豫東南國家重點生態功能區經濟發展的思考

◎盧久進 柳 昇

（信陽職業技術學院a.商學院；b.財務處，河南 信陽 464000）

我國區域發展不均衡已成為普遍關注的問題。新中國成立至今在歷史發展不同階段對區域經濟發展采取不同策略：在計劃經濟時代，國家對區域經濟發展采取“小而全”無差別化發展策略，各區域經濟發展差別不大；在市場經濟時代，國家對區域經濟發展采取“東中西”有差別化發展策略，極大的調動人的積極性，中國人均GDP連續多年維持高位運行，經濟大發展帶來的“東中西”區域經濟差異化格局日漸顯現。《國民經濟與社會發展第十一個五年規劃綱要》頒布之后，有關空間發展和統籌區域協調發展方面的議題得到了越來越多的關注，“重點生態功能區”的相關研究也逐漸成為熱點。在研究成果中，不同領域的專家學者從不同的角度對生態功能區劃分標準、協調評價、政策保障等方面進行了探討。這些研究大多建立在對中央關于“十一五”規劃建設的解讀中，有些也依托了某地域的具體情況進行了分析，但是往往忽略了生態功能區劃分之后出現新矛盾的可能性以及解決辦法的探討，影響了生態功能區劃方案出臺之后的區域均衡發展的模式選擇與政策制定。[1]

國家重點生態功能區是在我國快速工業化、城鎮化發展時期及各種發展問題日益突出背景下提出的新的空間發展與管制理念，其通過針對不同地區的資源環境承載能力、開發強度和發展潛力，確立不同的經濟發展模式，采取差異性的政策導向，形成各具特質的生態功能區，以切實促進區域統籌與科學發展。1978年以前，我國主要采取的是均衡發展戰略，力圖在整個國土空間均衡地進行生產力尤其是工業生產力的布局，導致了較慢的經濟增速，整體發展效果欠佳。1978年以來，我國開始實施改革開放，黨中央決定實施非均衡發展戰略，國家的投資生產布局向沿海地區傾斜，同時給予沿海地區更多的政策優惠，達到東部地區優先發展，先富帶后富，最終實現共同富裕。[2]黨的十七大后，將生態文明建設提升到國家戰略層面，實現區域發展戰略與國家重點生態功能區建設互動發展，根據國土空間最新布局及創新國土空間開發管理，是我國在發展過程中保護和改善生態環境成果，對推進區域協調發展具有深遠的指導和現實意義。

一、豫東南國家重點生態功能區的概況

豫東南國家重點生態功能區位于淮河上游流域，其生態系統關乎豫、皖、蘇、魯4 省生態安全。豫東南國家重點生態功能區涵蓋新縣、商城、羅山、光山、浉河等“四縣一區”，功能區國土面積9431 平方千米，人口341 萬，功能區經濟發展方面實現脫貧[3]，功能區生態保護方面政府高度重視、民眾支持度較高，但不科學發展造成植被破壞嚴重。研究豫東南國家重點生態功能區，推進豫東南國家重點生態功能區科學發展是建設美麗中國的內在要求、也是國家綜合治理淮河決策的需要、更是提升各級政府和民眾對生態功能區建設重要性認識的需要。

圖1 豫東南國家重點生態功能區地圖

筆者以國家賦予豫東南新縣、商城、羅山、光山、浉河等“四縣一區”的重點生態功能區職責和使命為研究對象，引導本區域經濟布局、人口分布與資源環境承載能力相適應，通過制定實施有針對性的政策措施，保證豫東南國家重點生態功能區既要發揮主體生態功能，又要減輕中央財政生態補償負擔；以發展適宜的生態經濟為途徑真正解決生態功能區的民生福祉和經濟發展，切實提高本區域人民群眾的“獲得感”，做到“發展與保護”兼顧，從而實現永續發展。

二、研究豫東南國家重點生態功能區經濟發展的時代意義

生態文明建設是中國特色社會主義道路的理論創新，國家重點生態功能區建設是21 世紀以來我國在地域空間規劃方面的一次重大實踐創新，發展生態經濟是深化習近平新時代中國特色社會主義思想和推進公共部門實施可持續發展戰略的緊迫需求。

（一）實現豫東南國家重點生態功能區生態化經濟發展是建設美麗中國的內在要求。

生態環境是經濟社會發展的重要物質載體，良好的生態環境是新時代對社會進步提出的新要求，已成為人民群眾的新期盼。但長期的開發歷史、巨大的人口壓力和脆弱的生態環境條件，導致豫東南國家重點生態功能區生態系統退化嚴重，生態服務功能下降，生態安全受到嚴重威脅。這些問題給人民群眾的身體健康和生活質量帶來損害。為此，豫東南國家重點生態功能區在發展方式上要實現新轉變、要有新作為，尤其在經濟發展方向上應由傳統粗放型發展向集約高效循環轉變，為美麗中國建設做出應有的貢獻。

（二）實現豫東南國家重點生態功能區生態化經濟發展是國家綜合治理淮河的需要。

豫東南國家重點生態功能區是淮河上游流域的重要生態屏障，超長期過度開發導致區域水污染、水土流失嚴重，高強度的人類活動帶來的環境脅迫將成為豫東南國家重點生態功能區當前和未來一段時間內突出的環境問題。[4]筆者試圖對該生態區土壤侵蝕原因、水源涵養破壞原因展開調查，為國家綜合治理淮河，盡快改善淮河上游流域生態環境狀況提供重要的決策參考。

（三）實現豫東南國家重點生態功能區生態化經濟發展是提升市、縣、鄉三級政府對國家重點生態功能區建設重要性認識。

黨的十九大報告指出：“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”“改革生態環境監管體制，完善主體功能區配套政策”。貫徹落實黨中央生態環保決定，必須要建立健全國家重點生態功能區建設的科學評價與政府考核體系，從制度層面和操作層面促使各方尤其地方政府自覺地遵循永續發展原則，方可促進國家重點生態功能區建設科學、有序推進。

三、當前豫東南國家重點生態功能區經濟發展面臨的困境

國土空間是寶貴資源，是我們賴以生存和發展的家園。按照國家重點生態功能區規劃界定，國土空間是指國家主權和主權權利管轄下的地域空間，包括陸地、陸上水域、內水、領海、領空等。改革開放40 多年來，豫東南國家重點生態功能區經濟社會發展取得了巨大成就，但也存在人口—資源—環境矛盾沖突，國土開發空間利用過程中也暴露出耕地減少速度過快、生態損害嚴重與生態系統功能退化、環境問題突出、資源開發利用率低等一系列突出矛盾和問題。

（一）生態環境保護與經濟社會發展間尚未形成協調發展關系。

新中國成立以來，解決溫飽問題、建設小康社會一直是我國面臨的主要問題，因此，大力發展經濟成為國家宏觀政策的必然選擇。改革開放后，“一個中心、兩個基本點”成為國家發展的基本方針，由此我國迎來了經濟發展高速期。所謂“一個中心”，就是以經濟建設為中心。正是因為一切以經濟建設為中心，在經濟發展中無法做到尊重生態規律和保護環境，必然忽視發展經濟所帶來的負面影響——環境污染和生態破壞。所以，伴隨中國經濟高速發展而來的是嚴重的生態問題。隨著國際環境治理行動的推進以及我國生態治理壓力的劇增，20 世紀末，我國將可持續發展作為國家發展戰略，開始重視政策的生態化。1994年3月，我國發布了《中國21 世紀議程——中國21 世紀人口、環境與發展白皮書》，確立了我國21 世紀可持續發展的總體戰略框架和各個領域的主要目標。1996年我國將可持續發展上升為國家戰略并全面推進實施。當年3月經全國人大批準的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，把可持續發展作為一條重要的指導方針和戰略目標，明確了我國實施可持續發展戰略的重大決策。我國“十五”計劃還具體提出了可持續發展各領域的主要目標，并專門編制和組織實施了生態建設和環境保護重點專項規劃，將可持續發展戰略的要求全面地體現在社會和經濟的其他領域中。進入21 世紀，我國進一步深化對可持續發展內涵的認識，在國家發展戰略層面，先后提出了科學發展觀、生態文明等發展理念和發展戰略，并將其貫徹到國家宏觀政策和發展規劃中。尤其是黨的十八大后，我國相繼出臺了一系列生態化的發展政策和規劃, 如2015年5月5日，《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》；2015年9月11日，經中央政治局會議審議通過發布的《生態文明體制改革總體方案》；2015年10月，加強生態文明建設首次被寫入國家五年規劃。由于長期以來以經濟建設為中心的政策導向，豫東南國家重點生態功能區的“四縣一區”在制定本區域社會發展規劃和決策中，在具體的建設工程、開發項目立項建設中，都有意或無意地忽視了環境保護。地方政府行為的非生態化，為區域生態問題埋下了隱患。[5]

（二）生態文明體制中的市場機制改革滯后。

國外生態功能區建設經驗表明，提供生態產品和服務是引領生態功能區經濟社會發展的新引擎，而我國重點生態功能區在提供生態產品和服務上缺乏完善的市場交易機制，這在一定程度上進一步拉大了重點生態功能區與其他區域在經濟社會發展方面的差距，影響了公眾參與區域環保的積極性。[6]

（三）生態功能區基礎設施和公共發展相對滯后。

豫東南國家重點生態功能區社會事業發展整體滯后，城鄉發展不均衡、不協調的矛盾較突出。近年來，隨著城鎮化進程的加快，基礎設施建設步伐有所加快，面貌顯著改觀。但由于“四縣一區”山多地少人口密度大，歷史欠賬多，財政能力有限，長期投入不足，各項基礎設施和公共服務發展滯后，區域民眾享受的基本公共服務低于本省其他縣區平均水平。豫東南國家重點生態功能區生態文明教育一直是個薄弱環節，生態文明教育與本區域經濟社會發展的新時代需求不相適應，制約影響豫東南國家重點生態功能區生態經濟發展質量。

四、推動豫東南國家重點生態功能區經濟良性發展的路徑選擇

生態經濟是豫東南國家重點生態功能區建設的重要支撐點。截至目前，豫東南國家重點生態功能區“資源節約型、環境友好型”社會建設已取得重大進展，生態經濟布局基本形成，資源循環利用體系初步建立。但從國家設立重點生態功能區戰略目標高度上講，實現豫東南國家重點生態功能區經濟生態化發展仍需五策并舉。

（一）用生態文明統領豫東南國家重點生態功能區經濟和社會發展。

生態文明建設是中國特色社會主義事業建設中“五位一體”有機組成部分，習近平總書記在不同場合多次強調生態文明建設的重要性。豫東南國家重點生態功能區經濟發展要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，要遵循習近平新時代中國特色社會主義生態觀路理要求，要突顯豫東南國家重點生態功能區建設特色。堅持“三農”向“三生”轉型的新理念，主要是指“農村”“農業”“農民”在生態功能區建設規劃框架下向“生態城鎮”“生態產業”“生態居民”的轉化。此理念應為豫東南國家重點生態功能區建設的新抓手，為破解豫東南國家重點生態功能區“三農問題”提供了路徑，而“三農”問題破解的關鍵是在本生態功能區大力發展生態經濟。

（二）創新對豫東南國家重點生態功能區的生態補償逐年遞增機制。

生態補償是協調區域均衡發展的重要手段，縱觀我國現狀，生態受益的地區往往是經濟發達的地區，因生態保護而付出的地區往往是貧困落后的地區。國家通過生態補償的經濟手段對豫東南國家重點生態功能區經濟發展具有十分重要的意義。目前，生態補償在我國已有很多的嘗試，特別是廣西、浙江等地區均已探索出很好的經驗，豫東南國家重點生態功能區的“四縣一區”也在水源地保護、山區公益林等方面開展了生態補償機制建設的積極探索。筆者通過對豫東南國家重點生態功能區經濟社會發展水平、物價水平、生態服務價值等指標考察，根據資源市場價值和生態環境維護成本，建議豫東南國家重點生態功能區生態補償要按實際情況劃分等級，實行動態分等級的多元補償機制。[7]

（三）完善豫東南國家重點生態功能區生態產品和服務的維育路徑與機制。

豫東南“四縣一區”之所以建設國家重點生態功能區，首先由于近些年在科學研究中，驗證了豫東南“四縣一區”的自然生態系統對于我國重要流域淮河的水源涵養和重要山脈大別山的土壤侵蝕有著直接影響，可以說，豫東南國家重點生態功能區是中原地區的一道天然屏障，其生態價值已經無法用經濟價值來衡量；其次由于豫東南“四縣一區”長期高強度開發，森林生態系統、濕地生態系統及水生態系統均受到不同程度的人為破壞，進而造成原有豐富的生態產品驟減；最后，建立豫東南國家重點生態功能區既是國家宏觀的發展要求，也是豫東南“四縣一區”民眾的共同期盼。

（四）提高豫東南國家重點生態功能區基礎設施和公共服務水平。

基礎設施是豫東南國家重點生態功能區建設的基礎，公共服務水平是豫東南國家重點生態功能區發展生態經濟的新引擎。豫東南國家重點生態功能區發展生態經濟離不開“綠色”的基礎設施和高水平的“綠色”公共服務，而完善的生態經濟體系又能夠反促豫東南國家重點生態功能區基礎設施的完善和公共服務水平的提升。豫東南國家重點生態功能區生態產業發展思路：首先，農業要生態化。豫東南國家重點生態功能區是國家糧食重要產區，農業必須走環保化道路，即利用農業改善生態環境。其次，工業要生態化。隨著豫東南國家重點生態功能區經濟總量的不斷提升，污染物排放總量有逐年增加的趨勢，只有實現工業生態化，才能減少污染物。最后，第三產業也要生態化。豫東南國家重點生態功能區實現社會經濟可持續發展，離不開第三產業的生態化，采用先進的技術、降低能耗與資源使用量，第三產業的發展要以生態閾值為底線。[8]

（五）培養生態科學人才以及強化區域民眾生態參與。

我國法律法規明確規定，鼓勵、保護民眾參與環境保護。如《憲法》規定人民有權依法管理社會事務，這為民眾參與環境管理提供了憲法依據；《環境保護法》也專門作出公眾參與環保規定；行政法規《國務院關于環境保護若干問題的決定》提出建立公眾參與機制；部門規章原國家環保總局制定的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》也鼓勵公眾參與環境治理。公眾廣泛參與是馬克思主義關于人民群眾是歷史創造者基本原理在環境保護中的具體應用，是習近平新時代中國特色社會主義思想“人類命運共同體”的具體體現。民眾生態觀的建立以及生產生活的生態化，都離不開生態科學人才，也離不開宣傳教育導向和民眾的熱情參與。[9]