城市治理的政策工具選擇研究
——以遵義市創建全國文明城市為例

陳加友 吳 鴛

（1.貴州省社會科學院，貴州 貴陽 550002；2.貴州大學，貴州 貴陽 550025）

1.緒論

隨著經濟的不斷發展，處于西部內陸地區的城市遵義經濟發展迅速，促使遵義市城鄉人口流動速度加快，相鄰城市間人口流動數量劇增，人口的增多導致城市面臨人口劇增、住房緊張等日漸突出的問題，城市的治理面臨巨大的挑戰。根據2017年遵義市成功創建全國文明城市，2020年遵義市深化文明城市創建，本文以遵義市創建全國文明城市為主線，根據遵義市在創建全國文明城市期間采取的措施，將遵義市城市治理過程分為三個階段，分別根據每個階段城市治理采取的措施進行政策工具選擇分析。

2.相關概念

2.1 城市

城市是公共服務高度聚集的地理空間，它具有人口密集、資源密集、服務聚集等特點，在城市的有限地域空間內，各種生產要素高度聚集在一起。

2.2 治理

俞可平認為治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公民需要，最大限度的增進公共利益。全球治理委員會治理是指公共機構或私人機構以及非營利組織共同管理公共事務的諸多方式的綜合，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續合作過程。孔繁斌認為作為一種分析性概念，治理指的是一種以公共利益為目標的社會合作過程。羅森奧(J.N.Rosenau)在《沒有政府治理》一書中認為治理在實施過程中需要公眾的參與。

2.3 政策工具

國內外不同學者對政策工具的定義也有不同，歐文·E·休斯認為政策工具是政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調整政府行為的機制。國內學者張成福、黨秀云認為政策工具是政府將其實質目標轉化為具體行動的路徑和機制。陳振民認為政策工具是人們為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式。

不同學者對政策工具的研究具有不同分類標準，胡德提出一種系統化的分類框架。他認為所有政策工具都使用下列四種廣泛的“政府資源”之一，即政府通過使用其所擁有的信息、權威、財力和可利用的正式組織來處理公共問題。加拿大公共政策學者霍萊特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具。陳振明認為政策工具分為市場化工具、工商管理技術和社會化手段。

本文主要運用霍萊特和拉梅什政策工具分類標準，將政策工具分為自愿性工具、混合型工具和強制性工具，自愿性工具主要包括家庭和社區、自愿性組織、私人市場；混合型工具主要包括信息和勸誡、補貼和產權拍賣、稅收和使用費；強制性工具主要包括管制、公共事業、直接提供。

3.遵義市城市治理的政策工具選擇分析

3.1 基本概況

2017年，遵義在第五屆全國文明城市評選中，被中央文明委授予“全國文明城市”稱號，這是遵義市在城市治理過程中取得成功的重要標志。2020年，遵義市在深化全國文明城市建設中取得成功，持續保持“全國文明城市”稱號。早在2007年，遵義就提出“一建雙創”，即建設創新型城市，創建全國文明城市，創建國家環保模范城市。十多年間，遵義市通過市委市政府高度重視，各區（縣）、各部門積極聯動，基層組織及群眾多方參與等在城市治理中取得顯著成果，社會文明程度大大提高。根據遵義市創建全國文明城市取得的顯著成果，本文對2006年至今遵義市出臺的相關文件進行梳理。

2006年以前，遵義市關于城市治理出臺的文件沒有相關數據收集，到2006年以后在國民經濟發展規劃和愛國衛生中提到關于城市衛生治理，但是沒有單獨出臺關于城市治理的政策。在2008年，中共遵義市委辦公室遵義市人民政府辦公室印發《遵義市創建全國文明城市實施方案》文件，文件對城市經濟與城市發展，城市建設與城市保護等8個方面做出了明確要求。2017年，遵義市出臺了關于創建全面文明城市的各項政策，中共遵義市委遵義市人民政府印發《關于進一步推進全國文明城市創建工作的實施意見》文件，文件涉及城市公共服務、城市衛生治理、城市商販規范管理、大氣污染治理等方面，2017年遵義市成功創建全國文明城市。

3.2 城市治理的政策工具選擇分析

從遵義市創建全國文明城市可以發現在城市治理過程中每一階段運用的政策工具不同政策效果也不同，本文主要以遵義市創建全國文明城市為主線，將遵義市城市治理過程分為三個階段：

第一階段是2006年以前，這一階段因為沒有收集到創建全國文明城市相關文件且遵義市是在2007年提出“一建雙創”，2008年才出臺具體方案，所以這一階段政府干預程度低，城市治理的政策工具選擇主要以自愿性工具、混合型工具為主，城市治理的政策工具選擇主要以市場導向為主。

第二階段是2007年到2017年，這一階段因為政府的參與、每年出臺相關政策文件以及連續兩屆獲得全國文明城市提名，這一階段政府主導全國文明城市的創建，政策工具選擇主要以強制性工具、混合型工具為主，城市治理的政策工具選擇主要以政府導向為主。

第三階段是2018年至今，遵義市創建全國文明城市每三年一次復評，成為遵義市的一項常態化工作，涉及城市治理的各個方面，說明在城市治理過程中不能只依靠政府或者市場一方，所以這一階段政府干預程度適中，城市治理過程中的政策工具選擇涉及自愿性工具、混合型工具、強制性工具三個方面，政策工具的選擇主要是政府與市場相結合為主（如表3-1所示）。

表1 遵義市城市治理過程政策工具選擇分析

3.2.1 第一階段（2006年以前）

根據表3-1所示，在2006年以前，在這一階段政府尚未出臺相關文件，而且在這一階段遵義市還未開展創建全國文明城市，所以在這一階段城市治理過程中政府干預程度低，城市治理全靠居民的自主行動，政策工具選擇主要由自愿性工具和混合型工具為主，強制性政策工具使用較少。

3.2.1.1 自愿性工具。在這一階段城市治理過程自愿性工具選擇主要體現在私人市場。2007前以前，遵義市基礎設施和公共服務等城市治理模塊還未起步或發展還不成熟。私人市場在這一階段主要體現在城市治理過程中追求個人利益最大化，會選擇對自己最有利的方式進行資源的最優配置。在第一階段，遵義市尚未開展創建全國文明城市，政府在城市治理過程干預較少，主要依靠城市個人和私人市場自主進行，所以在第一階段遵義市城市治理水平較低，效果不顯著，城市存在各種問題，如城市臟亂差、行人橫穿馬路等。

3.2.1.2 混合型工具。第一階段運用的混合型政策工具主要體現在稅收和使用費在這個階段由于政府對城市治理過程干預程度較低，政府和市場處于分離、陌生狀態，政府管理各企業和個體工商戶，采取最直接、最有效的方法是對環境造成負外部性的企業和個體工商戶進行征稅和使用費，比如對環境造成污染的企業進行罰款，減少污染物的排放。

在第一階段，遵義市在城市治理過程由于未開展創建全國文明城市，政府在城市治理過程中干預程度較低，強制性政策工具體現較弱，主要由市場進行主導，在城市治理過程中主要選擇偏向個人利益和私人市場利益最大化的一方。

3.2.2 第二階段（2007年-2017年）

根據表3-1所示，在這一階段遵義市出臺相關文件，從2007年遵義市開始提出“一建雙創”后，由政府主導的城市治理拉開序幕，這一階段政府城市治理主線主要由政府主導的創建全國文明城市為主，政府對城市治理干預程度高，政策工具選擇主要有強制性工具和混合性工具為主，在這一階段由于政府的主導城市治理進程加快，政策和方案迅速出臺，治理效果顯著。

3.2.2.1 混合型工具。混合型政策工具主要包括信息和勸誡、稅收和使用費。混合型政策工具使用主要集中在2007年到2010年，在這個時間段里面，遵義市開展創建全國文明城市還處于蓄力階段，整個城市治理與第一階段主要差別在于城市人口的不斷增加，人地矛盾日益突出，稅收和使用費作為城市治理主要方式，已經不能滿足創建全國文明城市的需求，城市治理過程中開始引入信息和勸誡。信息和勸誡主要體現在向全市居民傳達遵義市要創建全國文明城市的政策，希望各企業和個體能夠在創建全國文明城市過程中轉變以往以自我利益最大化的觀點。

3.2.2.2 強制性工具。強制性政策工作的使用主要包括管制和直接提供。2011年開始，遵義市開始出臺各項與創建全國文明城市相關的文件，在這一階段遵義市城市治理還處于探索階段，最常使用的政策工具便是管制，但由于經濟水平限制，城市治理效果不理想，城市隨處可見違法停車等現象。2016年，遵義市委市政府將創建全國文明城市寫入全市“十三五”規劃，實施創建文明城市“十大工程”。2017年遵義市委市政府圍繞《全國文明城市測評體系》指標涉及的要求，加大創建文明城市法律、人力和財力支持，印發《中共遵義市委遵義市人民政府印發＜關于進一步推進全國文明城市創建工作的實施意見＞的通知》（遵委〔2017〕53號）文件，由政府主導、全市上下各企事業單位、基層組織和市民共同參與創建全國文明城市治理。在這個時間段，政府直接提供是使用范圍最廣的政策工具，政府直接履行職能，將城市治理各項措施直接分配到牽頭部門，由牽頭部門對城市問題進行針對性治理，引入企業相關技術，解決城市治理中存在的問題。

在這一階段，城市治理主要以創建全國文明城市為主線，政府在城市治理過程中干預程度高，由政府主導使用強制性政策工具，城市治理更偏向于促進城市公共利益一方。

3.2.3 第三階段（2018年至今）

2018年以后，城市治理主要以成功創建全國文明城市之后深化全國文明城市成果為主線，創建全國文明城市主要作為常態化工作（三年一復評）進行開展，政府在這一階段干預程度降低，主要是由政府和市場共同主導的深化全國文明城市建設為主，以便繼續保持全國文明城市稱號，政策工具選擇綜合運用自愿性工具、混合型工具、強制性工具三種。

3.2.3.1 自愿性工具。在這一階段，自愿性政策工具選擇主要是家庭和社區，在這個階段，全國文明城市成果顯著，城市治理效果顯著，家庭和社區已經形成遵守文明城市各項指標要求的習慣，愛護社區衛生，贍養老人等，無須政府支出，家庭和社區已經形成照顧家人和其他親屬的重大責任，居民文明程度得到顯著提高。

3.2.3.2 混合型工具。混合型政策工具的使用在這一階段主要體現在補貼和產權拍賣。城市治理在這個階段政府和個人的偏好是一致的，都追求繼續公共利益的最大化，繼續鞏固和深化全國文明城市成果。補貼是促進政府與企業關系的紐帶，有利于拉近政府與企業的距離，打破陌生的局面，能夠對企業的經濟行為進行更好的規范。產權拍賣是政府在沒有市場的領域建立市場，以便繼續深化全國文明城市創建。

3.2.3.3 強制性工具。在這一階段強制性政策工具主要選擇的是直接提供。在第三階段，遵義市主要對全國文明城市成果進行鞏固，繼續深入推進深化全國文明城市，直接提供是結合貴州省大數據發展直接引進大數據，將大數據與城市各項治理進行結合，形成“大數據+政務”“大數據+醫療”“大數據+治理”等模式，打通各部門數據壁壘，實現橫向市級部門視頻資源的聯網整合、縱向市、區（縣）、鎮（街道）三級視頻指揮聯動。

在第三階段，城市治理主線是繼續深化全國文明城市創建，由于第二階段城市治理已經取得階段性成果，在第三階段政府的干預程度將降低，同時市場參與程度提高，形成政府與市場協調治理模式。

4.結論

從上文結合政策工具以創建全國文明城市為主線對遵義市城市治理過程進行分析結果來看，遵義市創建全國文明城市是惠及全市人民的有益成果，不同階段政策工具的使用對城市治理具有明顯促進作用，在深化文明城市中可以根據城市發展不同情況進行調整，以便城市治理得到更好的效果。