聯合國教科文組織平臺上的中國與法國：回顧與前瞻

宗華偉

中法關系是中國與西方國家關系、世界大國關系中最穩健、最獨特的關系之一。①中國駐法國大使館：《2020大使年終寄語——盧沙野大使談中法關系》（2020-12-28），http://www.amb-chine.fr/ttxw/202012/t20201228_2620281.htm，訪問日期2022年1月5日。近年來，中法全面戰略伙伴關系朝著更加緊密持久、更富雄心和活力的方向不斷升級，②外交部：《中國同法國的關系》（最近更新時間：2021年7月），https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/oz_678770/1206_679134/sbgx_679138/，訪問日期2022年1月5日。其引領性和示范性還體現在日益深化的多邊互動與合作中。聯合國教育、科學及文化組織，簡稱聯合國教科文組織（UNESCO）是總部設在法國巴黎的聯合國專門機構，是中法在多邊平臺開展雙邊互動、以雙邊關系支撐多邊合作的重要場域。中法兩國都是聯合國教科文組織創始成員國和重要參與者，在該組織長期保持正向互動關系。聯合國教科文組織是第一個主動恢復新中國合法席位的聯合國專門機構，很大程度上歸功于時任法國籍總干事馬厄的決策。2017年以來，曾擔任過法國文化宣傳部部長和奧朗德總統文化顧問的奧黛麗·阿祖萊當選聯合國教科文組織總干事，并任命中國駐比利時大使曲星擔任副總干事，標志著中法在該組織的合作進入新階段。在百年未有之大變局的背景下，特別是在美國退出聯合國教科文組織后，中法多邊合作的強化體現了雙方共同支持和踐行多邊主義、推動世界格局多極化的理念動力，具有廣闊的發展前景。但同時，中法在聯合國教科文組織的合作仍受到國際格局轉型、意識形態分歧，特別是中美、法美關系等因素影響，亦面臨諸多局限和挑戰。本文將回顧中法兩國參與聯合國教科文組織的歷史，梳理雙方在該組織互動與合作關系演進，從中法共同引領戰略性變革、協同應對內部治理改革、合力支持重點業務事項等方面，透視當前中法在多邊平臺合作的進展和成效，探討未來進一步深化雙邊關系的動力與前景。

一、中法參與聯合國教科文組織歷程回顧

中國和法國同為聯合國教科文組織創始成員國，在謀劃和推動建立該組織過程中發揮了重要影響。兩國在該組織的參與實踐經歷了不同的歷史軌跡，形成了各具特色的政策傳統與外交風格。自中國恢復在該組織合法席位以來，雙方在該組織主要業務領域中總體保持著正向互動。近年來，雙方參與該組織業務的程度以及地位作用呈現出越來越多的相似與趨同，為雙方在這一多邊平臺上開展雙邊互動與合作奠定了基礎。

（一）中法作為聯合國教科文組織的創建者

聯合國教科文組織于1945年11月創建于英國倫敦，44個國家出席了創立該組織的國際會議并通過了《組織法》。1946年20個國家簽署《組織法》后，這一根本憲章生效，標志著聯合國教科文組織正式成立。中國和法國都是出席1945年成立大會并最先在《組織法》上簽字的國家，而且都在該組織創建階段留下了重要印記。成立聯合國教科文組織的創議可以追溯到1942年開始舉行的盟國教育部長會議（CAME）上。英國教育委員會主席理查德·巴特勒和英國文化教育委員會主席馬爾科姆·羅賓遜提議召集各國教育部長共同商討戰后如何通過教育和文化宣傳對沖與清除納粹“和”法西斯主義流毒。①UNESCO: “Conference of Allied Ministers of Education”, UNESCO Archives AtoM Catalogue,https://atom.archives.unesco.org/conference-of-allied-ministers-of-education，訪問日期2022年1月5日。最初的幾次會議僅有法國、荷蘭、比利時、挪威、捷克斯洛伐克、波蘭、希臘、南斯拉夫等歐洲國家參與，后來美國駐倫敦大使轉達了美國、蘇聯和中國的積極參與意愿，會議范圍和規模逐步擴大至30多個國家。①Jan Opocensky, The Beginnings of UNESCO 1942-1948, Vol.1, 1950, UNESCO Archives,pp.19-50, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000085521，訪問日期2022年1月5日。1944年的盟國教育部長會就戰后成立一個專門從事教育和文化的國際合作機構達成了共識，并就該機構的理念、宗旨、運作模式等總體設計進行了討論。當時有兩種不同方案，一種是在瑞士日內瓦的國際教育局（IBE）基礎上成立一個由主權國家主導的政府間國際組織（IGO），另一種是以法國巴黎的國際智力合作署（IIIC）②國際智力合作署，系法國政府1924年向國際聯盟提議設立的學術與智力合作機構，云集了愛因斯坦、弗洛伊德、齊默恩等世界頂尖科學家、思想家，在20世紀30年代已提出了在思想中塑造和平的理想，1946年在聯合國教科文組織成立后正式關閉，被視為聯合國教科文組織的前身。參見：UN Archives Geneva, “International Institute of Intellectual Cooperation”, League of Nations, （2021-12-27）, https://libraryresources.unog.ch/lonintellectualcooperation/IIIC，訪 問 日 期2022年1月5日。為基礎成立一個以各國精英知識分子和國際公務員為主體的國際非政府組織（INGO）。③Jan Opocensky, The Beginnings of UNESCO 1942-1948, Vol.1, 1950, UNESCO Archives,pp.19-50, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000085521，訪問日期2022年1月6日。

法國總理萊昂·布魯姆（Léon Blum）作為法國代表團團長參會，全力推行戴高樂重建法國大國形象的對外政策，同英美兩國代表展開激烈辯論，最終推動會議在兩種方案中達成了大部分體現法國意圖的折中。布魯姆指出，巴黎始終具有世界智識和文化之都的杰出地位，擁有思想自由和開放的悠久傳統以及普世主義的文化基因，是未來的聯合國教育文化組織（UNECO）的“自然總部”。④W. Pendergast, ? La politique étrangère fran?aise et la création de l’UNESCO ?, Revue d’histoire de la Deuxième Guerre mondiale, 24e Année, No. 96 (1974), pp.67-88.盟國教育部長會決定，未來的教育文化組織將由主權國家組成，以克服其前身國際智力合作署缺乏政治動員力和約束力的弱點，但總部將設在法國巴黎，采取主權國家、國際非政府組織以及其他社會團體共同參與的三足鼎立架構，并采納法國提出的關于在成員國設立全國委員會（national commission）、負責邀請和協調精英知識分子、社會團體和機構參與的建議。也正因此，聯合國教科文組織成為唯一具有全國委員會這一制度性安排的聯合國機構。為將這些內容正式確定下來，勒內·卡森（René Cassin）、保羅·瓦雷里（Paul Valéry）、亨利·博奈（Henri Bonnet）、亨利·洛基（Henri Laugier）等“身體力行的知識分子”在戴高樂的直接授權下研究起草了區別于英美代表團提交的《組織法》草案。⑤H.H. Krill de Capello, “The Creation of the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization”，International Organization, Vol.24, No.1 (1970), pp.1-30.法國還要求同英國聯合舉辦1945年的籌備大會，將治理架構、投票方式、全國委員會建制、法語作為工作語言等法方核心關切納入正式通過的《組織法》，這被視為法國爭取戰后有利地位的一項重要外交勝利。⑥W. Pendergast, ? La politique étrangère fran?aise et la création de l’UNESCO ?, Revue d’histoire de la Deuxième Guerre mondiale, 24e Année, No. 96 (1974), pp.67-88.

中國派胡適作為國民政府代表率團出席了1945年的聯合國教育文化組織籌備大會，胡適還被推選為大會副主席。①Jan Opocensky, The Beginnings of UNESCO 1942-1948, Vol.1, 1950, UNESCO Archives, pp.61-76, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000085521, 訪問日期2022年1月6日。當時“科學”尚未出現在機構名稱中，因為科學一直被盟國教育部長會議設計為教育領域的下設委員會。在重慶擔任中英科學合作館館長的李約瑟（Joseph Needham）積極推動將科學作為教育文化合作機構中一項具有獨立重要地位的業務領域，得到了大會副主席胡適的支持。②Patrick Petitjean et al, eds., “Needham and UNESCO: perspectives and realizations”, Sixty Years of Sciences at UNESCO 1945-2005, UNESCO, 2006, pp.43-47.胡適在第三次全會發言中附議了英國代表提出的將“科學”加入聯合國教科文組織名稱中的建議，還指出中國在創建聯合國的舊金山會議上也提出過類似議案。③Jan Opocensky, The Beginnings of UNESCO 1942-1948, Vol.1, 1950, UNESCO Archives, pp.61-76, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000085521，訪問日期2022年1月6日。由此，1945年大會決定未來的國際組織名稱正式命名為聯合國教育、科學及文化組織。首任總干事朱利安·赫胥黎用“科學人文主義”來描述該組織的宗旨與哲學，④Julian Huxley, UNESCO, Its Purpose and Its Philosophy, Preparatory Commission of the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, 1946, pp. 6-8.李約瑟成為該組織首位科學部門助理總干事。1946年11月在法國巴黎索邦大學舉行的聯合國教科文組織首屆成員國大會上，國民政府派出由當時中國精英知識分子組成的22人代表團參會，時任教育部部長朱家驊為團長，成員包括趙元任、程天放、李書華、竺可楨、陳源等知名教育家、思想家、科學家，為剛剛成立的聯合國教科文組織提供了重要的智識貢獻。⑤謝喆平：《中國與聯合國教科文組織的關系演進：關于國際組織對會員國影響的一項經驗研究》，教育科學出版社，2010年版，第44頁。比如瞿世英提出的關于平民教育的建議被大會采納，赫胥黎此后多次邀請中國平民教育運動主持人晏陽初擔任該組織基礎教育計劃主任。⑥Heidi Ross, China Country Study, Background paper prepared for the Education for All Global Monitoring Report 2006: Literacy for Life, 2006/ED/EFA/MRT/PI/85, UNESCO, 2005.此外，中國的心理學家汪敬熙、郭有守，教育學家莊澤宣，作家林語堂，冶金學家葉渚沛等憑借其國際學術知名度進入剛成立的聯合國教科文組織秘書處任職。⑦謝喆平：《中國與聯合國教科文組織的關系演進：關于國際組織對會員國影響的一項經驗研究》，教育科學出版社，2010年版，第43頁。

（二）中法作為聯合國教科文組織的參與者

聯合國教科文組織成立后不久就籠罩在冷戰和東西方政治意識形態對抗的氛圍中，甚至一度成為美國用以排斥蘇聯及社會主義國家的思想輿論工具。雖然中法在該組織成立初期都與之結下了深厚淵源，而且都積極參與該組織智識活動，但由于歷史原因，兩國在該組織的參與實踐經歷了不同的軌跡。法國的參與保持著相對穩定的歷史延續性，而中國真正參與該組織業務始于1971年恢復合法席位，之后經歷了參與程度的擴展和角色轉變。

1. 法國參與聯合國教科文組織的傳統與影響

法國自聯合國教科文組織成立以來一直是該組織重要的參與者和塑造者。法國1946年在羅伯特·舒曼的主持下成立全國委員會，之后逐漸形成了全國委員會與常駐代表團一體兩翼、緊密結合的參與機制。法國全國委員會歷史上曾由數學家保羅·蒙泰爾（Paul Montel）、人類學家保羅·里維（Paul Rivet）、哲學家加斯通·伯爾杰（Gaston Berger）、國家圖書館首任館長讓·費伏伊（Jean Favier）等高級知識分子擔任主席，在20世紀六七十年代還形成了高等師范學院畢業生（les normaliens）執掌全國委員會的傳統。他們負責聯絡和協調法國政治、外交、文化、科學等各界知識精英參與聯合國教科文組織業務，投射法國的智識影響。①Commission nationale fran?aise pour l’UNESCO, Brochure de présentation de la Commission nationale fran?aise pour l’UNESCO (2021-06-15), https://unesco.delegfrance.org/Brochure-depresentation-de-la-Commission-nationale-francaise-pour-l-UNESCO-4079，訪問日期2022年1月6日。法國常駐代表團為職業外交官團體，負責在聯合國教科文組織代表、談判和維護法國立場和利益。②Délégation permanente de la France auprès de l’UNESCO, La Représentation (2021), https://unesco.delegfrance.org/-Francais-, 訪問日期2022年1月6日。兩個機構都歸屬法國外交部協調，服務于法國整體的“智識外交”和“文化外交”。在這一參與機制下，法國在聯合國教科文組織秘書處一直擁有充足，甚至是過度的代表性。③在聯合國教科文組織秘書處的職員代表性分類中，實際職員數量超過地理分配名額上限的屬于“代表性過度”（over-represented），與此相對的類別包括代表性正常（normally-represented）和代表性不足（under-represented）。2021年法國占地理分配名額的國際職員有55人，超過其地理分配名額上限22人，如加上不占地理分配名額的行政人員，聯合國教科文組織內的法國職員總數高達401人，④UNESCO, Follow-up to the Decisions and Resolutions Adopted by the Executive Board and the General Conference at Their Previous Sessions-Part IV Human Resources Issues, 212EX/5.IV.C.I(2021-09-10)，https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000378910，訪問日期2022年1月6日。而且并不包括總干事這一最高行政長官。聯合國教科文組織十一任總干事中有兩任為法國人，還有一位塞內加爾籍總干事以法語為母語并在法國索邦大學接受教育。⑤兩位法國籍總干事分別為勒內·馬厄（1962-1974）和奧黛麗·阿祖萊（2017- ），參見：UNESCO, “Director-General”, https://www.unesco.org/en/director-general, 訪問日期2022年1月6日。

法國以其深厚的“軟實力”影響和形塑了聯合國教科文組織多個業務領域的議題和國際合作日程。比如，聯合國教科文組織兩份劃時代的全球教育報告《學會生存：教育世界的今天和明天》和《教育：財富蘊藏其中》分別由兩次出任法國總理的政治家、歷史學家埃德加·富爾（Edgar Faure）和三次連任歐洲委員會主席的雅克·德洛爾（Jacques Delors）領銜起草，這兩份報告也被稱為“富爾報告”和“德洛爾報告”。⑥參見：UNESCO, “Futures of Education: A New Social Contract”, https://en.unesco.org/futureso feducation/; UNESCO, Learning to be: the world of education today and tomorrow, (Faure Report) (1972),https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000223222?posInSet=6&queryId=9c496143-ace7-45d2-9c30-01b660fc1123, 訪問日期2022年1月5日; UNESCO, Learning: the treasure within, (Delors Report)(1996), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000109590?posInSet=12&queryId=f9897ad1-e31b-4acf-a2d8-e64997ad28ab, 訪問日期2022年1月6日。聯合國教科文組織最具公眾知名度的世界遺產項目最初是由法國倡議發起，并由法國籍總干事馬厄積極支持設立的，時任法國文化事務國務委員、文學家安德烈·馬爾羅（André Malraux）、盧浮宮博物館館長克里斯蒂娜·德羅什-諾布勒古爾（Christiane Desroches-Noblecourt）等在該項目設立過程中也發揮了重要影響。2005年的《保護文化表達方式多樣性公約》是法國聯手加拿大同美國開展外交博弈而成功推動通過的國際公約，體現了法國以文化多樣性維護其文化特色和大國地位的利益考量。2020年,法國全國委員會為聯合國教科文組織編寫了《全國委員會的作用和職責》，將法國的經驗做法提煉成為具有普遍參考意義的工作規范。①UNESCO, R?le et mission des Commissions nationales pour l’UNESCO (2020), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000109590?posInSet=12&queryId=f9897ad1-e31b-4acf-a2d8-e64997ad28ab, 訪問日期2022年1月6日。2021年，聯合國教科文組織為紀念本組織成立七十五周年出版的《信使》雜志限量版合輯中收錄了該雜志1948年創刊以來約60篇最具影響力和代表性的文章及訪談，其中有16篇來自法國哲學家、文學家、電影導演、舞蹈家、記者等。②UNESCO, UNESCO Courier: Transforming Ideas (2021), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000379744.locale=en, 訪問日期2022年1月6日。此外，法國的結構主義人類學家列維-施特勞斯（Claude Lévi-Strauss）、哲學家埃德加·莫蘭（Edgar Morin）、首位法蘭西學院女性院士雅克琳·德羅密麗（Jacqueline de Romilly）等都曾以聯合國教科文組織職員或專家顧問身份為該組織履行“思想實驗室”職責提供助力，也在其理念思辨、項目設計、對外傳播等方面留下了法國印記。

2. 中國參與聯合國教科文組織的角色轉變

中國恢復聯合國教科文組織合法席位的歷程透射著中法關系“敢為人先”的特點。1971年10月25日，即聯合國大會通過恢復新中國合法席位的第2578號決議后的第四天，聯合國教科文組織總干事馬厄在中國尚未提出申請的情況下，主動向已經開幕的第88屆執行局會議提請新增一項議題——“中國參與聯合國教科文組織計劃執行”。③UNESCO, Provisional Agenda of the 88th Session of the Executive Board,88EX/1+ADD.+CORR.1-2 (1971-08-19), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000192200?posInS et=2&queryId=1783596a-ba6a-4062-bbea-34dc242e69bf, 訪問日期2022年1月6日。經過激烈辯論，該議題以24票贊成、2票反對、5票棄權的投票結果通過，其中美國和巴西投反對票，法國投贊成票。第88屆執行局會議做出決定，根據聯合國大會有關決議和成員國代表性普適于聯合國其他機構和專門機構的建議，決定“中華人民共和國政府即日起成為在聯合國教科文組織唯一合法代表”并要求總干事據此行動。④UNESCO, “Participation of China in the Execution of the Programme (88 EX/48 and Add.1 and 2 and 88 EX/49)”, Resolutions and Decisions Adopted by the Executive Board at Its 88th Session,88EX/Decisions, 1971, p.48.值得一提的是，總干事馬厄畢業于巴黎高等師范學院，是薩特和波伏娃的密友，對毛澤東、卡斯特羅、切·格瓦拉等第三世界革命家抱有深厚感情，積極歡迎亞非拉新獨立國家加入聯合國教科文組織及其各領域業務，呼吁建立促進國際合作與發展的國際經濟新秩序。①參見：Chloé Maurel, “Maheu, René Gabriel”, in Bob Reinalda, Kent J. Kille and Jaci Eisenberg,eds., IO BIO, Biographical Dictionary of Secretaries-General of International Organizations (2021-12-29),www.ru.nl/fm/iobio, 訪問日期2022年1月6日；Amadou-Mahtar M’ Bow, Address by the Director-General of UNESCO at the ceremony of tribute to the memory of René Maheu, DG/76/10 (1976-04-26),UNESCO; Paulo E. de Berredo Carneiro, “René Maheu: International cooperation and the struggle for development”, UNESCO Courier, October 1976, pp. 23-24.法國籍總干事的個人因素在聯合國教科文組織恢復新中國合法席位的過程中發揮了不可小覷的作用。

20世紀70年代以來，中國在聯合國教科文組織的角色經歷了從旁觀者、學習者到參與者以及一定程度上引領者的轉變。中國自1972年起先后派駐法大使黃鎮和曾濤出席聯合國教科文組織成員國大會，1976年設立了常駐聯合國教科文組織代表團，由教育部派專人擔任常駐代表，1978年設立了全國委員會，從此健全了參與聯合國教科文組織工作的制度。從20世紀70年代到90年代，中國從國際水文計劃、國際地質與地球科學計劃、人與生物圈計劃等“低階政治”和弱意識形態項目開始，逐漸全面參與到全民教育、農村教育、世界遺產、非物質文化遺產、絲綢之路、奴隸之路、全民信息計劃等各領域業務。從1985年到1995年，中國在聯合國教科文組織最高決策機構成員國大會中的提案數量出現了一個小高峰，共計75項，占中國恢復合法席位至2019年大會提案總數的一半還多，其中，法國是少數多次同中國聯簽提案的西方國家。②謝喆平、宗華偉：《從“客場”到“主場”：中國參與聯合國教科文組織實踐的變化》，《外交評論》，2021年第2期，第65-94頁。進入新世紀以來，中國在聯合國教科文組織的地位和參與水平都發生了重要變化。一方面，中國的分攤會費比額快速提升，從2001年的2.01%提升至2021年的15.493%，目前中國已成為該組織會費第一大國。③參見聯合國教科文組織歷屆大會成員國分攤會費文件：UNESCO, Contributions of Member States-Scale of Assessment, 17C/37, UNESCO General Conference (1972-09-15), UNESCO,Collection of Member States’ Contributions, 41C/41, UNESCO General Conference (2021-09-24),https://unesdoc.unesco.org/home, 訪問日期1月6日。另一方面，中國在世界遺產、非物質文化遺產和世界地質公園三大“名錄”中入選項目數量位居世界第一，在生物圈保護區、世界記憶、創意城市等計劃項目中數量也居世界前列，中國還出資設立了長城獎學金、援助非洲教育的信托基金、女童和婦女教育獎、絲綢之路國際青年學者資助計劃等新項目，建立了15個服務于聯合國教科文組織全球和地區層面業務目標的二類機構，幾乎每年承辦一場教育、科學或文化領域重大國際會議，成為該組織不可或缺的重要參與者。④謝喆平、宗華偉：《從“客場”到“主場”：中國參與聯合國教科文組織實踐的變化》，《外交評論》，2021年第2期，第65-94頁。

3. 中法在聯合國教科文組織參與程度的趨同

隨著中國參與聯合國教科文組織的擴展和深化，中國和法國在該組織的地位作用從20世紀70年代局外人與局內人的巨大差異轉為逐漸趨同，都廣泛參與該組織各領域業務和各類治理機構，為聯合國教科文組織提供支持貢獻。雙方地位趨同的重要標志首先是分攤會費和自愿捐款等財務貢獻大體相當。1972年中國剛恢復合法席位時繳納2.5%的會費，而法國繳納5.6%，這一分攤比額直至2000年都大致保持穩定。進入21世紀后，中國的會費幾乎每兩年都有上調，從2011年起開始大幅上調，2015年中國的分攤會費比額超過了法國（見圖1）。2021年，中法兩國分攤會費比額在成員國中分別排名第1位和第5位。①UNESCO, Collection of Member States’ Contributions, 41C/41, UNESCO General Conference (2021-09-24), https://unesdoc.unesco.org/notice?id=p%3A%3Ausmarcdef_0000379086&qu eryId=f4082765-2f1f-4710-a706-047db14472d1-draft-data-297&posInSet=42, 訪問日期2022年1月5日。就對2020年-2021年雙年度常規預算的貢獻率而言，中國和法國分別位居各類捐資方的第25位和第26位。②UNESCO, “Where do our funds come from”, UNESCO Transparency Portal (最近更新日期2021-06), https://opendata.unesco.org/en/where-do-our-funds-come-from/donors, 訪問日期2022年1月5日。雖然法國不僅通過本國政府名義向聯合國教科文組織提供預算外資金，還經常動員并加入歐盟的捐資計劃，或通過歐萊雅集團等私營伙伴捐資，但中國的政府和非政府捐款也呈現多樣化增長趨勢，中法在資金貢獻規模方面的差距不斷縮小。

圖1：中法在聯合國教科文組織分攤會費比額（2001-2021年）

同時，雙方都廣泛參與聯合國教科文組織各類治理機構。聯合國教科文組織采取多層級、多領域的復合治理模式，既包括一般國際組織常見的成員國大會決策、執行局監理、秘書處執行三層治理機制，還有教育、科學、文化等領域國際公約、建議書和重大國際合作計劃下設的委員會、理事會等數十個專業議題治理機構。中法長期擔任執行局委員，這意味著兩國在該組織每年兩至三次的監理機構會議中擁有制度性話語權。中國雖然在秘書處國際職員代表性不足，但于2003年至2005年競選擔任了執行局主席，2013年至2015年競選擔任了大會主席，從而得以深入參與該組織內部治理。中法都是聯合國教科文組織重要國際公約的締約國，中國加入或批準了15項國際公約，法國加入或批準了28項國際公約。①UNESCO, Conventions by China, https://pax.unesco.org/la/country-cn-fr.html, 訪問日期1月5日； Conventions by France, https://pax.unesco.org/la/country-fr-fr.html, 訪問日期2022年1月6日。兩國定期參選相關公約以及各類政府間合作計劃的專業議題治理機構。2019年至2021年，中國參加了國際水文計劃理事會、國際教育局理事會、世界遺產委員會、非物質文化遺產委員會和法律委員會，法國參加了人與生物圈計劃理事會、國際水文計劃理事會、社會變革計劃理事會、政府間生物倫理委員會、總部委員會和法律委員會。②UNESCO, Election of Members of the Council of the UNESCO International Bureau of Education and of Other Organs Whose Members are Elected by the General Conference, 41C/NOM/7(2021-07-06), https://unesdoc.unesco.org, 訪問日期2022年1月6日。雙方的區別在于中國更重視世界遺產、非物質文化遺產等具有“提名”或“列入”職能的治理機構，法國則更熱衷于參加一些對專業技術要求高、對議事規則和程序具有長遠影響的機構。比如，中國恢復合法席位以來僅參加過一屆法律委員會，而法國則參加了十屆。③UNESCO, Election of the Members of the Legal Committee for the 42nd Session of the General Conference, 41C/NOM/4(2021-07-07), https://unesdoc.unesco.org, 訪問日期2022年1月5日。中法在聯合國教科文組織參與程度的趨同為雙方基于共同利益和認知開展互動合作奠定了必要基礎。

二、中法在聯合國教科文組織合作關系發展

雖然中法參與聯合國教科文組織的歷史軌跡發生過多次交匯，但總體而言是一些基于具體情境和個人因素的偶然性事件，而沒有形成具有內生動力、明確意圖和穩定前景的合作關系。進入21世紀以后，隨著中國在聯合國教科文組織角色和作用的快速轉變以及中法參與程度的趨同，雙方具有了不斷擴大的興趣與利益匯合以及日益增長的合作動力與潛力。2017年法國文化部部長、奧朗德總統文化顧問奧黛麗·阿祖萊當選第十一任總干事并任命中國駐比利時大使曲星擔任副總干事，開啟了中法在聯合國教科文組織合作的新階段，體現在高層行政機關共同謀劃、內部治理機制協同引領和重點業務事項合力支持三個方面。

（一）中法在高層行政機關共同謀劃

2017年的總干事競選在聯合國教科文組織深陷政治和財務雙重危機的背景下舉行，為“法中共治”格局的出現提供了契機。2011年美國因聯合國教科文組織接納巴勒斯坦為正式成員國而拒繳會費，使該組織多年來一直處于短缺1/5正常預算的財務困境中。巴勒斯坦的加入還引發了聯合國教科文組織政治化弊病的加劇，科索沃在2015年的大會上效仿巴勒斯坦險些獲得成員國身份，克里米亞地區的教育文化問題在每屆執行局和大會上都會引發俄烏以及俄歐之間的公開對抗，位于南耶路撒冷的巴以爭端地區文化項目被列入世界遺產使阿以矛盾不斷升級，并成為美國2017年宣布再次退出聯合國教科文組織的導火索。①Heather Nauert, Press Statement “The United States Withdraws From UNESCO”, October 12,2017, U.S. Department of State (2017-10-12), https://2017-2021.state.gov/the-united-states-withdrawsfrom-unesco/index.html, 訪問日期2022年1月5日。在政治外交激烈博弈的氛圍下，成員國對聯合國教科文組織的政治信任和團結支持不斷降到歷史新低。在此背景下，法國和中國出于幫助聯合國教科文組織擺脫危機的動機提名了總干事候選人，并最終形成了法方人選當選總干事、中方人選擔任副總干事的格局。這既是中國人選在聯合國教科文組織擔任的最高級別職位，也是歷史上首次由中法兩國人選共同領導該組織高層行政機關。所謂高層行政機關是指由主要業務部門負責人組成、直接向總干事報告的核心領導團隊，在不同的總干事任內有不同的規模和名稱。在阿祖萊總干事和曲星副總干事之下，有8位業務部門助理總干事和總干事辦公室主任、戰略規劃局局長、內部監管局局長、性別平等辦公室主任、法律顧問共13人組成戰略管理委員會（Strategic Management Council），對聯合國教科文組織的戰略規劃、內部管理、項目執行、人員聘任、資金使用等日常工作擁有重要決策權和影響力。②UNESCO, “Strategic Management Council”, https://www.unesco.org/en/strategicmanagement-council, 訪問日期2022年1月5日。

法國總干事與中國副總干事在2017年至2021年的四年任期內共同謀劃和領導了戰略性變革（Strategic Transformation），作為重塑聯合國教科文組織職能、重振成員國信任與合力的關鍵舉措。總干事上任伊始就決定推行改革，副總干事受總干事委托擔任戰略性變革指導委員會主席，實際上負責整個改革進程的推進實施，也是同成員國、秘書處職員以及各類合作伙伴對話溝通的最高代表。③UNESCO, The Stages of UNESCO Strategic Transformation, 204EX/31 (2018-03-26), http://unesdoc.unesco.org/images/0026/002617/261796e.pdf，訪問日期2022年1月6日。雖然聯合國教科文組織總是處在“改革”進程中，但阿祖萊和曲星領導的戰略性變革卻是一次將該組織內部管理、項目設計和戰略定位進行統籌謀劃和協調關聯的系統性調整。④UNESCO, UNESCO’s Strategic Transformation, 40C/55 (2019-11-04), http://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000371361_eng?posInSet=5&queryId=793f46ba-ddf8-424e-a2d1-64cec046dc2b, 訪問日期2022年1月5日。這一進程分別在三個階段聚焦三項重點。第一階段調整內部管理架構，任命新的行政管理助理總干事負責協調履行一切涉及規劃、財務、人力資源等內部支持性職能，以更新組織文化，提升行政效率。⑤UNESCO, The Stage of UNESCO’s Strategic Transformation: Structural Adjustment to Units at Headquarters to Strengthen the Management Culture, 204 EX/3.INF(2018-04-03), http://unesdoc.unesco.org/images/0026/002618/261850e.pdf, 訪問日期2022年1月5日。第二階段提升機構行動能力，通過拓展資源、重塑形象、加強宣傳等為該組織重新賦能。總干事和副總干事在這一階段成立了多個專項工作組，設立了戰略性變革秘書處，共同推行了一系列深度改革措施，比如，制定內部職員輪崗政策，開展主任級別（D級）以上職員管理能力培訓等，提升機構活力；發起新的籌資對話活動，重建公立和私營伙伴信心，擴大預算外籌資渠道。①UNESCO, Follow-up to decisions and resolutions adopted by the Executive Board and the General Conference at their previous sessions Part II Management Issues: Strategic Transformation,information updated as at February 2019, 206 EX/5.II.F (2019-03-08), http://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000367041, 訪問日期2022年1月5日。第三階段對標聯合國2030年可持續發展目標（SDG）進行戰略定位，制定下一個八年的中期戰略和雙年度計劃預算文件。②UNESCO, Preliminary proposals by the Director-General concerning the draft Medium-Term Strategy for 2022-2029(41C/4) and the draft Programme and Budget for 2022-2025(41C/5), 210EX/22(2020-10-09), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000374496.locale=en, 訪問日期2022年1月7日。中期戰略和雙年度計劃預算是規定聯合國教科文組織具體工作目標、重點、日程和行動的綱領性文件，由秘書處起草，全體成員國討論修改，在成員國大會上批準通過。戰略性變革的第三階段聚焦戰略定位，實際上是把秘書處的內部改革嵌入未來的成員國集體行動規劃中，使改革的意義和影響超出了技術層面，深入該組織戰略方向和業務內涵。③UNESCO, “UNESCO Director-General Audrey Azoulay charts a new strategic direction”(2020-12-04), https://en.unesco.org/news/unesco-director-general-audrey-azoulay-charts-new-strategicdirection, 訪問日期2022年1月6日。四年來，戰略性變革各項既定目標如期實現，而且總體成效顯著。聯合國教科文組織2019年實現了近20年來首次預算上調，即成員國分攤會費總額上漲，且2019年-2020年雙年度預算外籌資比前一個雙年度增長了50%，說明成員國以及各類合作伙伴對聯合國教科文組織重振信心，愿意加大資源投入。④UNESCO, “UNESCO’s Strategic Transformation is crucial in the face of today’s global challenges” (2020-11-10), https://en.unesco.org/news/unescos-strategic-transformation-crucial-facetodays-global-challenges, 訪問日期2022年1月7日。聯合國教科文組織在應對新冠肺炎疫情沖擊中顯示出靈活性和復原力，其思想實驗室等核心職能進一步彰顯，這也被認為應歸功于戰略性變革的有效開展。⑤UNESCO, “The Strategic Transformation has made an effective response to COVID-19 possible” (2020-07-03), https://en.unesco.org/news/strategic-transformation-has-made-effectiveresponse-covid-19-possible, 訪問日期2022年1月6日。戰略性變革的進程和成效體現了法國總干事與中國副總干事的相互信任與密切合作。

（二）中法在內部治理機制協同引領

阿祖萊首個任期內面臨的一項主要挑戰是聯合國教科文組織內部治理改革。與阿、曲聯合推行的戰略性變革不同，內部治理改革是由菲律賓、巴勒斯坦、新西蘭、丹麥等中小國家在上一任總干事任內醞釀發起的、針對治理機構代表性的改革動議，主要目的是改善聯合國教科文組織各級治理機構中的地理代表均衡性，增強民主參與，其中核心訴求在于改變執行局委員可以無限期連選連任的規定，打破中、法等國一直占有執行局委員席位的大國“特權”，為中小國家爭取更多參與治理決策的機會。這一改革倡議最初醞釀于2013年的“治理之友”非正式磋商小組，初衷是為反對美國停止繳納會費卻仍然占有執行局委員席位，通過獨立的外審評估發現內部治理問題并提出改革建議。①UNESCO, Independent External Evaluation of UNESCO, 36C/28(2011-09-20), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000211976?posInSet=38&queryId=e77ad95a-57ff-4410-80f5-0d6a8f672f5d, 訪問日期2022年1月6日。2015年納米比亞籍大會主席支持成立了正式的“治理工作組”，由菲律賓和丹麥分別擔任工作組兩個內部委員會主席，對包括大會和執行局在內的數十個治理機構的程序、規則和工作方法進行全面評估和反思。②UNESCO, Follow-up to the United Nations Joint Inspection Unit (JIU) Recommendations concerning the Methods of Work of UNESCO’s Intergovernmental Bodies, 38C/23 (2015-11-02), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000235207?posInSet=24&queryId=3727a0d6-f7dd-4399-a111-73062b638752, 訪問日期2022年1月5日。2017年美國在執行局剛推選出唯一的總干事候選人時宣布退出聯合國教科文組織，引發了成員國的廣泛不滿和批評，許多國家認為這是“大國”傲慢和不負責任的表現。菲律賓、丹麥、芬蘭、薩爾瓦多、加拿大等國在此形勢下將修訂《組織法》、強行限制執行局委員任期的要求納入治理工作組建議，并推動大會投票認可了這一改革方向，決定在兩年后的下一屆成員國大會上制訂通過具體方案。③UNESCO, “Governance, procedures and working methods of the governing bodies of UNESCO”, 39C/R87, Records of the 39th session of the General Conference, 30 October-14 November 2017, pp.77-78.中國、法國、俄羅斯、巴西等12個國家對此投了反對票。④UNESCO, Report of the Finance, Administration and General Questions, Programme Support and External Relations Commission, 39C/70 (2017-11-10), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000260089, 訪問日期2022年1月5日。

事實上，聯合國教科文組織已建立了地區組機制保障執行局和大會的成員國地理代表性，但各地區組內仍由于歷史和現實多種原因存在不同程度的代表性失衡問題。強行限制執行局委員任期與改善治理效能之間并無充分關聯，但有明顯的“大國”針對性，一旦《組織法》修訂通過，將嚴重削弱中法等大國長期持有的治理機構制度性話語權。受這一改革影響的國家大多為目前參加聯合國教科文組織歷史最久、會費比額和財務貢獻最多、參與內部治理和業務議題最積極的國家，僅2017年12個投反對票國家的分攤會費總額就占該組織常規預算的53%。內部治理改革方案的排斥性和激進性導致成員國在限制任期問題上的矛盾和分裂日益深化。中法在這一問題上的原則立場相同，即反對以修訂《組織法》的極端方式開展內部治理改革，反對在未形成共識的基礎上強行投票通過任何具體舉措。

在中法的積極推動協調下，形成了包括俄羅斯、巴西、日本、意大利、塞爾維亞、埃及、摩洛哥等約40個國家組成的反對強行修訂《組織法》陣營。中法分別通過各自渠道同總干事、大會主席和執行局主席協調立場，形成共識，一致引導成員國對修訂《組織法》采取冷靜、審慎態度，倡導維護本組織協商一致傳統，緩和了強行限制任期的激進勢頭。在延宕四年、共兩次大會的博弈中，中法發揮各自優勢，成為反對修訂《組織法》陣營的中堅力量和引領者。法國根據參與多邊會議博弈的豐富經驗和對規則程序的熟悉，在2019年提出以“推遲辯論”（adjournment of debate）程序動議阻滯《組織法》修正案的策略，實現了局勢轉圜；①UNESCO, “Draft amendment to Article V of the Constitution”, 40C/R 82, Records of the 40th session of the General Conference, 12 November-27 November 2019, p.76.在2021年推行“堅決反對”策略，迫使丹麥代表“修憲派”提出將限制任期的《組織法》修正案“無限期推遲”（adjournment sine die）的妥協方案。②UNESCO, Draft Resolution submitted by Denmark on Draft Amendment to Article V of the Constitution, 41C/PLEN/DR.4(2021-11-15), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000379828?posIn Set=7&queryId=f4082765-2f1f-4710-a706-047db14472d1-draft-data-398, 訪問日期2022年1月6日。中國是我方陣營的核心協調者，在重要節點推動內部磋商、制訂行動計劃和日程，利用同俄羅斯、塞爾維亞以及法國、意大利等不同類型國家的友好關系加強陣營內部利益聚合，及時出面化解不同國家在技術上的意見分歧，同時爭取兩大陣營之間的中間派力量理解以及各國在會議投票立場中的實質性支持。在中法的協同引領下，丹麥提出的無限期推遲妥協方案在2021年第41屆成員國大會上以協商一致方式不經辯論通過，內部治理改革問題最終獲得平穩處理。

（三）中法對重點業務事項合力支持

近年來，中法在聯合國教科文組織共同關注的重點業務事項增多，并開始形成合力支持的態勢。女童和婦女教育是凝聚中、法和聯合國教科文組織合作的重要鉸合點。中國近年來將支持教育性別平等作為同聯合國教科文組織合作的重點，2014年中國國家主席習近平夫人彭麗媛教授受邀擔任了聯合國教科文組織促進女童和婦女教育特使，③外交部：《中國同聯合國教育、科學及文化組織關系》(最近更新時間 2021年8月)，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_681966/zghgzz_681970/201505/t20150525_9380043.shtml, 訪問日期2022年1月8日。2015年中國在該組織設立了女童和婦女教育獎，填補了該組織在教育性別平等領域獎項的空白。④UNESCO, “The Statutes of the UNESCO Prize for Girls’ and Women’s Education”, 197EX/Decision 47, 2015.法國認為促進教育性別平等是實現聯合國可持續發展目標的關鍵，將其作為2017年-2021年教育發展援助戰略的核心內容之一，2019年提供500萬歐元自愿捐款資助聯合國教科文組織教育領域工作，和聯合國兒童基金會、聯合國教科文組織等共同籌資1500萬歐元在塞內加爾、多哥和喀麥隆開展女童教育項目，還通過全球教育伙伴聯盟為女童和婦女教育提供支持。⑤Délégation de la France à l’UNESCO, “La France et l’éducation à l’UNESCO”, https://unesco.delegfrance.org/La-France-et-l-education-a-l-UNESCO, 訪問日期2022年1月8日。

2018年總干事發起了名為“她的教育、我們的未來”的女童和婦女教育新倡議，得到了中法等成員國的積極支持。⑥UNESCO, “Her education, our future: UNESCO fast-tracking girls’ and women’s education”(2019-07-04), https://en.unesco.org/news/her-education-our-future-unesco-fast-tracking-girls-andwomens-education, 訪問日期2022年1月5日。2019年3月，總干事邀請彭麗媛特使在陪同習近平主席訪法期間訪問聯合國教科文組織并出席同中方合作舉辦的女童和婦女教育特別會議。總干事高度評價中方對聯合國教科文組織女童和婦女教育工作的貢獻，特別肯定彭麗媛特使的全身心投入和重要作用。①新華網：《彭麗媛特使全身心投入促進女童和婦女教育事業發展—訪聯合國教科文組織總干事阿祖萊》(2019-03-25)，http://www.xinhuanet.com/2019-03/25/c_1124277779.htm, 訪問日期2022年1月8日。彭麗媛特使在會上明確表達了對聯合國教科文組織性別平等全球優先事項以及總干事女童和婦女教育新倡議的支持，起到了積極的示范引領效果。②人民網：《彭麗媛出席聯合國教科文組織女童和婦女教育特別會議》(2019-03-27)，http://politics.people.com.cn/n1/2019/0327/c1001-30996996.html, 訪問日期2022年1月8日。總干事的新倡議于2019年7月七國集團峰會期間，在法國同聯合國教科文組織合作舉辦的“教育創新為女童和婦女賦能”國際會議上正式發布，馬克龍總統和諾貝爾和平獎得主馬拉拉出席發布儀式。③UNESCO, “G7 France/UNESCO International Conference-Innovating for girls and women’s empowerment through education” (2019-07-05), https://en.unesco.org/events/g7-franceunescointernational-conference-innovating-girls-and-womens-empowerment-through, 訪問日期2022年1月8日。該倡議直接推動七國集團資助了面向8個非洲國家的“以性別為中心”的教育援助計劃。④UNESCO, Speech by Audrey Azoulay, Director-General of UNESCO, on the occasion of the 207th session of the Executive Board, DG/2019/54 (2019-10-14), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf 0000371116?posInSet=1&queryId=N-4822eb5f-e8fc-4220-8241-d95824468c00, 訪問日期2022年1月8日。目前，女童和婦女教育是中法與聯合國教科文組織合作疊加成效最顯著的領域。

聯合國教科文組織的另一個全球優先事項，非洲優先也吸引了中法的共同支持。非洲是法國傳統的外交重心和優先地區，也是法國同聯合國教科文組織合作的重點領域。法國作為第一個同聯合國教科文組織簽署世界遺產雙邊合作框架協議的國家，從1997年起就開展幫助非洲國家保護和申報世界遺產項目，⑤UNESCO, “France-UNESCO Cooperation Agreement”, https://whc.unesco.org/en/cfu, 訪 問日期2022年1月8日。2009年法國推動歐盟資助聯合國教科文組織實施“遺產與發展”計劃，旨在提升西非國家遺產保護能力建設，之后擴展至整個法語非洲地區。⑥UNESCO, “Support for African local governments in the field of World Heritage (EU-AIMF project)” (2019), https://whc.unesco.org/en/activities/803/, 訪問日期2022年1月8日。法國全國委員會2015年設立了“高等教育、數字學習與非洲”項目，2021年同聯合國教科文組織合作舉辦了面向西非和薩赫勒地區的開放教育資源部長論壇。⑦Commission nationale fran?aise pour l’UNESCO, ? Enseignement supérieur, numérique et Afrique ? (2015-05-07), https://unesco.delegfrance.org/-Enseignement-superieur-numerique-et-Afrique-,訪問日期2022年1月8日。阿祖萊總干事上任后，在非洲優先開展傳統旗艦項目之外新設了盧安達雙年度泛非和平文化論壇，得到法國以及歐盟國家的積極支持。⑧UNESCO, “Biennale of Luanda - Pan-African Forum for the Culture of Peace” (2019-09-22),https://en.unesco.org/events/biennale-luanda-pan-african-forum-culture-peace, 訪問日期2022年1月8日。

中國也將非洲作為同聯合國教科文組織合作支持的首要對象。中國2012年在該組織設立的第一個信托基金就是為非洲教師教育和培訓提供支持的項目，到2018年前兩期項目完成時已經覆蓋10個非洲國家，培訓了1萬多名教師，資助了120萬美元，被認為樹立了聯合國教科文組織平臺上南南合作的典范。①UNESCO, “Enhancing teacher education in Africa”, https://en.unesco.org/themes/teachers/cfit-teachers, 訪問日期2022年1月8日。這一項目從2019年開始進入第三期實施階段，為非洲國家提供職業教育和培訓。中國與聯合國教科文組織合作設立的長城獎學金優先資助非洲等發展中國家來華留學。2021年國務院副總理孫春蘭在福州舉辦的第44屆世界遺產委員會開幕式致辭中表示，中國將大力支持聯合國教科文組織在世界遺產領域落實非洲優先事項，中國在此次會議期間專門舉辦了面向非洲的世界遺產地管理者論壇。②參見：中華人民共和國中央人民政府網：《第44屆世界遺產大會開幕 孫春蘭宣讀習近平主席賀信并致辭》(2021-7-17)，http://www.gov.cn/guowuyuan/2021-07/17/content_5625699.htm,訪問日期2022年1 月8日；林煥新：《第44屆世界遺產大會體現“非洲優先”，著力增強世界遺產代表性平衡性》(2021-7-30)，http://www.jyb.cn/rmtzcg/xwy/wzxw/202107/t20210720_608764.html, 訪問日期2022年1月5日。此外，中法在保護文化多樣性、世界遺產、開放科學計劃、人工智能與教育、文明間對話等領域也有日益擴展的共同關注點和利益匯合點，具有合力支持的潛能。

三、中法在聯合國教科文組織合作的動力與前景

中法在聯合國教科文組織的關系演進是一個曲折的歷史進程。雙方從創始國的相同起點上進入不同軌道，在重新共處同一平臺后又長期處于各行其是的平行參與狀態，僅有少數偶然性交匯。直到新世紀以來，隨著雙方參與程度不斷趨同，特別是2017年法中人選分別擔任總干事和副總干事之后，開始產生了真正意義上的合作關系。中法在聯和國教科文組織平臺上的合作深化有世界格局和國際秩序演變以及雙邊關系發展等多方面因素推動，就多邊外交層面而言主要有兩方面動力，一是中法關于多邊主義的理念和規范承諾，二是中法開展多邊外交的路徑偏好。

在理念和規范層面，中法自冷戰和兩極格局結束以來一直倡導國際格局多極化，近年來特別強調多邊主義作為國際秩序支柱。多邊主義是中法兩國領導人在聯合國大會等多邊外交場合所用的高頻語詞。近10年來，從第六十六屆至第七十六屆聯合國大會，中國領導人發言中提及多邊主義共19次，法國領導人提及37次，與之形成對比的是美國領導人極少提及。③UN General Assembly, “Statements delivered during the General Debate”, https://www.un.org/en/ga/sessions/, 訪問日期2022年1月7日。中國國家主席習近平強調，解決好時代面臨的課題，出路是維護和踐行多邊主義，推動構建人類命運共同體。④習近平：《讓多邊主義的火炬照亮人類前行之路—出席世界經濟論壇“達沃斯議程”對話會特別致辭》(2021-1-26)，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2021-01/26/c_139699076.htm, 訪問日期2022年1月7日。中國認為多邊主義的要義是尊重和包容多樣性，避免從國際政治傳統的“實力地位”出發思考問題，將少數人的規則強加于人，而是要堅持共商共建共享，走團結合作之路。習近平主席在第七十六屆聯合國大會、上合組織成員國元首理事會第二十一次會議、金磚國家領導人第十三次會晤、第六屆東方經濟論壇全會開幕式、同聯合國秘書長古特雷斯以及意大利總理德拉吉通話等場合強調應踐行“真正多邊主義”。①王子暉：《學習進行時：習近平為何多次強調“真正的多邊主義”》(2021-9-22)，http://www.news.cn/politics/xxjxs/2021-09/22/c_1127889987.htm, 訪問日期2022年1月7日。法國將多邊主義視為歐盟的基因和對外行動的基本原則。②Ministère de l’Europe et des aあaires étrangères, ? Le multilatéralisme : un principe d’action pour la France ? (2021-09), https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/la-franceet-les-nations-unies/le-multilateralisme-un-principe-d-action-pour-la-france/, 訪問日期2022年1月8日。馬克龍在當選總統后出席的首屆聯合國大會一般性辯論中指出，“多邊主義就是法治，就是人文交流，就是機會平等與性別平等，借此才能構建和平，應對每一項挑戰。”③Emmanuel Macron, Discours d’Emmanuel Macron devant la 72e Assemblée générale des Nations Unies(2017-09-20), https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/09/20/discours-d-emmanuelmacron-devant-la-72e-assemblee-generale-des-nations-unies, 訪問日期2022年1月9日。法國與德國外長2019年共同倡議發起了多邊主義聯盟，作為倡導和踐行多邊主義的網絡平臺。④L’Alliance pour le multilatéralisme, ? L’Alliance ?, https://multilateralism.org/fr/, 訪問日期2022年1月9日。在近年來全球單邊主義、民粹主義、狹隘民族主義不斷上升，反全球化和逆全球化浪潮迭起的背景下，中法兩國旗幟鮮明地支持多邊主義使雙方擁有了明確的共同立場，而且直接體現在聯合國教科文組織平臺上。中法常駐聯合國教科文組織大使、執行局委員在近年大會和執行局總政策發言中均堅持強調多邊主義，以此為出發點闡述對聯合國教科文組織的政策、行動與資金支持。阿祖萊總干事上任后首次訪華即向習近平主席表示，在美國退出聯合國教科文組織的背景下，中國堅守多邊主義為成員國樹立了典范，向國際社會傳遞了積極信號。⑤參見：China Daily, “Chinese President meets UNESCO Director-General Audrey Azoulay”(2018-07-16),http://www.chinadaily.com.cn/a/201807/16/WS5b4cbb4ca310796df4df6c18.html, 訪問日期2022年1月9日; UNESCO, “Audrey Azoulay, first UNESCO Director-General to be received by the Chinese President” (2018-07-16), https://en.unesco.org/news/audrey-azoulay-first-unesco-directorgeneral-be-received-chinese-president,訪問日期2022年1月9日。中法堅持多邊主義原則立場為雙方在聯合國教科文組織平臺互動合作提供了理念和政策基石，使雙方即使在專業議題領域有不同見解，也保有廣闊的對話交流空間，具有相向而行的動力。

在多邊外交行動路徑方面，中法兩國近年來積極開展元首外交，重視高層互動，為雙方在聯合國教科文組織加強合作提供了直接助力。中國國家主席習近平2014年訪問聯合國教科文組織并發表重要演講是中國與該組織關系史上里程碑式的事件。這是中國首位國家元首訪問聯合國教科文組織，聯合國教科文組織是十八大以來中國國家元首訪問的第一個聯合國機構，而且中國關于文明交流互鑒的“新文明觀”也是在聯合國教科文組織講壇上首次向國際社會提出的，這些首創性和重要性通過元首外交得以突顯。聯合國教科文組織兩任總干事博科娃和阿祖萊都高度重視與中國高層領導人的直接互動。博科娃總干事在任八年中十次訪華，多次同時任國務院副總理的劉延東會談并簽署合作協議，而且不顧政治壓力來華出席紀念反法西斯戰爭暨抗日戰爭勝利七十周年活動。①中國駐法大使館：《外交部副部長張明：49個國家和10個國際組織將出席中國9 · 3紀念活動》(2015-08-25)，http://www.amb-chine.fr/zgyw/201508/t20150825_10020741.htm, 訪問日期2022年1月6日。阿祖萊總干事上任后不久就安排訪華，2019年專程來華出席中方舉辦的亞洲文明對話大會，并在開幕式致辭中積極呼應習近平主席在聯合國教科文組織的演講。②新華社：《習近平出席亞洲文明對話大會開幕式并發表主旨演講》(2019-05-15)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-05/15/c_1124499008.htm, 訪問日期2022年1月6日。法國與聯合國教科文組織近年來的互動關系也以積極活躍的元首外交和高層互動為特征。馬克龍總統連續出席聯合國教科文組織第四十屆和四十一屆成員國大會，還出席該組織在七國集團峰會、聯合國大會等多邊會議期間舉辦的網絡治理、女童和婦女教育等主題邊會活動。此外，馬克龍在伊拉克進行雙邊訪問時專門參觀聯合國教科文組織“拯救摩蘇爾精神”項目，對阿祖萊總干事著力打造的這一旗艦項目給予高度評價。③UNESCO, “Emmanuel Macron, President of France visits UNESCO works in Mosul” (2021-08-31), https://en.unesco.org/news/emmanuel-macron-president-france-visits-unesco-works-mosul, 訪問日期2022年1月9日。元首外交具有高度象征性和明確的內涵指向性，中法面向聯合國教科文組織的元首外交實際上拉近了兩國在這一平臺上的雙邊關系。兩國元首關于多邊主義的理念闡釋和政治承諾不僅有助于提升雙方戰略互信，深化理念共識，而且兩國元首關于同聯合國教科文組織合作的政策宣示有助于中法對彼此在該組織的重點事項和利益關切形成清晰認知，從而容易在共同關注的方面形成合力，同時注重照顧彼此關切，在涉及重要利益和敏感問題上達成相互支持。

在多邊外交理念和實踐路徑趨同的基礎上，中法未來在聯合國教科文組織合作還有巨大潛力和廣闊前景。在該組織高層行政機關，阿祖萊-曲星的領導組合獲得秘書處和成員國的廣泛認可，正常情況下能夠順利完成2022年至2025年的第二個四年任期，為中法加強協調配合，共同推動聯合國教科文組織深化內部改革，提出更多重大全球性倡議計劃提供必要條件。在大會和執行局等治理機構，中法繼續擁有制度性話語權，且在應對內部治理改革進程中建立了良好的互信，為未來共同維護內部治理結構穩定性、推動提升治理效能奠定了基礎。在教育、科學、文化等專業領域，中法之間以及中法同聯合國教科文組織在多個議題上有共同興趣關注和利益匯合，構成了雙方加強合作，特別是拓展中、法、聯合國教科文組織三方合作的潛在空間。2021年習近平主席和馬克龍總統兩次通電話，和法德兩國元首兩次舉行視頻會議，中法兩國元首在應對氣候變化、保護生態多樣性和支持非洲發展等方面表示共同重視。聯合國教科文組織在這些議題領域均具有獨特優勢，蘊含三方合作潛力。比如，聯合國教科文組織第41屆大會制訂了新的2022年至2029年非洲優先行動計劃，旗艦項目包括建立“非洲校園”（Campus Afrique）、保護非洲文化遺產、利用人工智能助力社會發展、通過開放科學應對氣候變化和生態環境挑戰等，與中法對非發展援助的重點計劃和事項具有內在契合性。①UNESCO, Priorité globale Afrique-Projet de stratégie opérationnelle pour la priorité Afrique(2022-2029), 41C/ 56 Rev (2021-11-23), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000373739_fre, 訪問日期2022年1月8日。而且，中方已向法德兩國表示，歡迎其加入中非聯合發起的“支持非洲發展伙伴倡議”，開展三方、四方或多方合作。②新華網：《習近平同法國德國領導人舉行視頻峰會》(2021-07-05)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-07/05/c_1127625345.htm, 訪問日期2022年1月6日。可見未來中法在聯合國教科文組織非洲優先事項上的合作有很大拓展空間。

同時，中法在聯合國教科文組織合作深化也面臨諸多局限和挑戰。首先，中法對聯合國教科文組織的治理模式和參與策略持有不同觀點。中國重視聯合國教科文組織的政府間合作性質，堅持該組織治理和決策應由成員國主導，強調國家作為該組織業務的參與主體以及官方合作渠道的作用。法國更注重聯合國教科文組織的思想、智識和文化平臺作用，認為該組織在全球治理中應具有更強的開放性，主張社會團體、個人和私營伙伴廣泛參與的“新多邊主義”，倡導該組織決策主體與合作渠道多元化。法國和一些歐洲國家經常在這一問題上與中國、俄羅斯等新興國家形成鮮明分歧。其次，聯合國教科文組織始終具有不可剝離的政治意識形態維度，中法在政治社會制度和意識形態方面的不同取向使雙方在一些議題領域中不僅無法合作，而且長期處于矛盾對抗狀態。比如在某些涉及人權、言論自由問題的專業委員會中，法國專家以占據民主自由價值的道義制高點自居，連同歐美國家對中國、非洲等發展中國家批評指責，使這些委員會成為意識形態和話語爭論的平臺，也加劇了聯合國教科文組織的專業性偏離和政治化弊病。最后，中法雙邊關系及其在多邊平臺的雙邊互動離不開中美關系和法美關系的影響。在中美戰略競爭持續進行的背景下，法國外交獨立性的限度將會更加突出，一方面更不可能脫離西方同盟，另一方面對中國等新興國家和意識形態“異己者”的矛盾心態會進一步加劇。③張驥：《法國外交的獨立性及其在中美戰略競爭中的限度》，《歐洲研究》，2020年第6期，第16-31頁。這些因素將不可避免地影響法國在聯合國教科文組織專業議題領域對中方態度立場的理解和判斷，甚至可能加劇對中國固有的意識形態偏見，產生扭曲和錯誤認知。比如，在圍繞解決一類中心財務危機進行的機構重組討論中，法國和歐洲國家對中國的提案建議采取一致反對和排斥態度，已顯示出夾雜復雜政治考量與戰略戒備的趨勢。①UNESCO, Application de la décision 209EX/12 concernant le Bureau international d’éducation(BIE), 211EX/FA/PX/DR. 16.1 (2021-03-19), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000375980?pos InSet=1&queryId=7eb43b50-1ca6-4bef-9あ6-5c7f4facf0c5-draft-data-661, 訪問日期2022年1月9日。可以預見，隨著國際格局繼續朝“東升西降”方向發展和中美關系下行壓力持續作用，中法在聯合國教科文組織的互動合作也會面臨制約和挑戰。

四、結語

進入21世紀以來，中國逐漸形成了“大國是關鍵，周邊是首要，發展中國家是基礎，多邊是舞臺”的全方位立體外交布局。②馮維江：《新時代中國特色大國外交—科學內涵、戰略布局與實踐要求》，《國際展望》，2018年第3期，第13-28頁。推動中國特色大國外交既需要運籌好大國關系，也需要經營好多邊舞臺。對于中法這對特殊的大國關系而言，國際組織和國際機制提供的多邊舞臺具有日益增長的重要性。中國與法國在聯合國教科文組織的參與歷程與合作演進既反映出雙邊關系的基底與特征，也體現了雙邊互動所不具備的獨特內涵，提供了審視雙邊關系的獨特棱鏡。通過中法在聯合國教科文組織關系的歷史回顧和前景展望，可以看到雙方具有維護多邊主義、推動國際格局多極化和全球治理體系變革的動力與潛力，而且這一潛力有必要在聯合國教科文組織多邊平臺上深入開發，將其轉化為支持和推動雙邊關系深化發展的助力。未來推動構建更加富有雄心和活力的中法全面戰略伙伴關系，有必要將雙邊和多邊外交兩種場域、兩種戰略有機結合，一方面利用多邊議題多樣性和互動靈活性拓展雙邊合作，為雙邊關系提供新動能和新契機，另一方面利用雙邊關系提高多邊互動博弈成效，提升中國在國際組織和國際機制中的議程設置和決策影響力。在學理層面，在統籌多邊和雙邊外交的視角下審視和思考中法關系，也會為區域國別以及對外政策研究帶來啟發。