前關于我國檔案服務承包方篩選指標體系構建的相關研究多基于具體項目開展，缺乏綜合性和通用性。因此，本文嘗試基于國際成熟的文件與信息管理服務行業協會規則、國內法規政策標準等文檔管理相關條文，結合實踐調研，根據3E原則構建我國檔案服務承包方篩選參考指標體系（Archival Service Outsourcing Contractors Screening Reference Indictors System，下文簡稱為ASOCSI），綜合考慮服務價格、承包實力與服務實績，以保證指標體系的通用性。

2 ASOCSI 構建依據

2.1 國際層面

（1）國際文檔管理行業標準

由國際銷毀認證委員會（NAID）和國際文件與信息管理服務行業協會（PRISM international）合并而成的國際安全信息治理與管理協會（i-SIGMA）為6大洲約2000家文件與信息管理服務企業制定執行標準及規范。i-SIGMA下屬的PRISM international發布的文件信息管理服務企業運營指南性文件可為承包方的運營管理、災難恢復、文件保管期限、存儲介質選擇與排架、建筑標準和防火等提供指導。[9]

聯合國檔案與文件管理部、國際檔案理事會（ICA）、國際文件管理工作者協會（ARMA international）等國際文檔管理協會也制定了較多可作參考的標準及指南性文件。如聯合國檔案與文件管理部出臺的《文件存儲設施指南》《保管期限實施指南》，ICA出臺的《檔案災難防治與控制》《檔案共同宣言：評估工具》《檔案存儲貨架的選擇》等。ARMA international發布的《場外記錄存儲設施評估指南》可用于評估發包方存儲需求及供應商服務能力，另外該機構出臺的《文件云存儲外包指南》《電子文件存儲外包指南》等均涉及文件與信息管理服務企業選擇標準。

（2）其他國際標準

《ISO 15489-1：2016信息和文件-文件管理-第1部分：概念和原則》提供了文件生成、捕獲和管理所依賴的概念和原則；《ISO 23081-1：2017-信息和文件-文件元數據-第1部分-原則》規定了元數據及其管理結構的創建與維護、捕獲、描述、利用、固化等內容。其他如《ISO/TR 17068：2017信息和文件-可信第三方數字文件存儲庫》《ISO/TR 23081-3：2011信息和文件-管理文件元數據-第3部分：自我評估方法》《ISO/TR 26122：2008信息和文件-文件工作過程分析》等國際標準也可為ASOCSI的構建提供參考。

2.2 國內層面

（1）相關法律

《中華人民共和國檔案法》第二十四條指出“應當與符合條件的檔案服務企業簽訂委托協議，約定服務的范圍、質量和技術標準等內容，并對受托方進行監督”，明確了服務產生的形式要件；第四十八條指出應依法對于檔案損毀、丟失、檔案管理安全事故、檔案工作人員玩忽職守等行為予以處分。

同時，因檔案服務常以招投標的形式開展，承包方的篩選也應符合我國招投標及采購相關法律規范。《中華人民共和國招標投標法》第四十一條指出投標應“最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準”，或“能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低；投標價格低于成本的除外”。并對中標人投標做出規定。在發、承包方的規范上，第十八條賦予了招標人相關資質審查權利。對于中標人不履行訂立合同的行為，第六十條明確了賠償責任與懲罰措施。《中華人民共和國政府采購法》規定了承包方的基本及特殊條件。第二十二、二十三條指出“采購人可要求供應商提供相關資質證明文件和業績情況，并對規定的特定要求審查承包方資格”。

（2）相關規范

國家檔案局2014—2016年度發布的系列政策文件，如《檔案數字化外包安全管理規范》對檔案數字化服務的場所、設備、網絡環境與數據載體安全管理等作出規定；《檔案保管服務管理規范》對檔案寄存服務作出具體規范。此外，具體服務行業領域規范如《政務服務事項電子文件歸檔規范》《建設項目檔案管理規范》《公證檔案數字化規范》《金融企業業務檔案管理規定》等也可為ASOCSI的構建提供參考。

（3）相關標準

一些國家或檔案行業標準，如《CAD電子文件光盤存儲、歸檔與檔案管理要求 第一部分：電子文件歸檔與檔案管理》《文書檔案案卷格式》《檔案分類標引規則》等均規定了檔案管理過程中的具體業務要求，亦可為篩選檔案服務企業提供參考。

3 ASOCSI 分析框架及構建說明

根據公共服務績效評估的經濟性、效率性、效益性（3E）原則，初步構建了ASOCSI分析框架（如表1所示）。

其中經濟性指維持服務質量的成本付出；效率性指投入和產出比，受承包方管理能力、業務水平及投入資源等因素影響；效益性則是指購買服務前后的效益對比。[10]反映到ASOCSI一級指標，即底層指標上便是服務價格、承包實力及服務實績。在此基礎上，文章參照上述國內外法律、規范、標準，結合前期調研，進一步研究構建了ASOCSI二級與三級指標（如表2所示）。

3.1 服務價格維度

產品的生產成本是影響其市場定價的重要因素。英國國家檔案館《識別和規定實體文件的異地存儲要求》指出“比較成本時需了解潛在提供商的收費模式，并根據不同變量對其測試”“確保選定的承包商經濟上是安全的”。[11]保障服務質量應以維持一定的服務成本為依托，如果單純依靠低價篩選承包方，長此以往將形成“劣幣”驅趕“良幣”的不良業態。以佛山市檔案數字化加工服務為例，A4紙張數字化成本均價為0.25元/頁，但部分承包方報價僅為0.09元/頁，低于成本價格的服務多難以保證服務質量。發包方可以政府購買相關服務價格為參考，結合實際，將采購服務的類別、業務的復雜性和緊迫性、價格競爭、成本分析、承包方技術資金條件、承包方會計核算體系、同期履約定價、采購歷史等[12]納入參考范疇。通過計算服務消耗的人力物力及管理成本，核查報價有無漏項，取費標準是否合理。故政府同類服務購買價格和發包方預期價格、文檔狀況及服務類型應作為篩選指標。

同時，還需要注意檔案服務需求的不穩定性、突發性等因素均會影響服務價格，而同一時間段與同行的報價偏差在一定程度上反映了服務企業的運維實力。發包方應在調研服務成本之后，將有效投標報價均值作為評標基準價，通過比較各承包方投標價與評標基準價的差值衡量承包方服務價格穩定性。另外也可通過歷史報價衡量服務企業報價穩定程度，為篩選承包方提供參考。

3.2 承包實力維度

除了合理的服務價格外，篩選承包方還應考慮其承包實力，即企業背景、資質信用、業務保障及服務能力等。企業背景是指與承包方經營資質相關的信息，包括經營許可范圍、公司法人代表、股東信息、員工身份及狀態、經營現狀等。具體而言，需核查承包方是否為依法注冊的企業法人，是否具有獨立民事責任能力，股東及員工是否為中國境內公民，是否具有履約所必需的經營執照和相關資質許可證明，業務范圍是否限定在許可業務內，是否具有行政備案等。

在資質信用方面，首先需從管理體系認證和特殊專業資質角度入手。管理體系認證應覆蓋質量、環境、信息安全、職業健康等方面，如ISO 9001質量管理體系、ISO 27001信息安全管理體系；特殊專業資質則是行政主管部門賦予的特殊或專項執業資質，目前與檔案服務相關的主要包括檔案整理資質、數字化加工資質、檔案寄存資質、國密資質及綜合性認證資質等。[13]其次，黨的十九大將“誠信建設”作為戰略目標，旨在通過誠信建設促進服務行業健康發展。可見企業相關信用證書，如地級市以上政府采購供應商資格、AAA級信用等級證書等也應作為評估承包方資質信用狀況的指標。此外，通過前期調研發現，大部分檔案服務外包企業為降低成本，常常忽略稅收和員工社會保障金的繳納，因此也應將繳納稅收、社會保障金及相關經營違法記錄等指標納入體系。

業務保障主要指的是承包方開展工作的人才隊伍、基礎設施、制度、資金與智力支持。承包方人才隊伍素養直接影響服務績效，具體可從服務團隊人員是否具有檔案培訓上崗證、保密培訓證，項目經理是否具有項目管理專業資格認證及團隊檔案學專業背景人數等方面進行考察。基礎設施需重點關注設施設備保障和庫房規模及安全建設，考察承包方庫房選址、建筑條件、安防系統等配置情況。科學合理的制度設計可讓承包方有章可循。可參考國內外相關規范、標準，從檔案管理制度、業務規范制度、售后服務制度等方面對承包方制度完備性進行評價。同時，ICA《檔案災難預防與保護》指出良好的金融狀況可以提供良好的預防措施與及時的災后補救。企業金融狀況主要體現在注冊資本和保險的購買上，注冊資本是企業穩健經營的實力體現，保險的購買可以彌補因意外造成的損失，一般包括財產、火災、雇員賠償、辦公室綜合保險等。發包方可通過注冊資本、財務運營報告、商業保險保障等情況判斷承包方的損失賠償及持續合作能力。此外，產品知識產權和專利產品是承包方創新能力的體現，因此知識產權和專利數量也應作為篩選承包方的指標。

服務能力主要是指承包方提供服務的能力程度，即最大產出率。通過調研，認為需從全流程服務能力、項目與流程管理能力、業務標準化、風險管理等角度衡量承包方的最大產出能力。其中全流程服務能力考察的是服務企業業務上下游的銜接程度，即是否可以提供“一條龍”式的服務。項目與流程管理考察的是承包方能否充分利用技術、人才等基礎資源進行策劃、招投標和正式工作，并暢通項目內外部關系，順利實現項目目標。而檔案服務外包業務標準化程度則與工作隊伍的專業化以及繼續教育程度有關。風險管理則是企業識別與降低風險的管理措施。參考國內《檔案工作突發事件應急處置管理辦法》中突發事件應急處置預案，ICA《檔案災難預防與保護》中的相關規劃和控制要求，發包方應著重考察承包方是否具備突發性風險應對的成熟預案。

3.3 服務實績維度

服務實績主要考察承包方的服務經驗和服務質量。其中，針對服務經驗的考察可從服務案例、服務對象角度入手。成功的服務案例直接反映了承包方過往的服務質量，特別是大型的檔案服務案例一般耗時較長，人物力投資較大，可有效證明承包方的綜合運維及服務能力。同時，以往的服務對象類型也具有較高的參考價值，如承包方若與政府、央企等有合作先例，或其服務范圍覆蓋商業、法律、金融、保險等多個領域，也可充分證明其實力。而針對服務質量的考察則可通過計算承包方續約率和續費率、客戶滿意度以及客戶表揚次數等方式實現。

*本文系國家社科基金項目“我國副省級市檔案社會存管服務供給側改革研究”（項目編號：19BTQ100）階段性研究成果。

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