東北地區包容性營商環境構建研究

“包容性綠色增長理論與實踐”課題組

（中國社會科學院 工業經濟研究所，北京 102488）

營商環境建設是一場“刀刃向內”的改革，其建設過程本身亦是多主體、多要素、多層級、多領域共同參與且多元互動的動態過程。如：政府、市場、社會關系，企業、人才、產權關系，民生、科技、生態關系等。對營商環境進行量化評估，國際上通用的是世界銀行的營商環境評價指標體系，即圍繞一個企業“從生到死”過程中與政府、社會的互動進行全周期評估。通過該指標體系在我國北京、上海等地的多年實踐，國家發改委于2019年發布了更適合中國本土的營商環境評價指標體系，將世界銀行版原來的10項一級指標擴充為18項，從而形成了更全面的評估標準，為我國營商環境建設的市場化、法治化、國際化起到框架性的作用，為提高我國城市綜合競爭力起到引導作用。

營商環境建設本身同步于經濟社會發展，又反作用于經濟社會。優良的營商環境往往呈現出更多的開放性、包容性、透明性等特征。IGDS項目包容性營商環境專題研究，即側重于營商環境建設的包容性視角。從包容性經濟增長角度看，其重點關注經濟發展過程中多主體共享經濟增長“紅利”的結果，這剛好與“共同富裕”的經濟學解釋相吻合。從國家層面來看，包容性營商環境建設指向不同區域間既均衡又多樣化發展的“全國統一大市場”的打造；從地區層面來看，包容性營商環境建設則是更多地吸納多元經濟主體的共同發展，注重政企關系互動，特別是新冠肺炎疫情背景下對民營企業的引導與支持、中小微企業的紓困解難、勞動者基本權益保障、生態宜居環境建設等要素。這些要素有的直接轉變為一些地區營商環境建設的目標導向或者衡量標準，如辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態宜居等。

20世紀90年代，我國東北地區如同它所處地理位置一樣，其經濟發展也經歷了下滑的“冷冬”。資源型城市枯竭，產業結構單一，人口老齡化、少子化，人才、技術外流，投資環境惡化，政治生態不穩定等因素，成為阻礙東北經濟發展的“攔路虎”。為深入了解東北實際，實現“東北振興”國家戰略部署，習近平總書記先后六次赴東北調研。2018年9月，習近平總書記指出東北地區“維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全的戰略地位十分重要，關乎國家發展大局”，為推進新時代東北全面振興提供了根本遵循［1］。2021年1月31日，央視網報道，2020年全年東北三省經濟增速擺脫下行狀態，均實現由負轉正。東北地區經濟發展狀況明顯改善，營商環境建設水平大幅提升，營商環境戰略地位日益鞏固。

在上述背景下，IGDS項目在全國范圍展開包容性營商環境問卷調查。調研項目既從公眾感知的視角對營商環境建設的包容性發展展開學術和實踐探索，也為地區營商環境建設提供科學決策的數據支撐，為公眾與政府、政府與市場等主體之間相互理解架起一座橋梁，也為營商環境建設的包容性發展提出更高的展望。

一、東北地區問卷調查情況

1.問卷設計與發放

問卷由IGDS項目組設計，2022年第一季度問卷總體分為經濟形勢判斷、包容性營商環境、個人自然信息三部分，共計83道問題（含3道常識性問題選項，便于清洗無效答卷）。其中包容性營商環境部分設置一個總體營商環境維度，政府服務、市場秩序、政策優惠、法治建設、稅收優惠5個分維度，共計6個維度22個問題（1道常識測試題未計算在內）。問卷題目設計為：14道量表評分題①問卷設計中所有打分項目滿分均為10分；以5分（含5分）為標準，5分以下為否定性主觀傾向，5分以上為肯定性主觀傾向（下同）。、2道多選題、6道單選題。

調查問卷以全程無紙化的“問卷星”小程序網絡問卷方式呈現，于2022年3月27日—2022年4月12日在全國范圍發放，發放對象為在職人員。全國共計回收有效問卷5 047份，其中東北地區489份。受新冠肺炎疫情影響，東北地區調研人數及問卷回收數與項目組計劃略有差距，但整體問卷質量優秀且樣本結構分布科學，結果客觀科學可預期。

2.樣本分布及特征

（1）樣本結構合理、受教育程度高，有效支撐調研的科學性

受訪者中男性占比53.41%（見圖1），年齡集中在20～60歲（見圖2），接受過高等教育占比92%（見圖3），工作單位性質中事業單位和私營企業占比最高，分別為30.67%和25.78%（見圖4）。以上性別比例相當、年齡分布全面、單位性質平均、普遍受過高等教育4項信息，為樣本結構分布合理的最佳體現。

圖1 受訪者性別占比

圖2 受訪者年齡分布

圖3 受訪者受教育程度占比

圖4 受訪者單位性質占比

（2）重點樣本特征分析

受訪者中政治面貌是中共黨員與群眾的占比相當，分別為38.76%和37.75%（見圖5）；受訪者獲取信息渠道多元，其中互聯網（包括手機上網）和微信占比最高（見圖6）；受訪者目前工作滿意度較高（見圖7）；受訪者參加社會保障意識及參與度極高，其中93%參加社會保障，未參加者有77%購買了商業性養老保險。綜合上述代表性問題的特征分析，受訪者自然狀況良好，增強了營商環境調研判斷的科學性和客觀性基礎。

圖5 受訪者政治面貌占比

圖6 受訪者獲取信息渠道占比

圖7 受訪者工作滿意度占比

二、東北地區營商環境現狀分析

習近平總書記在博鰲亞洲論壇2018年年會上指出，投資環境就像空氣，空氣清新才能吸引更多外資［2］4。過去吸引外資主要靠優惠政策，現在更多靠改善投資環境［2］112。東北地區經過經濟“冷冬”的歷練，營商環境建設水平大幅提升。基于問卷分析，包容性營商環境總體滿意度較高（見表1），但得分略低于全國6.43的平均水平；5個細分維度中法治建設滿意度最高，稅收優惠和市場秩序次之，政策優惠與政府服務得分相對較低。其他諸如：生態環境方面，注重經濟發展績效和環境保護績效雙驅動發展；就業宜居方面，地區開放對外來人員歡迎度明顯高于全國水平，同時勞動創造未來、努力改變命運的個體發展理念深入人心。以下從4方面進行總體和細分維度分析。

表1 包容性營商環境滿意度評價結果

1.公眾對營商環境建設總體較為滿意，但政策優惠與政府服務維度得分略低，營商環境包容性特征凸顯不足

公眾對營商環境的變化最為敏感。基于問卷分析，公眾對當地營商環境明顯改善有普遍共識。營商環境建設中的政務服務便捷度，5G、工業互聯網等新型基礎設施建設，交通設施、新能源汽車使用便捷度等，得到受訪者廣泛好評。營商環境普遍改善的同時，民營企業、中小微市場主體的普惠性政策，人才引進、科技創新體系搭建等包容性內容建設仍有較大提升空間。

一方面是營商環境總體維度的普遍改善，另一方面是細分維度包容性特征凸顯不足。基于問卷結果，48.7%的受訪者對當地營商環境建設選擇“不了解”；政策優惠、政府服務兩個維度分值相對較低。總體營商環境建設宣傳推廣仍未達到“路人皆知”的良好效果；來自政府種類繁多的政策與企業特別是中小微企業對接效果有待提升。綜上兩點，從政府一端到社會一端再到市場一端，政策的宣傳推廣仍需加大力度；而地區經濟發展的壓力、公眾政治參與意愿的提升，加之市場主體的多樣化帶來的政務服務訴求個性化、多樣化、復雜性，是導致相關維度分值偏低的主要原因。

2.多年來的“放管服”改革舉措深入人心，行政管理方式開拓創新，透明政府和誠信政府建設有待加速推進

自2015年甫一提出，“放管服”改革一直是一個全民熱詞，既是我國優化營商環境建設的重要內容，也是激發市場主體活力的重要舉措［3］。以“國務院政務服務平臺”項目為代表的一批“互聯網＋”政務服務和“數字政府”“智慧城市”等新興技術路徑的普及和運用，使我國行政管理方式大踏步地進入了數字化的新階段，建起“網絡政務超市”，使公眾辦事像網購一樣便捷。東北同全國各地區一樣，分享著數字化帶來的技術紅利。數字化倒逼政府流程再造、信息充分共享，各部門交叉職權整合等目標的實現，本身也內嵌于“放管服”改革全過程之中。

透明政府和誠信政府是“放管服”改革的重點任務，也是營商環境建設的基礎性內容。受傳統儒家文化影響，中國社會是個“人情社會”，越小城市、越小范圍、越到基層，公眾越容易受“人情關系”影響，出現情感邏輯超過行政邏輯，“人情大過法”的現象，許多本該由法律解決的問題，因“面子”而私下調節［4］。問卷設置關于“周圍人去執法部門及政府機關辦事是否需要找熟人”的兩道問題，受訪者認為“需要找熟人”比例分別為32.99%和32.64%，占比均近1／3（見圖8、9）。該題指向政務服務標準化、規范化的透明政府建設。一方面，需要加快透明政府推進速度；另一方面，深受“關系”影響的公眾同樣需要個體思想方面的轉變。政策優惠維度分值較低的原因大體在于三個方面：一是政策供給不足，即限于當地財力、資源、制度約束等無法（或部分）為社會和市場提供優惠政策；二是政策宣傳推廣不足，如信息不通暢導致的公眾對當地總體營商環境建設欠缺了解，或是由于信息不對稱而引起相關政策（如科技創新扶持資金的供給）獲取中的機會不均等現象；三是政策落地執行方面，存在招商承諾不兌現、部分兌現或“新官不理舊帳”等誠信政府建設方面的問題。

圖8 周圍人去執法部門辦事是否需要找熟人占比

3.法治建設收獲人氣最高，清廉政治生態正在持續打造，市場化水平仍需加大力度繼續提高

良好的法治環境是社會主義市場經濟的基礎。根據問卷反饋法治建設在5個細分維度中獲得最高分。這與黨的十八屆四中全會推進“全面依法治國”緊密相關，法治思維漸趨取代“人情思維”。公眾認為公平的法治環境是改善營商環境的第二重要選項，剛好與遼寧省級官方文本明確提出以法治營商環境建設為重點的“法治良好”目標導向相吻合。

圖9 周圍人去政府機關辦事是否需要找熟人占比

圖10 影響營商環境最重要的因素

“親清”政商關系是優良營商環境的標志。在公眾感知影響營商環境最重要的因素中，清廉的政治生態獲得40.1%的最高占比（見圖10）。黨的十八大以來，從中央到地方持續推進高壓反腐獲得民眾高度關注和支持，成為政治生態穩定向上的重要支撐。

市場秩序穩定、經濟發展可預期是高水平市場的內在要求，也是包容性營商環境建設的必然路徑。當前，市場經濟、市場機制形成的壓力與推力已經成為全世界不得不面對的歷史現實，適應它所提出的時代挑戰不僅具有必要性，而且具有某種必然性［5］。在公眾感知的營商環境最重要影響地區因素中，市場化水平獲得19.17%的第二高占比（見圖10）。客觀來看，相比東南沿海，東北地區的市場化水平仍有相當提升空間。諸如天寒地凍的氣候原因，傳統重工業占比高且產業結構單一，“人情社會”文化基因影響，計劃經濟遺留的思維包袱沉重，“官僚主義”影響下的體制機制弊端等較為復雜綜合的原因，影響“讓市場在資源配置中起決定性作用”的市場化理念真正落地。

4.經濟發展與生態環保雙理念驅動，企業人才共進氛圍全面提升，基礎設施便利宜居環境持續向好

超60%受訪者表示，相較于經濟發展，環境保護在地區發展中重要程度越來越高。經濟發展與生態環保雙理念驅動，也是新階段、新理念、新格局下東北地區從粗放的高速度發展轉變到全面高質量發展的直觀體現。受訪者對政府環境保護重視程度的滿意度平均為6.26分（見圖11）。

圖11 受訪者對政府環境保護重視程度的滿意度占比

企業、人才、知識產權等要素的良好關系和生態宜居的發展氛圍，是營商環境包容性最前沿的體現。問卷中，企業與員工發生勞資糾紛時當地執法機關的傾向性顯示，選擇傾向員工的比選擇企業的高出5.5個百分點，另有53.95%公眾選擇視情況而定（見圖12）。受訪者認為個人收入差距主因是個人努力程度（見圖13），且認為企業內工作晉升渠道通暢。人才引進與培養居改善當地營商環境最重要選項的第三位，與公眾感知到官方政策高度吻合，開放的東北對外來人口歡迎程度明顯高于全國平均水平（全國受訪者非常歡迎外來人選項占比27.92%，東北地區該選項占比為35.41%）。東北地區具有相對較高的城鎮化水平，城市交通基礎設施完備，街道衛生公眾滿意度高，包容宜居的環境持續向好。

三、包容性營商環境建設的東北實踐

重視營商環境建設顯然已經成為各地區推動經濟發展的重要舉措。人民網輿情數據中心對31份省級行政區2022年政府工作報告進行比較分析，計算出營商環境、民生保障、產業結構、環境保護、鄉村振興五大高頻議題，其中營商環境議題排名首位（見圖14），足見其對地區經濟發展之重要性。在各省級區域紛紛加強營商環境建設的背景下，東北地區以全面高質量發展為方向，走出包容性營商環境建設的東北實踐之路。

圖12 受訪者選擇企業與員工糾紛時執法機關傾向性占比

圖13 受訪者選擇造成個人收入差距主要原因占比

圖14 省級政府工作報告中2022年工作重點議題占比

營商環境伴隨著經濟社會的發展變化而變化。對營商環境發展階段進行劃分，以觀察其不同階段的特點，是很有學術和實踐價值的嘗試。學界多有對營商環境概念、評價指標體系等內容的研究，但對其發展階段劃分的研究相對較少。徐現祥從營商環境建設服務于從高速增長轉向高質量發展的大局出發，以企業生命周期為線索，將其劃分為企業進入、企業成長和企業高質量三個營商環境建設階段。民生智庫政策與戰略研究中心則回顧了中國營商環境發展歷程，將其劃分為探索起步、全面實踐、優化提升三個階段。本文以包容性營商環境建設為視角，以2020年為分界線，將中國營商環境發展分為探索發展、創新實踐兩個階段，并以此分析東北地區包容性營商環境發展歷程。

1.包容性營商環境建設的探索實踐階段

營商環境的建設與經濟發展緊密相關。20世紀90年代初到2020年，東北地區經濟發展經歷了可謂“過山車”般的歷程。與此同時，營商環境建設的推進也在探索實踐中不斷前行。從2013年“法治營商環境建設”目標的提出，到2015年“放管服”改革的問世，再到2018年國家發改委組織開展的營商環境評價覆蓋全部省級區域，跟著全國的步伐，東北地區營商環境建設漸有起色。本階段東北地區經濟發展也走出一個“V”字型，形成起底回升之勢。

處于探索實踐階段的東北地區營商環境建設基本體現為：以營商環境評估指標體系為指引，從各個指標方向發力，始終保持營商環境建設水平略優于地區經濟發展水平，并從同營商環境緊密相聯的經濟發展水平入手，逐漸探尋地區經濟起暖回升之路。

2018年9月習近平總書記在遼寧考察時指出，振興東北要把營商環境打造好，要有打破“投資不過山海關”的氣勢。2019年，東北三省先后出臺省級《優化營商環境條例》。這一階段，來自政府層面各領域、各層級的營商環境建設舉措不斷出臺，如2018年《中共吉林省委吉林省人民政府關于激發人才活力支持人才創新創業的若干意見》、2019年黑龍江省《省政府關于推進“辦事不求人”工作的指導意見》，從體制機制、法治環境、市場環境、人才引進、生態環境等方面，為后續的營商環境建設創新發展打下政策基礎。

2.包容性營商環境建設的創新發展階段

國務院《優化營商環境條例》于2020年1月1日正式實施，同年東北三省經濟增長全面實現由負轉正。在前期遼寧自貿區、黑龍江自貿區制度創新引領下，東北地區的包容性營商環境建設進入創新發展階段。根據國家發改委《中國營商環境報告2020》公布的全國營商環境評價結果，代表遼寧參評的沈陽市、大連市和代表吉林參評的長春市，均進入全國營商環境便利度提升速度最快的14個典型城市行列。參評的18項指標中，來自沈陽市的辦理建筑許可、招標投標、執行合同、辦理破產、保護中小投資者、知識產權創造保護和運用等6個指標被評為全國標桿；來自大連市的政府采購、跨境貿易、執行合同、包容普惠創新等指標被評為全國標桿；來自長春市的政府采購、保護中小投資者、執行合同等指標同樣被評為全國標桿。遼寧省《營商環境體制機制建設》、吉林省《工程建設項目審批全過程“一碼通”服務》、黑龍江省《推動“辦事不求人”》三項，進入一省一案例集萃。具體又如：政務服務標準化建設方面，“沈陽市政務服務標準化”成為國家級“社會管理和公共服務綜合標準化試點”；大連市成功入選首批“全國法治政府建設示范市”等。

創新發展階段的營商環境建設已經不僅僅是對營商環境評估指標體系的基本契合，而是要注重營商環境建設多要素的包容性發展。本階段出臺普惠政策的同時，要注意政策的差異化和地域特色，且應呈現出更大的包容性。特別是遼寧將營商環境擺在“戰略高度層面”，于2020年9月提出打造“辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態宜居”的營商環境，并將其寫入《遼寧省營商環境建設行動方案（2021—2025年）》。法治營商環境建設方面，2022年1月10日，遼寧省紀委監委1號文件《營商環境監督行動方案》提出，繼續進行“政法隊伍整頓”，持續向優良法治營商環境、培育清廉政治生態方向發力。黑龍江省打造的吸引全國人才“再闖關東”專項人氣極高。東北三省在經濟發展勢頭向好的基礎上，制定了符合區域發展規律的經濟發展戰略。如遼寧的“一圈一帶兩區”區域發展格局，吉林的“一主六雙”高質量發展戰略，黑龍江的中長期科技發展“1368”研發方向等。

然而，東北地區仍然面臨著人口外流，市場主體數量少、活力弱，法治營商環境短板，信用環境短板，人才政策供給不足，企業獲得感、滿意度不高等共性問題。

3.城市包容性營商環境建設的營口實踐

營商環境是一個城市軟實力的直觀體現，直觀展現一個城市的開放性、包容性、韌性、創新性和可預期性。包容性營商環境納入城市發展中的政商關系、城鄉關系、勞資關系、經濟發展與生態環境關系等重要因素的關系平衡，營商環境的優良，直接表現在這些因素的包容性共存上。河海營口，開放、包容的城市品格與生俱來，營口市包容性營商環境建設，是很有意義的探索實踐①案例結合筆者團隊在IGDS項目調研組組建過程中的經歷，基于本地區省（市）委省（市）政府工作報告文本，實地調研營口市營商環境建設局、營口市委政法委、營口市發改委、遼寧自貿區營口片區、東北鋼琴廠、營口站前區人力資源產業園、營口仙人島經濟開發區管委會及園區內代表企業。。

作為東北地區民營化程度最高、民營經濟最活躍的城市［6］，營口民營經濟占地區生產總值比重歷史性突破81%。2022年遼寧省政府工作報告提出，“支持營口在民營經濟發展上為全省作出示范”。在建設市場化、法治化、國際化營商環境目標指引下，營口市包容性營商環境建設全面貫徹辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態宜居發展總要求，開啟了“全省民營經濟標桿城市”的建設之路。

至2021年底，營口市有各類市場主體274 340戶，同比增長5.90%，同年新設各類市場主體40 624戶。全年新增減稅降費7.2億元，降低用電成本5.5億元，“金小二”綜合金融服務平臺注冊企業超過1.6萬家，實現融資106億元。破獲制售假冒偽劣商品案件30起，偵破制假售假品牌箱包案，被公安部列為典型案例。以下從政務服務、法治政府、市場環境和社會環境四個維度，對營口市包容性營商環境實踐進行梳理（見表2）。

四、優化東北地區包容性營商環境的對策建議

國務院《優化營商環境條例》將營商環境界定為企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。營商環境建設問題表面看屬于經濟領域的范疇，本質卻是處理好政府與市場、政府與社會和市場與社會關系中的政府角色問題。中國特色社會主義道路使中國發展始終堅持包容性發展的理念［7］，社會主義市場經濟的實踐中也內含著包容性發展的特征。如“全國統一大市場”的打造，即致力于實現不同區域間既均衡又多樣化的發展。營商環境建設是一場“刀刃向內”的改革，其建設過程本身亦是多主體、多要素、多層級、多領域共同參與且多元互動的動態過程。政府如何在這一動態互動過程中發揮引導和推動作用？高水平營商環境就是在這一動態互動中實現盡可能多的共贏，這就需要各個主體展現出更多的開放性、包容性、透明性、可預期性等特征。市場主體如何為參與各方走向共贏發揮平臺作用？以下分別從政務營商環境和企業營商環境兩個方向展開①關于營商環境的分類有多種方法。本文從政府與市場主體二元切入，將從公眾視角銜接政務營商環境和市場營商環境的法治營商環境、信用營商環境、生態環境一并歸入政府營商環境中。。

表2 營口城市包容性營商環境實踐四維度分析

1.發揮政府主導力量，穩步推進包容性政務營商環境建設

政府是包容性營商環境建設的主導力量。國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責［8］。作為黨和國家決策部署的執行者，科學處理政府與市場關系、科學處理政府與社會關系、高效服務人民群眾三大方向，成為現代化政府治理體系運作服務的主體內容。包容性營商環境的優化必然要以政府建設進一步優化為核心，即建設服務型政府、整體性政府、法治政府和數字政府，從這四個方向為營商環境優化發揮政府主導力量。

（1）以服務型政府建設為根本，打造高水平包容性營商環境

服務型政府建設事關經濟體制改革、行政體制改革，實現政府職能的深度轉變。地方政府不止提供公共服務，也深深參與生產和分配［9］44。在承擔政府提供優質公共服務“天職”的同時，以整體政府驅動，基于法治化框架，運用數字化創新，實現從管理型政府到服務型政府的轉變，通過優良的政務環境為市場在資源配置中起決定性作用搭建公平、公正、透明、可預期的市場環境、法治環境、信用環境、生態環境。本次問卷關于政府如何改善營商環境一題中，74.91%受訪者選擇了“提升政府公共服務質量”選項，排在首位（見圖15）。

圖15 受訪者對政府改進營商環境的意見占比

從包容性營商環境角度看，服務型政府建設任務一是圍繞企業等市場主體的運行提供高效、公平、及時的全周期服務；二是依法對市場主體間的市場經濟活動進行引導、扶持、監管；三是圍繞體制機制性因素和條件所推出的一攬子、多方位、多層級的政策、法規、改革等務實舉措。從政務服務“好差評”“微笑服務”等公眾滿意度舉措的推出，到“12345”市民服務熱線的打造；從審批服務事項的全部下放，到讓政策找企業“店小二”式服務品牌的樹立；從金融普惠政策供給，到產業發展基金的設立，服務型政府的公共政策端便展現出來。政策的供給到落地之間指向了誠信政府、誠信社會等整個信用體系的打造，這也是部分地區官方文件所指出的信用環境短板所在。通過服務型政府的建設，實現優質公共服務供給，讓東北地區的公眾、企業主體、投資者特別是社會弱勢群體都能安享宜居；實現大小企業互惠發展，讓生活和創業在這里的企業主、投資者特別是勞動者都能勞有所獲；實現政府、市場、社會共贏，讓人民特別是生活在鄉村的人都能在幸福的“黑土地”上走出高質量發展之路，走出東北全面振興之路，走出實現共同富裕之路。

（2）以整體性政府建設為驅動，打造市場化營商環境

整體性政府是打通條塊分割、權力碎片化、“政策打架”、信息碎片化，轉變職能適應市場經濟，加速推進市場化營商環境建設，推動建立統一大市場建立的驅動力。首先，從浙江最初發起的“最多跑一次”改革到全國推進，是整體政府實踐最好的例證。改革前一件事如涉及N個部門，公眾每一個部門跑一次就是N次。而“最多跑一次”改革是“以人民為中心”的體現，通過“一窗受理、集成服務”，將原來一件事涉及的N個部門跑N次，轉變為真正意義上的跑一次，以此倒逼政府各部門優化辦事流程、精簡申報材料、縮短辦事時間，降低制度性交易成本中的“時間成本”。再如，遼寧自貿區營口片區在全國首創“60證合一”商事制度改革和“三個一”企業開辦法，同樣是“簡政放權”方面整體性政府實踐的內容。

放管結合方面的整體性政府實踐，更好地指向了監管創新方面的努力，特別是在加快建設全國統一大市場的緊迫背景下，科學提高政府監管效能尤為重要。涉企檢查的規范性關系到企業的日常運營，是營商環境好壞的重要指標。“信用監管”“雙隨機一公開”，特別是“互聯網＋監管”的推進，讓多部門聯合執法成為常態。遼寧自貿區營口片區在全國首創“16＋X”集成化監管執法創新，重塑了市場監管執法的流程和職能，實現了多部門、多層級聯合執法的“多帽合一”，減少了企業迎檢負擔，有效營造出“有求必應，無事不擾”的發展環境。

（3）以法治政府建設為框架，打造法治化營商環境

政府既是法律規范的制定者，同時又是法治政府的踐行示范者。以法治政府建設為框架，打造法治化的營商環境，是市場經濟有效運行的基礎。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出“建立法治化營商環境”目標。黨的十八屆四中全會進一步指出：社會主義市場經濟本質上是法治經濟。由此，法治化營商環境于經濟發展的重要性不必贅述，本次調查法治建設獲得最高分是最佳解釋。東北三省“十四五”法治政府和法治社會建設有關實施方案中，明確提出法治營商環境建設的重點。

以法治化營商環境打造為方向，對法治政府建設框架作用的發揮有如下建議：（1）提高立法工作效率，發揮地方立法服務經濟社會的導向作用，提升運用法治手段解決地區“頑固性、頻發性、影響深”的營商環境問題能力。（2）以法治框架規范市場競爭秩序、破除壟斷，保護企業合法權益、疏通企業破產“退出機制”。（3）廣泛推進行政執法公示制度、執法全過程記錄制度。（4）提高司法工作效率，特別是疫情背景下縮短涉中小微企業審批時限，提高審判執行質效，加強對廣大中小企業的司法關懷。

（4）以數字政府建設為載體，打造國際化營商環境

緊抓數字政府建設契機，以東北的“數字蝶變”，打造國際化營商環境。數字政府的加速推進是創新行政管理方式的體現，其背后是數字信息技術的飛速發展和應用。進入信息時代，來自政府、社會、市場的數據資源已經成為新的經濟發展要素，被稱為數字時代的“石油”。數字政府一方面基于數據信息有效運作，一方面又對數據信息進行治理。借助數字政府為整體性政府打通信息互聯共享通道，為法治政府提供“互聯網＋監管”“云上庭審”等技術支撐，為城市的數字化轉型提供引導力量，進而形成包容性的市場化、法治化、國際化環境。

數字政府建設于政府治理體系現代化和營商環境建設之外，還有經濟層面意義。東北三省省級政府工作報告都提到，利用東北老工業基地工業和制造業場景豐富、農業產業豐盛且分布廣的優勢，推進產業數字化轉型。同時，基于城市新基建的廣泛布局，數字產業化也廣有商機。數字經濟的發展，離不開數字政府的引導和融入，并為數字社會的發展提供動力；同時，數字政府自身的發展，也是數字經濟轉型的一部分。

2.釋放市場主體活力，創新發展包容性企業營商環境建設

市場主體是包容性營商環境建設的基礎力量。在企業、投資者、勞動者等市場主體要素中，企業（個體工商戶）是最基礎的存在形式，聯結管理者和勞動者，調動起一系列生產要素，對供給端和需求端進行關聯。市場主體既是營商環境的受益者，又以自身的主體地位影響著營商環境的發展變化。市場主體對包容性營商環境作用的基礎力量如何有效發揮呢？主要應從4個方面入手。

（1）培育企業家精神，厚植家國情懷，強化社會責任

企業家是企業的核心，企業家精神是企業的靈魂。從包容性營商環境角度來看，企業家在做好企業自身運營、創造財富、實現個人價值的同時，更要具備新時代企業家精神，不斷開拓創新，帶動家鄉共同發展，推動經濟穩步前進。

新冠肺炎疫情背景下，企業家更應厚植家國情懷，涵養自我境界，肩負社會責任，引領企業發展，大膽造福一方。企業一端連著就業，一端連著稅收，在創造利潤的同時，應關照弱勢群體的利益，關注研發投入，加強科技創新，帶動上下游產業鏈條發展，勇于承擔企業社會責任。2021年11月1日，在營口市第一個民營企業家日①2021年8月經營口市人大通過，確定每年11月1日為“營口市民營企業家日”。上，《營口市民營經濟健康發展評價指標體系（試行）》出臺，同時出臺旨在確立民營企業家健康成長正確導向，推動企業家能力素質提升，弘揚企業家精神的《營口市民營企業家健康成長評價指標體系（試行）》，包含民營企業家健康成長的核心要素（愛國敬業、守法經營、創業創新、回報社會）和成長環境（法治環境、市場環境、社會氛圍、政府高效務實服務）共8個一級指標。

（2）引進高層次人才，創新人才共享，推進“兩個結合”

應堅定不移地加大人才引進和培訓力度。調研顯示，人才引進與培養居改善當地營商環境最重要選項的第三位。在人才引進過程中，應該注意：創新人才共享機制，強化柔性引才和人才開發一體化思維；推進人才服務體系建設，實現市場主導與政府引導相結合［10］。

（3）規范資本運作

地方金融能夠發揮引領作用，促進地方經濟的快速發展［11］。應提高國有資本運作效率，疏導民間資本流向實體。東北老工業基地國有重工業產業集聚，“國企改革”任務艱巨。應規范產業發展基金的設立和使用，使國有資本增值，為產業發展助力［12］。民間資本方面，受訪者收大于支比例大于收不抵支，且北方人投資理念保守，科學穩定地引導民間資本流向本地實體經濟，有助于促進當地實體產業蓬勃發展。

（4）鼓勵科技創新

應從要素驅動向制度驅動轉向，進而由制度驅動向創新驅動轉變。經濟發展路徑一方面是靠產業升級，一方面是靠科技創新。鼓勵企業與社會大膽探索、科技創新的同時，推動地方政府的制度創新非常重要。應致力于創造地方政府與企業、社會三者共贏的良好氛圍，使他們都充滿創新的動力與活力［13］112。