土地整理與土地資源優(yōu)化配置的分析

馬桂波

【摘要】改革開放以來，我國對土地資源的利用十分重視，也取得了不菲的成績。然而當(dāng)前我國土地資源情況在數(shù)量和質(zhì)量上都不容樂觀，土地資源的狀況直接關(guān)系到我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會的穩(wěn)定、糧食安全甚至國家安全。我國人多地少，與其他國家相比，更需要珍惜土地資源。因此，當(dāng)前解決土地資源匱乏問題的最有效的方法，就是對土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置。現(xiàn)今，我國土地市場還處于起步階段，市場機(jī)制仍不成熟，對土地資源配置起主導(dǎo)作用的主要是行政和政策手段。土地整理對土地資源配置的影響是最深刻且根本的。現(xiàn)行的土地整理仍然存在不足的地方，對土地資源的優(yōu)化配置也會產(chǎn)生一些不利的影響，因此需要對現(xiàn)行土地整理進(jìn)行適當(dāng)改進(jìn)與創(chuàng)新。如何利用土地整理對土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，是政府十分關(guān)心也迫切需要解決的問題。

【關(guān)鍵詞】土地整理;土地資源優(yōu)化配置;分析

Analysis of Land Consolidation and Optimal Allocation of Land Resources

【Abstract】 Since the reform and opening up， China has attached great importance to the utilization of land resources and made great achievements. However， at present， the situation of land resources in China is not optimistic in quantity and quality. The situation of land resources is directly related to China's economic development， social stability， food security and even national security. Compared with other countries， China has a large population and a small land area， so it is more necessary to cherish land resources. Therefore， the most effective way to solve the shortage of land resources is to optimize the allocation of land resources. At present， China's land market is still in the initial stage， and the market mechanism is still immature. The administrative and policy measures play a leading role in the allocation of land resources. The impact of land consolidation on land resource allocation is the most profound and fundamental. There are still some shortcomings in the current land consolidation， which will have some adverse effects on the optimal allocation of land resources. Therefore， it is necessary to improve and innovate the current land consolidation appropriately. How to optimize the allocation of land resources by land consolidation is a problem that the government is very concerned about and urgently needs to solve.

【Keywords】 land consolidation; Optimal allocation of land resources; analyse

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.13.010

引言：

隨著我國綜合實(shí)力不斷提升，城市化發(fā)展顯著提速。在這種狀況下，我國土地資源略顯緊缺。針對土地資源進(jìn)行合理整理，可謂是意義非凡。合理整理土地資源，可進(jìn)一步提升土地資源利用率。土地資源屬于不可再生資源，對人類社會發(fā)揮著至關(guān)重要的影響作用。我國土地資源豐富，然而人口眾多，人均土地面積極少。不可否認(rèn)，我國目前土地整理整體水準(zhǔn)有待提高。相關(guān)土地資源整理部門，未能及時(shí)更新整理理念，致使土地資源工作成效不理想。隨著經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，土地資源整理尤為緊要。基于此，相關(guān)土地資源整理部門應(yīng)積極革新土地整理理念，轉(zhuǎn)變土地整理戰(zhàn)略，致力實(shí)現(xiàn)土地資源持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

1、土地整理對土地資源優(yōu)化配置的重要意義

所謂土地資源配置可以簡單地認(rèn)為是為了達(dá)到一定的生態(tài)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)目標(biāo)，依據(jù)土地的特性，利用科學(xué)技術(shù)和管理手段，對區(qū)域一定數(shù)量的土地的利用結(jié)構(gòu)、方向，在時(shí)空尺度上分層次進(jìn)行安排、設(shè)計(jì)、組合和布局以提高土地利用效率和土地產(chǎn)出率，使土地生態(tài)系統(tǒng)維持相對平衡，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用。土地資源優(yōu)化配置是指作為重要生產(chǎn)要素的土地，應(yīng)該在市場機(jī)制主要是價(jià)格機(jī)制的導(dǎo)向下，配置于效率最優(yōu)的生產(chǎn)領(lǐng)域。具體說來，土地資源可持續(xù)利用也就是對土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，其主要表現(xiàn)為土地利用達(dá)到可持續(xù)性的要求。

土地整理對土地資源配置的影響是深遠(yuǎn)的。在影響土地資源配置的所有因素中，土地整理是最根本的因素。土地整理能夠直接引領(lǐng)土地資源配置的方向。土地整理能夠?qū)ν恋刭Y源配置進(jìn)行最全面的規(guī)劃，即土地資源將如何配置，配置是否合理，都由土地整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)決定，使土地資源配置有章可循，有法可依。土地整理若存在問題，必將導(dǎo)致低效率的土地資源配置。

2、土地整理在土地資源優(yōu)化配置中存在的問題

2.1土地資源管理效率低

在城市化建設(shè)進(jìn)程中，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對土地資源的利用，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，合理配置土地資源，提升土地資源利用率。應(yīng)加強(qiáng)土地資源的整體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對土地資源的合理化利用。土地規(guī)劃不僅涉及經(jīng)濟(jì)理論，還影響我國經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。現(xiàn)階段，我國土地規(guī)劃管理質(zhì)量不高。相關(guān)工作人員對土地規(guī)劃管理的重視程度不足，專業(yè)能力不高，導(dǎo)致土地規(guī)劃管理工作效率低，不利于最大化地利用土地，致使土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.2投融資渠道單一，基層干部監(jiān)督不嚴(yán)

通常情況下，對土地資源的開發(fā)整理是由政府下達(dá)相關(guān)命令，然后由相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)落實(shí)，在此過程中需要的資金由政府提供。土地整理主要通過土地出讓資金、復(fù)墾和額外的建設(shè)用地費(fèi)用等融資，這些費(fèi)用大多由政府通過開發(fā)大項(xiàng)目來支付。大項(xiàng)目開發(fā)可以帶來很高的利潤，而一些項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人只考慮自身利益，收受賄賂、徇私舞弊，不利于合理利用土地資源。在現(xiàn)階段新農(nóng)村建設(shè)和城市建設(shè)過程中，需要合理規(guī)劃，提升土地利用率，確保土地資源得到合理利用。

2.3思想認(rèn)識不到位

當(dāng)前，我國一些縣級政府負(fù)責(zé)人對土地開發(fā)管理工作不夠重視，不明白土地開發(fā)管理的重要意義，對土地開發(fā)整理的宣傳力度嚴(yán)重不足。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人認(rèn)為土地資源開發(fā)整理就是對耕地進(jìn)行平整，只關(guān)注工作進(jìn)展，不注意工作質(zhì)量。農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，嚴(yán)重缺乏對土地開發(fā)管理的了解。基層相關(guān)部門之間嚴(yán)重缺乏溝通交流，一味追求工作進(jìn)度，忽視工作質(zhì)量。

2.4土地后備資源減少，投資缺乏合理性

在土地資源開發(fā)整理工作當(dāng)中，不僅要加強(qiáng)對耕地的保護(hù)，而且要對住宅建設(shè)用地進(jìn)行重組，保證社會與生態(tài)和諧發(fā)展，為我國帶來更好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。現(xiàn)階段，很多城鎮(zhèn)實(shí)施了退耕還林，使得土地后備資源在不斷減少。

2.5計(jì)劃變更頻繁

在土地開發(fā)整理過程中，需要制定一個(gè)較為長遠(yuǎn)的發(fā)展策略，然后依據(jù)此策略逐步完成相應(yīng)工序。在當(dāng)前的土地開發(fā)工作中，很多時(shí)候并沒有制定長期的發(fā)展策略。這主要是因?yàn)橥恋亻_發(fā)整理工作計(jì)劃頻繁變更。有時(shí)上一項(xiàng)計(jì)劃還沒有審批完成，已經(jīng)提出了下一項(xiàng)計(jì)劃，導(dǎo)致很多計(jì)劃還沒有實(shí)施就已經(jīng)終止。計(jì)劃頻繁變更的原因主要有以下方面。首先，前提條件不具備。大多數(shù)頻繁變更的計(jì)劃在制定過程中沒有對相關(guān)工序的連接性充分考慮，從而導(dǎo)致在施工中出現(xiàn)問題。在土地整理工作進(jìn)行之前，需要進(jìn)行勘探工作。如果在施工前沒有進(jìn)行勘探工作，會引發(fā)一系列不良后果，從而導(dǎo)致項(xiàng)目計(jì)劃難以有效落實(shí)。其次，土地開發(fā)整理工程項(xiàng)目資金是由上級部門撥款，而具體開發(fā)區(qū)域的確定也要和上級部門進(jìn)行協(xié)商研討才能確定。當(dāng)前，一些部門為了套用資金而對開發(fā)區(qū)域居民采取強(qiáng)制手段，出現(xiàn)了劃分區(qū)域和商議區(qū)域不符的情況，嚴(yán)重?fù)p害了開發(fā)區(qū)域居民利益。相關(guān)工作人員在進(jìn)行計(jì)劃的實(shí)施過程中存在先開工后報(bào)批等違規(guī)情況，土地開發(fā)整理工作難以有序進(jìn)行。

2.6農(nóng)村土地所有權(quán)存在的問題

（1）農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)模糊

我國農(nóng)村土地存在所有權(quán)性質(zhì)不夠明確的問題。我國《憲法》明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由國家規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”《中華人民共和國土地管理辦法》規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。從法律上看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體是清晰的，即農(nóng)村土地屬于集體所有。然而，“集體”這個(gè)詞的概念是并沒有給出明確規(guī)定。集體是一個(gè)很寬泛的概念，既可以指村民委員會，也可以指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還可以指代國家。因此，農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)模糊必然會引發(fā)對所有權(quán)的爭奪，致使土地整理與土地資源優(yōu)化配置占用地的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益得不到保障。

（2）農(nóng)村集體土地所有權(quán)立法不健全

改革開放以來，我國對有關(guān)土地管理的立法在不斷改進(jìn)與完善，土地法制建設(shè)也在穩(wěn)步前進(jìn)，成就相當(dāng)顯著。然而，我們必須清楚地看到，有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的法律仍不夠健全。另外，土地管理相關(guān)部門執(zhí)法缺乏宏觀考慮。例如：有些地方管理部門單純?yōu)榱颂岣吒髯缘恼儯话l(fā)展形象工程，注重眼前利益，而對于農(nóng)村土地執(zhí)法與產(chǎn)權(quán)制度改革卻根本不重視。這必將導(dǎo)致土地資源得不到最優(yōu)的配置，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響，也無法適應(yīng)對行政管理的要求。

3、完善土地整理在土地資源優(yōu)化配置對策

3.1提高土地整理認(rèn)識，強(qiáng)化監(jiān)督

很多農(nóng)民在土地開發(fā)整理的工作過程中會表現(xiàn)得很抗拒，尤其是在宅基地互換這一情況下，這是因?yàn)橐恍┺r(nóng)民知識匱乏，對土地整理的認(rèn)知不夠。因此，政府應(yīng)該大力宣傳，通過多樣化的渠道讓農(nóng)民知道土地整理的重要性，讓其了解這項(xiàng)工作的好處。在進(jìn)行工作之前，為保障工作進(jìn)行得更加順利，應(yīng)該在相關(guān)地域設(shè)立有關(guān)信息的公告牌，使農(nóng)民對這項(xiàng)工作重視起來，同時(shí)，邀請其對這項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督，避免有些管理人員借此機(jī)會以權(quán)謀私、收受賄賂。農(nóng)民也可以向管理部門提出自己的意見，使工作完成得更加順利。除了對相關(guān)群眾普及有關(guān)工作的內(nèi)容，更應(yīng)該讓相關(guān)管理人員認(rèn)識土地整理的任務(wù)及目標(biāo)。這樣就能夠穩(wěn)定民心，也讓所有人都知道土地開發(fā)整理的重要意義，即推動了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此管理人員一定要在這項(xiàng)工作中加大監(jiān)督力度，為工作的質(zhì)量做出保障。

3.2把好選址審批關(guān)

在開發(fā)整理的過程中，質(zhì)量的好壞和人員的選址會對土地開發(fā)的質(zhì)量造成直接影響，因此在選址時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，因地制宜，注重實(shí)地勘察，科學(xué)規(guī)劃土地整理區(qū)域，對每一片產(chǎn)生的新增耕地全面衡量田、水、路、坡、林的合理布局，集中整理荒、廢、閑，重點(diǎn)是挖掘土地整治的潛力，使耕地經(jīng)濟(jì)利益最大化。例如選址在坡度較大或者山頂處進(jìn)行開發(fā)，這樣工程的預(yù)算會受到很大的影響，同時(shí)質(zhì)量也得不到保障。由于選址是土地開發(fā)的重要環(huán)節(jié)，在土地開發(fā)整理的過程中，相應(yīng)的管理部門應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)場進(jìn)行提前考察與勘測，并收集數(shù)據(jù)，在現(xiàn)場對選址地點(diǎn)進(jìn)行討論，對坡度以及山頂?shù)纫蛩剡M(jìn)行改進(jìn)與克服;現(xiàn)場解決對土地開發(fā)有影響的因素。在選擇地址的過程中，有關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真工作，嚴(yán)格要求自己，高度重視選址的地點(diǎn)，只有這樣才能夠使土地開發(fā)項(xiàng)目的進(jìn)程不斷加快。

3.3拓寬土地整理工作思路

依據(jù)現(xiàn)階段實(shí)際情況，土地整理工作主要從兩個(gè)方面著手，即農(nóng)村整合及集鎮(zhèn)整合。在以往的整理工作當(dāng)中，主要處理方法有交叉土地類型的處理和地形高度的處理。完成這些工作之后，能夠有效提高農(nóng)村土地質(zhì)量，更適合進(jìn)行農(nóng)作物種植。實(shí)際工作中，由于現(xiàn)有土地資源畢竟非常有限，有必要在土地整理方面進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地開展工作。應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，調(diào)整現(xiàn)有耕地面積，整合耕地地塊，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到更好的保障。土地整理有利于可持續(xù)發(fā)展，要將土地落實(shí)到每家每戶，做好農(nóng)村宅基地整頓工作。

同時(shí)，及時(shí)出臺鼓勵政策，使農(nóng)民能夠主動遷移。這種方式不僅可以使農(nóng)民生活更加方便，而且有助于住房建設(shè)和公共活動。通過農(nóng)村宅基地整治，可以在有限的土地上建設(shè)更多的住宅建筑。農(nóng)民擁有自己房屋的產(chǎn)權(quán)，可以用宅基地交換樓房，這樣可以防止土地整理工作受到阻礙。

3.4提高土地整理工程項(xiàng)目從業(yè)人員專業(yè)水準(zhǔn)

現(xiàn)有的土地需要進(jìn)行整理的工作項(xiàng)目，都需要按照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行，需要相應(yīng)的專業(yè)工作人員來進(jìn)行質(zhì)檢和監(jiān)督工作，不僅如此，還需要對自然資源管理部門的工作人員進(jìn)行相關(guān)質(zhì)檢以及監(jiān)理工作的定期培訓(xùn)。在土地開發(fā)管理方面，一定要學(xué)習(xí)更多的知識，才能夠使專業(yè)技術(shù)人員的自身水平和素質(zhì)得到更大的提升。在整個(gè)土地整改的過程當(dāng)中，監(jiān)督工作人員要不斷地創(chuàng)新技術(shù)，與工作的管理過程要同時(shí)進(jìn)步，除此之外，相關(guān)的工作人員一定要有良好的職業(yè)素養(yǎng)，并對開發(fā)項(xiàng)目工程中所有的工作人員進(jìn)行定期的考核，制定合格評價(jià)制度等，讓所有相關(guān)的工作人員無論是在專業(yè)知識方面，還是在職業(yè)道德素養(yǎng)上都能夠不斷得到優(yōu)化和提升。

3.5拓寬融資渠道

目前，我國土地開發(fā)整理的融資渠道不夠豐富，必須采取有效措施加以應(yīng)對。可以與當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)合作，共同開展土地開發(fā)整理工作。政府可以將土地以較低的價(jià)格出售給房地產(chǎn)企業(yè)，同時(shí)對土地整理建設(shè)設(shè)定相關(guān)要求。房地產(chǎn)企業(yè)可以在符合政府規(guī)定的前提下獲得適當(dāng)收益，從而解決資金問題。可以與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)密切合作，為希望“上樓”的居民提供合適的工作，使他們的生活更有保障。也可以將每個(gè)區(qū)域的土地整理工作進(jìn)一步劃分為多個(gè)項(xiàng)目，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行招標(biāo)，將項(xiàng)目以較高的價(jià)格分配給參與招標(biāo)的企業(yè)。

3.6強(qiáng)化竣工驗(yàn)收管理

在土地資源開發(fā)整理工作中，針對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部沒有嚴(yán)格按照要求進(jìn)行監(jiān)督管理的問題，應(yīng)當(dāng)做好竣工驗(yàn)收工作。應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況建立相應(yīng)的驗(yàn)收工作小組，確保驗(yàn)收工作的質(zhì)量。應(yīng)成立相關(guān)部門，逐層進(jìn)行嚴(yán)格驗(yàn)收，結(jié)合實(shí)際情況，實(shí)施科學(xué)的獎懲制度，提高項(xiàng)目質(zhì)量。

地方政府需要嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)責(zé)任，避免出現(xiàn)浪費(fèi)等情況。同時(shí)，可以加大對區(qū)域一體化、專業(yè)化生產(chǎn)的支持力度，采用更加先進(jìn)的科技手段，提供社會化服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

3.7完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的對策

建議對土地產(chǎn)權(quán)清晰的界定具有重要意義，其對于完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度以及促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)都有決定性意義。一切經(jīng)濟(jì)主體只要明晰了產(chǎn)權(quán)，就能對其相應(yīng)經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生預(yù)期收益，而清晰的土地產(chǎn)權(quán)能保證交易雙方處于平等的地位。要從根本上解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明和所有權(quán)主體不實(shí)的問題，應(yīng)對產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行完善和改革，按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，全面改革土地產(chǎn)權(quán)制度。一方面，農(nóng)民可以永久有效擁有土地使用權(quán)，使土地使用權(quán)的繼承和轉(zhuǎn)讓得到促進(jìn)與發(fā)展。另一方面，要改變現(xiàn)行土地政策存在的二元分割的格局，使得集體土地與國有土地?fù)碛邢嗤臋?quán)利，相同的市場價(jià)格，避免國家土地和集體土地在所有權(quán)方面的差異化。

結(jié)語：

總而言之，我國是人口大國、農(nóng)業(yè)大國，只有科學(xué)應(yīng)用土地資源，合理管理土地資源，才能為經(jīng)濟(jì)長足發(fā)展蓄積能量。立足經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景，土地資源管理方式應(yīng)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，以確保土地利用形態(tài)及效果都能得到創(chuàng)新與發(fā)展。為此，應(yīng)將土地資源管理提上工作行程，以此實(shí)現(xiàn)我國土地資源持續(xù)發(fā)展，為創(chuàng)收更多經(jīng)濟(jì)效益而不懈努力。

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