PPP項(xiàng)目系統(tǒng)進(jìn)度管理路線圖

崔德高

自2014年P(guān)PP模式大規(guī)模推廣以來(lái)，從眾多PPP項(xiàng)目樣本來(lái)看，項(xiàng)目建設(shè)期多有進(jìn)度滯后，鮮有按期完成或提前完成。在筆者隨機(jī)選擇的10個(gè)執(zhí)行階段項(xiàng)目樣本中，僅有2個(gè)按照合同工期在實(shí)施。PPP項(xiàng)目建設(shè)期滯后會(huì)帶來(lái)三個(gè)方面的問(wèn)題：一是影響進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的時(shí)點(diǎn)，回款同時(shí)滯后，后續(xù)會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)的還本付息；二是有可能直接縮短運(yùn)營(yíng)期，影響預(yù)期投資收益；三是若不能進(jìn)行有效的工期索賠和/或費(fèi)用索賠，會(huì)直接影響建設(shè)單位管理費(fèi)，以及預(yù)期投資回報(bào)。可以說(shuō)，PPP項(xiàng)目進(jìn)度管理是牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)鍵工作。因此，對(duì)于一線實(shí)施人員來(lái)說(shuō)，迫切需要了解項(xiàng)目進(jìn)度滯后的主要原因，以及PPP項(xiàng)目系統(tǒng)進(jìn)度管理要點(diǎn)和路徑。

進(jìn)度滯后的原因

理論上，項(xiàng)目在正式開(kāi)工前應(yīng)獲得理想的實(shí)施條件，但在實(shí)踐中并不盡然。根據(jù)對(duì)前述項(xiàng)目樣本的分析，PPP項(xiàng)目進(jìn)度滯后的原因包括內(nèi)部因素和外部因素兩類(lèi)，內(nèi)部因素是指項(xiàng)目本身的問(wèn)題，外部因素是指項(xiàng)目以外的問(wèn)題，簡(jiǎn)析如下。

內(nèi)部因素

內(nèi)部因素主要包括規(guī)劃問(wèn)題、征地拆遷問(wèn)題、土地指標(biāo)問(wèn)題、合規(guī)手續(xù)問(wèn)題、設(shè)計(jì)問(wèn)題和融資問(wèn)題。

（1）規(guī)劃問(wèn)題。規(guī)劃問(wèn)題是項(xiàng)目源頭問(wèn)題，其核心為前期識(shí)別階段準(zhǔn)備工作不到位。

（2）征地拆遷問(wèn)題。征地拆遷不完成，即不具備全面開(kāi)工的物理?xiàng)l件。

（3）土地指標(biāo)問(wèn)題。土地指標(biāo)問(wèn)題和前期規(guī)劃問(wèn)題緊密相關(guān)，小概率是由于項(xiàng)目公司不能及時(shí)足額支付土地費(fèi)用。

（4）合規(guī)手續(xù)問(wèn)題。這是全面開(kāi)工的必要前置條件。合規(guī)手續(xù)包括央企內(nèi)部的集團(tuán)審批手續(xù)、PPP項(xiàng)目合規(guī)手續(xù)和建設(shè)工程合規(guī)手續(xù)三類(lèi)，缺一不可，否則還可能導(dǎo)致融資不能。實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司應(yīng)共同協(xié)作，盡快辦理。

（5）設(shè)計(jì)問(wèn)題。實(shí)務(wù)中，設(shè)計(jì)問(wèn)題多表現(xiàn)為版本繁多、未經(jīng)圖審、無(wú)藍(lán)圖、初步設(shè)計(jì)概算存在問(wèn)題等，該問(wèn)題多由設(shè)計(jì)趕工原因?qū)е隆ＴO(shè)計(jì)問(wèn)題若確實(shí)造成損失的，項(xiàng)目公司可以向責(zé)任主體主張工期和費(fèi)用補(bǔ)償。

（6）融資問(wèn)題。融資到位是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。融資不到位的因素，又分為社會(huì)資本原因、政府原因，其中，社會(huì)資本原因的概率較大，如金融機(jī)構(gòu)要求抵押擔(dān)保或增信、社會(huì)資本資信條件不足等。各方應(yīng)根據(jù)具體原因，逐項(xiàng)消除，直至融資到位。

外部因素

外部因素主要包括金融形勢(shì)變化及不可抗力。

（1）金融形勢(shì)變化。金融形勢(shì)變化導(dǎo)致融資預(yù)期影響的，在前述項(xiàng)目樣本中約占20%。但金融形勢(shì)變化不屬于不可抗力，其責(zé)任還在于社會(huì)資本，社會(huì)資本可以采用股東借款的情況應(yīng)急處理（項(xiàng)目資本金必須已足額到位）。

（2）不可抗力。如新冠肺炎疫情、地震等，這屬于小概率事件，但若發(fā)生，社會(huì)資本應(yīng)按照PPP項(xiàng)目合同及政策規(guī)定，及時(shí)采取行動(dòng)。

系統(tǒng)進(jìn)度管理的要點(diǎn)提示

PPP項(xiàng)目系統(tǒng)進(jìn)度管理的核心是事前策劃、事中動(dòng)態(tài)管理和糾偏，以及事后及時(shí)總結(jié)和關(guān)閉，相關(guān)要點(diǎn)簡(jiǎn)析如下。

明確進(jìn)度要求和目標(biāo)

進(jìn)度要求是指PPP項(xiàng)目合同約定的工期要求，起始點(diǎn)一般為監(jiān)理簽發(fā)的開(kāi)工令或?qū)嵤C(jī)構(gòu)簽發(fā)的開(kāi)工許可所載明的日期；結(jié)束點(diǎn)一般為竣工驗(yàn)收合格證所載明的日期。進(jìn)度目標(biāo)是指項(xiàng)目公司提出的工期目標(biāo)，該目標(biāo)可能和合同工期一致，也可能比合同工期更短，以此作為項(xiàng)目控制的最高要求。

明確進(jìn)度管理相關(guān)制度

項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)公司章程的要求，建章立制，通過(guò)制度進(jìn)行規(guī)范管理，制度應(yīng)當(dāng)通過(guò)“三會(huì)”（股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)）決議后遵照?qǐng)?zhí)行。項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理制度中應(yīng)當(dāng)包含進(jìn)度管理制度或辦法、程序，建議在制度中明確最終管理成果，該成果應(yīng)當(dāng)與檔案管理體系匹配。

明確一級(jí)控制進(jìn)度計(jì)劃及年度進(jìn)度計(jì)劃

根據(jù)PDCA（Plan——計(jì)劃、Do——執(zhí)行、Check——檢查、Act——改進(jìn)）原則，項(xiàng)目實(shí)施前，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)策劃如何規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，成果為《項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理大綱》，這是項(xiàng)目公司未來(lái)進(jìn)行系統(tǒng)進(jìn)度管理的綱領(lǐng)性文件，一級(jí)控制進(jìn)度計(jì)劃是核心內(nèi)容之一。

一級(jí)控制進(jìn)度計(jì)劃應(yīng)明確關(guān)鍵路徑和關(guān)鍵工作。這樣做的作用：一是在管理過(guò)程中，明確提示管理重點(diǎn)，避免由于關(guān)鍵工作滯后而導(dǎo)致整體進(jìn)度延期；二是作為未來(lái)工期索賠的要件。

此外，項(xiàng)目公司每年還應(yīng)編制年度進(jìn)度計(jì)劃，以此作為當(dāng)年管理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。根據(jù)公司章程的要求，建設(shè)期的年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、資金預(yù)算與年度進(jìn)度計(jì)劃強(qiáng)關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)同步編制、同步確認(rèn)。

明確開(kāi)工令或開(kāi)工許可

如前所述，PPP項(xiàng)目合同通常會(huì)約定建設(shè)期的起始點(diǎn)為監(jiān)理簽發(fā)的開(kāi)工令或?qū)嵤C(jī)構(gòu)簽發(fā)的開(kāi)工許可所載明的日期，實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)合規(guī)手續(xù)不全，但政府要求提前開(kāi)工的情況。對(duì)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司來(lái)說(shuō)，何時(shí)進(jìn)場(chǎng)施工，何時(shí)簽發(fā)開(kāi)工令或開(kāi)工許可最為合適，確實(shí)值得慎重考慮。因此，明確建議按實(shí)際進(jìn)場(chǎng)施工之日簽發(fā)。

進(jìn)行月度動(dòng)態(tài)管理

月度動(dòng)態(tài)管理是PPP項(xiàng)目系統(tǒng)進(jìn)度管理的靈魂，其關(guān)鍵在于執(zhí)行力。

根據(jù)一級(jí)控制進(jìn)度計(jì)劃及年度進(jìn)度計(jì)劃，項(xiàng)目公司的具體管理部門(mén)（工程管理部）可以編制月度進(jìn)度計(jì)劃，并作為每月動(dòng)態(tài)管理的依據(jù)。

項(xiàng)目公司一般要求每月的24日進(jìn)行確認(rèn)，本月完成了哪些進(jìn)度管理工作，實(shí)際工期與計(jì)劃工期是否存在偏差。如果不存在偏差，則當(dāng)月《項(xiàng)目公司進(jìn)度管理月報(bào)》的結(jié)論為進(jìn)度無(wú)偏差；如果存在偏差，則分析偏差原因，制定糾偏措施，發(fā)出糾偏指令，并持續(xù)跟蹤；設(shè)計(jì)索賠或趕工的，也應(yīng)同時(shí)做出相應(yīng)處理，直至關(guān)閉，當(dāng)月《項(xiàng)目公司進(jìn)度管理月度》進(jìn)行詳細(xì)記錄，并做出適當(dāng)安排。

該《項(xiàng)目公司進(jìn)度管理月報(bào)》由管理部門(mén)經(jīng)理簽發(fā)后，于每月25日定期發(fā)布。每年12月25日，另行編制《項(xiàng)目公司進(jìn)度管理年報(bào)》，以此形成系統(tǒng)進(jìn)度管理成果，確保進(jìn)度目標(biāo)始終受控。

實(shí)時(shí)進(jìn)度索賠與批準(zhǔn)

當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)進(jìn)度偏差，項(xiàng)目公司在原因識(shí)別與分析后，若確認(rèn)是非己方原因?qū)е拢瑒t應(yīng)確認(rèn)是否已經(jīng)觸發(fā)進(jìn)度索賠的情形；若已經(jīng)觸發(fā)，則應(yīng)及時(shí)按照合同約定的程序和辦法，向?qū)嵤C(jī)構(gòu)提出索賠主張，并持續(xù)跟蹤，直至獲得書(shū)面批準(zhǔn)。本項(xiàng)工作強(qiáng)調(diào)的是精準(zhǔn)識(shí)別原因、妥善舉證，并按照合同約定的形式及時(shí)主張。這在實(shí)務(wù)中均屬要點(diǎn)和難點(diǎn)，項(xiàng)目公司往往會(huì)因?yàn)槭栌诠芾矶r(shí)效性，或不能完整舉證導(dǎo)致主張失敗，因此項(xiàng)目公司應(yīng)予重點(diǎn)關(guān)注。

同時(shí)，當(dāng)進(jìn)度索賠完成后，雙方應(yīng)形成正式的書(shū)面文件，如果進(jìn)度滯后比較嚴(yán)重，則建議通過(guò)PPP項(xiàng)目合同補(bǔ)充協(xié)議確認(rèn)，并重新更新、確認(rèn)新的一級(jí)控制進(jìn)度計(jì)劃，以此作為后續(xù)進(jìn)度管理的新基準(zhǔn)。

實(shí)時(shí)趕工措施與確認(rèn)

當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)趕工要求時(shí)，項(xiàng)目公司應(yīng)區(qū)別原因，恰當(dāng)處理。

當(dāng)該等趕工要求是自身原因所導(dǎo)致，后期通過(guò)趕工措施進(jìn)行進(jìn)度糾偏的，則這些措施屬于自身行為，相關(guān)費(fèi)用自行消化。

當(dāng)該等趕工要求來(lái)自實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)從兩方面考慮。一方面，技術(shù)是否可行？國(guó)務(wù)院《政府投資條例》規(guī)定：“政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定合理確定并嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)工期，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)。”若技術(shù)不可行，則項(xiàng)目公司可以據(jù)此書(shū)面回復(fù)拒絕；若技術(shù)可行，則可以進(jìn)一步考慮技術(shù)措施和趕工費(fèi)用。另一方面，項(xiàng)目公司和施工總承包單位共同確認(rèn)趕工措施，并明確趕工措施的費(fèi)用，報(bào)實(shí)施機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，即可遵照?qǐng)?zhí)行。

年度進(jìn)度管理工作總結(jié)

定期反思與總結(jié)是良性管理循環(huán)的高效路徑。因此，建議項(xiàng)目公司固定每年12月25日前進(jìn)行年度進(jìn)度管理工作總結(jié)，并形成《項(xiàng)目公司進(jìn)度管理年報(bào)》，經(jīng)管理部門(mén)經(jīng)理簽發(fā)后，于12月25日正式發(fā)布。當(dāng)有典型問(wèn)題、共性問(wèn)題、多發(fā)問(wèn)題或后果嚴(yán)重的重大問(wèn)題時(shí)，相關(guān)的研究可以站在更高角度展開(kāi)，盡量形成可復(fù)制的解決方案，以便為同類(lèi)項(xiàng)目借鑒。

編制下一年度進(jìn)度計(jì)劃

從實(shí)踐中來(lái)，到實(shí)踐中去。上一年總結(jié)完成，下一年計(jì)劃立即落實(shí)，效率最高。通過(guò)下一年度的計(jì)劃編制與方案策劃，項(xiàng)目公司可以迅速測(cè)試經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的初步成效。

下一年度進(jìn)度計(jì)劃應(yīng)與年度經(jīng)營(yíng)方案、預(yù)算方案匹配一致，報(bào)股東大會(huì)決議通過(guò)后，遵照?qǐng)?zhí)行。

系統(tǒng)進(jìn)度管理的建議

PPP項(xiàng)目系統(tǒng)進(jìn)度管理和其他項(xiàng)目進(jìn)度管理的核心區(qū)別在于施工總承包單位、項(xiàng)目公司和實(shí)施機(jī)構(gòu)的三級(jí)管控。PPP項(xiàng)目系統(tǒng)進(jìn)度管理的關(guān)鍵在于按約履行、系統(tǒng)思考和動(dòng)態(tài)管理三項(xiàng)，從PPP項(xiàng)目的特性考慮，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)形成完整證據(jù)鏈和持續(xù)總結(jié)。

按約履行

傳統(tǒng)的工程人員往往忽視合同，而多數(shù)PPP項(xiàng)目公司管理人員是傳統(tǒng)工程人員出身，這就導(dǎo)致履約思維相對(duì)較弱。PPP項(xiàng)目的合同體系相對(duì)更為復(fù)雜，且全生命周期更長(zhǎng)，只有嚴(yán)格遵從合同約定，強(qiáng)調(diào)“完全履約”，才能保證項(xiàng)目各方有一致的管理語(yǔ)言和管理標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)項(xiàng)目順利推進(jìn)。

因此，在履約過(guò)程中，項(xiàng)目公司要堅(jiān)持合同相對(duì)性原則，建議采用工作分解結(jié)構(gòu)（Work Breakdown Structure，WBS），將合同內(nèi)約定的事項(xiàng)逐一落實(shí)。

系統(tǒng)思考

進(jìn)度管理不是單一的管理行為，會(huì)直接影響資金使用效率、投資回報(bào)率等，所以當(dāng)我們思考進(jìn)度管理方案或糾偏措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)思考前后關(guān)系和未來(lái)的演變可能。持續(xù)系統(tǒng)思考，有助于迅速建立項(xiàng)目的整體控制概念，也有助于方案的客觀性和可實(shí)現(xiàn)性。

進(jìn)度管理行為應(yīng)當(dāng)由管理成果來(lái)確認(rèn)，而這種管理成果的合集，即為進(jìn)度管理檔案。管理檔案和管理行為實(shí)時(shí)同步，最為高效。實(shí)務(wù)中，我們將項(xiàng)目公司系統(tǒng)進(jìn)度管理要點(diǎn)按照順序整理后，添加封面、目錄，并附上相關(guān)附件，即可形成《項(xiàng)目公司年度進(jìn)度管理檔案》，將管理行為成果化，還可以滿(mǎn)足未來(lái)的內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)。

動(dòng)態(tài)管理

動(dòng)態(tài)管理是核心，也是整個(gè)進(jìn)度管理的靈魂所在。

缺少了動(dòng)態(tài)的問(wèn)題識(shí)別、偏差分析、措施糾偏和執(zhí)行整改，各項(xiàng)管理行為就會(huì)淪為形式主義，無(wú)法產(chǎn)生實(shí)效，進(jìn)度目標(biāo)自然無(wú)法控制。因此，動(dòng)態(tài)管理更加強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行力，這就是強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)建章立制、明確管理制度的原因。在項(xiàng)目管理環(huán)境中，人是最大的可變因素，用制度進(jìn)行約束，效率最高。

形成完整證據(jù)鏈

項(xiàng)目管理強(qiáng)調(diào)有效的管理成果證據(jù)，該證據(jù)應(yīng)當(dāng)為完整的證據(jù)鏈。不管過(guò)程中發(fā)生何種情形，最終都需要通過(guò)證據(jù)向各相關(guān)方呈現(xiàn)。因此，建議項(xiàng)目公司安排系統(tǒng)的法律培訓(xùn)，并以完整證據(jù)鏈的要求對(duì)標(biāo)各項(xiàng)成果（尤其是商務(wù)資料），這對(duì)未來(lái)的結(jié)算、審計(jì)、索賠等均有明確的、立竿見(jiàn)影的效果。

持續(xù)總結(jié)

持續(xù)總結(jié)是任何工作的不二法門(mén)，也是管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、高效能的路徑。建議項(xiàng)目公司在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵事件，或按照年度組織這樣的主題活動(dòng)，相關(guān)的經(jīng)費(fèi)可以從建設(shè)單位管理費(fèi)中支出。

結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目進(jìn)度管理，從確定進(jìn)度目標(biāo)、策劃實(shí)施方案、具體落實(shí)執(zhí)行、動(dòng)態(tài)檢查糾偏、趕工措施或滯后處理，以及或有的特殊情形應(yīng)對(duì)，再輔以定期階段總結(jié)，使項(xiàng)目全生命周期的進(jìn)度管理具備完整的、系統(tǒng)的證據(jù)鏈（文件）支撐，就構(gòu)成了系統(tǒng)管理。

實(shí)際上，這樣的系統(tǒng)管理并不局限于PPP模式，傳統(tǒng)模式、EPC模式同樣適用。其難點(diǎn)和挑戰(zhàn)不在于技術(shù)上的探索，而在于從業(yè)人員系統(tǒng)思維的培養(yǎng)和執(zhí)行力的提升。