清潔高效 托底保障
——《“十四五”現代能源體系規劃》明確煤炭主要職責及發展路徑

■本刊記者 白宇/編輯 向敏

《“十四五”現代能源體系規劃》（以下簡稱《規劃》）對“十四五”時期加快構建現代能源體系、推動能源高質量發展作出部署。其中，煤炭作為我國能源體系中的重要組成部分也多有著墨。從《規劃》透露的信息來看，煤炭仍將在我國能源體系中發揮托底保障的作用，同時，儲備基地的建設以及清潔高效利用等也將成為“十四五”時期煤炭行業發展的重點。

加強煤炭安全托底保障

《規劃》指出，要加強煤炭安全托底保障。優化煤炭產能布局，建設山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應保障基地，完善煤炭跨區域運輸通道和集疏運體系，增強煤炭跨區域供應保障能力。持續優化煤炭生產結構，以發展先進產能為重點，布局一批資源條件好、競爭能力強、安全保障程度高的大型現代化煤礦，強化智能化和安全高效礦井建設，禁止建設高危礦井，加快推動落后產能、無效產能和不具備安全生產條件的煤礦關閉退出。

其實《規劃》將煤炭定位于此并不難理解。中央財經大學中國煤炭經濟研究院煤炭上市公司研究中心主任邢雷在接受記者采訪時表示：“我國煤炭行業必須承擔企業保證國家能源安全最后底線的作用。一旦其他能源，尤其進口能源出現問題，不能滿足社會生產生活需要時，煤炭可以承擔起保障兜底的作用。因此從這個意義上講，我們不能簡單地降低煤炭比重，必須保證相當水平的先進生產能力。”

中國煤炭建設協會副理事長兼秘書長徐亮也表達了類似的觀點。他表示，在清潔轉型的過程中，尤其是在構建新型電力系統的過程中，仍需要火電的出力來保障整個能源供給的安全性、穩定性、連續性。從這個角度來說，《規劃》對于煤炭“托底保障”的定位十分準確。

“其次，從我國的資源稟賦來說，我國的石油、天然氣產量有限，在地熱能、可燃冰、氫能等新技術得到產業化發展前，或者說至少到2025年之前，在供給端還需要依靠煤炭發揮穩定支撐的作用。另外，我國對于煤炭產業投入較大，而且煤炭產業發展已形成相當規模，尤其是目前大型現代化煤礦和智能化煤礦穩步發展，優質煤礦產能占比逐步提升，落后產能正在逐步退出，煤炭產業自身也在不斷進行轉型升級，也有助于煤炭產業更好地發揮出托底保障作用。”徐亮補充道。

中國礦業大學（北京）原副校長姜耀東也表示，2021年國際能源供應緊張態勢和我國煤炭短期出現的市場大幅波動現象，說明保障國家能源安全責任重大。也說明“一刀切”式的“去煤化”和煤炭“雙控”既不符合國家能源戰略，也不利于“雙碳”戰略實施。煤炭仍將是我國能源安全的“穩定器”和“壓艙石”，也是我國向現代能源體系平穩發展的重要過渡橋梁。

而近期關于煤炭的部署要求也更加突出保障要求。2021年12月11日召開的全國發展和改革工作會議要求，要充分發揮煤電油氣運保障工作部際協調機制作用，做好煤炭、電力、天然氣等供應保障。2021年12月18日，國資委召開中央企業負責人會議，提出要全力做好迎峰度冬能源電力供應，帶頭保供穩價，保障好供熱用煤用電和民生用氣。同時，要加大國內資源勘查力度，推動國內油氣增儲上產，加強油氣、煤炭等儲備能力建設，更好發揮重要能源資源生產自給的支撐托底作用。2021年12月24日召開的全國能源工作會議則明確，要繼續發揮煤炭“壓艙石”作用，有效發揮煤電基礎性調節性作用，扎實提升電力安全保供能力。

另外，日前發布的《2022年能源工作指導意見》也明確，要加強煤炭煤電兜底保障能力。統籌資源接續和礦區可持續發展，有序核準一批優質先進產能煤礦。加快推進在建煤礦建設投產，推動符合條件的應急保供產能轉化為常態化產能。以示范煤礦為引領，加快推進煤礦智能化建設與升級改造。深化煤礦安全改造。科學規劃建設先進煤電機組，按需安排一定規模保障電力供應安全的支撐性電源和促進新能源消納的調節性電源，保持裝機合理余量，新建項目要嚴格執行煤耗等最新技術標準。推動落實煤電企業電價、稅收、貸款等支持政策，鼓勵煤電企業向“發電+”綜合能源服務型企業和多能互補企業轉型。

頻頻提及的“托底保障”對于現階段的煤炭行業來說應做好哪些準備？對此，姜耀東建議，應進一步強化我國煤炭安全生產能力建設，要加大煤炭資源勘查力度，以晉陜內蒙古地區，東北、華東、中南等礦區深部為重點，提高資源勘探精度，增加可采儲量，為建設大型智能化煤礦提供物質基礎。同時，要著力建設一大批智能化煤礦和大型露天煤礦，繼續淘汰落后產能，形成以大型智能化煤礦為主體的煤炭生產結構，建立煤炭產能收縮與釋放機制。并在東北、華東、中南和西南等傳統煤炭產區，提升煤礦現代化水平。根據區域能源消費形勢，準確把握煤礦關閉退出節奏，提高區域煤炭基本供應保障能力。

姜耀東同時表示，應進一步提高中央政府統籌煤炭管理能力。“中央高度重視煤炭兜底保障作用，但各部門、各地方涉煤政策缺乏統籌協調，建議各部門、各地方涉煤政策應與國家煤炭管理部門協商一致，協同發力，防止處處是紅線，相互掣肘。”姜耀東說。

建立健全煤炭儲備體系

記者注意到，在加強兜底保障的具體舉措中，《規劃》提及了關于煤炭儲備體系建設的相關內容。

《規劃》指出，將建立健全以企業社會責任儲備為主體、地方政府儲備為補充、產品儲備與產能儲備有機結合的煤炭儲備體系。同時，將支持符合條件的企業履行社會責任，在煤炭生產地、消費地、鐵路交通樞紐、主要中轉港口建設煤炭儲備。

據了解，煤炭儲備體系的建設有利于緩解高峰期用煤矛盾，并可以保障市場以及價格的穩定。“其實煤炭儲備的目的就是調節市場，防止供需偏緊等極端情況的出現，同時也可避免市場和價格出現大幅的波動。”徐亮表示。

其實我國對于煤炭儲備能力的建設早有布局。2011年3月，《國家煤炭應急儲備方案》就經國務院批準，全國10家大型煤炭、電力企業和秦皇島港、黃驊港、舟山港、廣州港、武漢港、蕪湖港、徐州港、珠海港等八個港口企業計劃儲煤500萬噸；同年5月11日，國家發展改革委、財政部印發《國家煤炭應急儲備管理暫行辦法》，我國煤炭儲備體系初步建立。隨后的幾年中，在政府的推動和各煤炭企業的共同努力之下，該體系不斷完善，為我國能源安全作出了貢獻。

另外，2021年，國家發展改革委還發布了《關于做好2021年煤炭儲備能力建設工作的通知》，要求全國安排形成1.2億噸以上的政府可調度煤炭儲備能力。

“總體上看，目前煤炭上下游兩端已經建立了煤炭產能儲備與產品儲備相結合的儲備體系；中間環節也形成了以全國煤炭交易中心為核心、區域煤炭中心為補充的現代煤炭交易市場體系，而且形成了‘基礎價+浮動價’的中長期合同制度，在保障煤炭供需方面實現了基本的動態平衡。”在談及目前我國煤炭儲備體系總體情況時，徐亮介紹。

徐亮同時表示：“煤炭儲備并不能單單理解為僅是建立一個儲備場所，而是還應該包括將現有的儲備體系運營起來。比如當前的一些中轉港口以及煤礦和電廠的煤炭庫存，這都應納入整體的儲備體系，只不過這部分儲備被稱為動態儲備或庫存。”

至于如何發揮出這些動態儲備作用，徐亮介紹說：“應建立中央、地方政府、企業的分級儲備運維體系，明確政策性調節的主體作用、自主性調配的補充機制，發揮應急儲備和市場儲備的協調作用，構建包括多方庫存、價格指數、市場供需、運輸調度等多因素的監測體系和預警預控機制，從而保障煤炭市場運行的穩定和供需平衡。另外，部分地方建設的煤炭儲備基地未能有效發揮區域調節作用，所以應該建立能源管理部門監管和第三方監督機制，也可采取稅費減免、優先調運、信貸支持等鼓勵措施，確保供需從緊時段的有效供給和應急保障。”

大力推動清潔高效利用

對于能源行業來說，在保障安全穩定供應的同時，綠色發展已然成為業內共識。在此次發布的《規劃》中，基本原則的第一項就是要保障安全，綠色低碳。《規劃》指出，要踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持走生態優先、綠色低碳的發展道路，加快調整能源結構，協同推進能源供給保障與低碳轉型。

具體到煤炭行業，《規劃》也提出了清潔高效利用的具體要求。

“做好煤炭的清潔高效利用，不僅有利于推動煤炭供給側結構性改革和去產能，服務于我國的能源安全、經濟社會發展，而且可以極大地推動我國生態環境改善，特別是有利于污染物減排和碳減排戰略的順利實施。”姜耀東表示。

至于如何進行煤炭的清潔高效利用，徐亮認為，煤炭的清潔高效利用主要集中在燃燒以及煤化工兩個方面。

“在燃燒方面，主要是在火電廠推行超低排放，實現煤炭在燃燒階段的清潔利用，尤其是在一些小型火電廠推進超低排放改造；其次，還有一部分煤炭屬于直接燃燒，也就是我們所說的取暖用煤以及散燒煤等等，這部分煤炭要實現清潔高效利用，則需實現替代性和集中性的應用。在煤化工環節，目前在此方面的清潔高效利用已經取得了一定的成績，但目前主要問題是在污水處理這一環節，因此在下一階段可以從此方面著手改進。”徐亮表示。

《規劃》也明確，將嚴格控制鋼鐵、化工、水泥等主要用煤行業煤炭消費。大力推動煤電節能降碳改造、靈活性改造、供熱改造“三改聯動”，“十四五”期間節能改造規模不低于3.5億千瓦。新增煤電機組全部按照超低排放標準建設、煤耗標準達到國際先進水平。持續推進北方地區冬季清潔取暖，推廣熱電聯產改造和工業余熱余壓綜合利用，逐步淘汰供熱管網覆蓋范圍內的燃煤小鍋爐和散煤，鼓勵公共機構、居民使用非燃煤高效供暖產品。力爭到2025年，大氣污染防治重點區域散煤基本清零，基本淘汰35蒸噸/小時以下燃煤鍋爐。

在姜耀東看來，要推行煤炭的清潔高效利用，首先還是要加大煤炭清潔高效低碳利用關鍵技術攻關和成果轉化力度。將煤炭清潔高效低碳利用技術列入科技部科技重大專項，煤炭清潔高效利用的科學技術含量極高，下一步應該把煤炭綠色開采、清潔利用、清潔轉化、CCS（碳捕獲與封存）和CCUS（碳捕獲、利用與封存）等生產過程形成一個閉環。

姜耀東同時建議國家有關職能部門建立國家煤炭清潔高效低碳利用協調機制，在產業政策、規劃布局、技術研發、市場準入、投資管理、節能環保等多方面，協調解決煤炭清潔高效低碳利用工作中出現的重大問題，推動相關工作落到實處。并完善政策保障措施，鼓勵煤炭清潔高效低碳利用。落實好國務院支持煤炭清潔高效利用專項再貸款等財稅金融支持政策，鼓勵煤企推廣應用煤炭清潔高效低碳利用的新技術、新工藝和新產品，有效控制碳排放，提高煤炭開發利用效率。■