基于政策工具的我國民間醫藥相關政策文本分析

褚丹丹 徐慧芳 王鐵融 洪峰 劉偉 陳寧

關鍵詞民間醫藥;政策工具;政策文本

在深化醫藥衛生體制改革的背景下，2009 年國務院在其出臺的《關于扶持和促進中醫藥事業發展的若干意見》中強調，“要挖掘整理民間醫藥知識和技術，要加以總結和利用”[1]。隨后，國家中醫藥管理局專門召開了全國民間醫藥暨民營中醫醫療工作座談會并出臺了《關于加強民間醫藥工作的意見》[2]，足以體現國家對民間醫藥發展的重視。

民間醫藥是我國中醫藥的重要來源和組成部分。狹義的民間醫藥指流傳于民間，有一定臨床實踐經驗積累，但未形成理論體系、未被典籍所收錄、未被主流醫療體系認可，具有獨特療效的中醫診療技術、方法、方藥和器械等;廣義的民間醫藥則涵蓋技術、機構和人員3 大方面[3]。現有研究主要關注民間醫藥的具體臨床應用[4-5]、知識產權保護[6-7]、整理挖掘的方法[8-9]和民間醫藥從業人員行醫資格[10-11]等方面。如宋歌等[2]從基本政策、醫療機構、從業人員、藥物管理、特色技術5 個方面梳理了2011 年以前的民間醫藥相關政策。但現有研究缺乏對2011 年后民間醫藥相關政策的全面梳理和量化分析，也鮮有學者從政策工具視角系統研究民間醫藥政策的使用情況和現存問題。

科學的政策對于引導、推動民間醫藥的發展至關重要，然而目前我國民間醫藥發展仍然面臨民間技術傳承困難、知識產權保護不到位、篩選評價難以標準化等問題，表明民間醫藥政策的設計仍存在不足之處。因此，本文基于政策工具理論，對我國2009-2021 年中央層面出臺的民間醫藥領域相關政策進行量化分析，總結我國“新醫改”以來民間醫藥領域政策的使用情況和問題，旨在為后續制定和優化民間醫藥政策提供借鑒。

1 資料與方法

1.1 資料來源

本文所指的民間醫藥政策是指由中央層面出臺，能直接或間接促進民間醫藥發展的政策，涵蓋民間中醫藥技術、方藥、機構和人員等方面。首先，利用北大法寶、威科先行等法律數據庫，以“民間醫藥”為主題詞進行全文檢索;其次，依據2011 年國家中醫藥管理局出臺的《關于加強民間醫藥工作的意見》[12]進一步歸納如下關鍵詞：秘方、驗方、民間醫藥技術、師承、確有專長、行醫資格、鄉村醫生、出師考核、民間醫藥知識;最后，以上述關鍵詞在國務院、國家中醫藥管理局等政府官網進行補充檢索。時間跨度設置為2009-2021年。

由于民間醫藥政策條文大多分布在中醫藥具體政策中，針對民間醫藥的專項性政策文件較少，故基于研究對象的特殊性，筆者采用以下標準對政策文件進行統一篩選：（1）政策類型方面，納入由全國人大及其常委會、國務院及各部委等從國家層面頒布的法律、法規、部門規章、其他規范性文件。排除國家層面的領導人講話以及各省（區、市）頒布的地方性政策法規;（2）政策相關度方面，納入與民間醫藥相關的政策，包括民間醫藥專項性政策及政策文本內容緊密涉及上述關鍵詞的政策，還包括民間醫藥被納入管理的中醫藥具體政策。嚴格按照上述標準，通過人工篩選，最終納入23 份民間醫藥政策，見表1。

1.2 研究方法

本文采用內容分析法。首先，依據不可細分原則[13]，利用Excel 2019 軟件對納入政策按照“政策序號-章/條-節-內容”進行編碼，如1-4-1-3 代表第1 份政策《關于扶持和促進中醫藥事業發展的若干意見》中第四條第一節第三點（“挖掘整理民間醫藥知識和技術”）。編碼員由課題組內2 名具備扎實民間醫藥研究基礎的研究者組成，通過統一培訓后，由筆者在前期抽取25%的政策樣本交由其進行預編碼，結果2 名編碼員的一致率大于0.8，具有較高的一致性。然后，將編碼歸類到民間醫藥政策框架。最后，對政策文本進行定量描述與分析，深層次理解政策文本的含義與內在邏輯。

2 民間醫藥政策框架

目前，國內學者較為認可的是Rothwell 等學者提出的政策工具分類，他們將政策工具劃分為供給型、需求型和環境型3 類[14]。供給型政策工具是實現政策目標的直接推動力，需求型政策工具是實現政策目標的直接拉動力，環境型政策工具是實現政策目標的間接影響力。

2.1 X維度：基本政策工具

本文采用Rothwell 政策工具對民間醫藥政策進行供給、需求和環境3 個方面的分析。民間醫藥政策中屬于供給型的有人才培養、資金投入、基礎設施建設、信息化建設、組織管理政策，這些均能正向推動民間醫藥的發展;民間醫藥政策中屬于需求型的有政府購買、政府保障、科研成果、健康服務、產業培育、服務貿易政策，這些都能直接拉動民間醫藥發展的速度;民間醫藥政策中屬于環境型的有財政金融、規制管理、宣傳、組織變革、激勵、保護與應用政策，這些雖然對民間醫藥沒有直接產生影響，但可以作為中間要素來影響民間醫藥的外部環境。

2.2 Y維度：政策發展階段

僅從單個維度分析較難全面反映我國民間醫藥領域的發展情況，因此本研究在基本政策工具維度的基礎上引入政策發展階段維度，利用縱向時間軸來清晰地呈現我國民間醫藥各階段政策的頒布狀況。以民間醫藥發展重要時間節點為界，劃分為探索發展階段（2009-2010 年）、完善補充階段（2011-2015 年）、成熟推進階段（2016-2021 年）。2009 年，“新醫改”提出了深化醫療衛生體制改革的總體要求，明確指出中醫藥在疾病預防和治療中的關鍵作用，國務院在同年又推出了扶持和促進中醫藥事業發展的元政策;2011 年，國家中醫藥管理局頒布了《關于加強民間醫藥工作的意見》，對后續細化民間醫藥工作具有里程碑意義，說明我國基于前期的實踐摸索已經總結歸納出民間醫藥發展的方向和細化措施;2016 年是“十三五”規劃的開局之年，政府對中醫藥發展和醫藥衛生體制改革做出總體布局和戰略規劃，我國民間醫藥進入新的發展時期。

2.3 民間醫藥政策二維分析框架

將基本政策工具X維度和政策發展階段Y維度結合起來，可以全面立體地呈現我國“新醫改”以來民間醫藥領域各層面的政策。本研究構建了X-Y民間醫藥政策二維分析框架，如圖1 所示。

3 結果

按照前述方法進行編碼，從23 個政策文件中梳理出284 條政策分析條目，將其整理錄入到Excel 2019 進行統計，詳見表2。

3.1 基本政策工具維度統計結果

由表2 可知，在國家層面出臺的有關民間醫藥的23份政策文本中，供給型、需求型、環境型政策工具所占的比例分別為28.17%、22.89%、48.94%。

供給型政策工具包含人才培養（占8.80%）、基礎設施建設（占6.69%）、組織管理（占5.99%）、信息化建設（占4.93%）、資金投入（占1.76%）5 個方面內容。人才培養政策工具占比最大，而資金投入政策工具占比最小，說明政府最重視民間中醫藥人才的培養教育，在資金投入方面則嚴重不足。

需求型政策工具包括健康服務（占7.75%）、科研成果（占5.63%）、政府保障（4.23%）、服務貿易（占2.46%）、產業培育（占1.76%）、政府購買（占1.06%）6 個方面內容。由此可見，政府對健康服務的關注度最高，這與我國中醫藥健康服務發展規劃的總體目標一致;科研成果和政府保障政策工具的占比較為適中，服務貿易、產業培育和政府購買政策工具較為薄弱。

環境型政策工具包括規制管理（占17.61%）、激勵（占10.56%）、保護與應用（占9.15%）、宣傳（占5.99%）、財政金融（占3.87%）、組織變革（占1.76%）6 個方面內容。從上述數據可以看出，政府對民間醫藥規制管理最為關注，重在制定標準和規范化管理;對民間醫藥的宣傳有待加強，在財政金融和組織變革方面的關注較少。

3.2 政策發展階段維度統計結果

對各階段民間醫藥政策工具數量進行統計，繪制對應的表格和堆積折線圖，結果見表3 和圖2。探索發展階段（2009-2010 年）政策工具的占比為25.35%（72/284），完善補充階段（2011-2015 年）政策工具的占比為16.55%（47/284），成熟推進階段（2016-2021 年）政策工具的占比為58.10%（165/284）。民間醫藥政策中各階段政策工具的使用情況差異較大，不利于民間醫藥的持續穩定發展。

3.3 政策工具與發展階段二維統計結果

綜合基本政策工具和政策發展階段來看，環境型政策工具的數量呈現先下降后急劇上升的趨勢;供給型、需求型政策工具數量變化在前2 個階段較為穩定，在成熟推進階段快速上升。成熟推進階段中，政策工具數量排名前3 位的依次是規制管理、激勵、人才培養政策，說明政府對民間醫藥側重規范化管理與激勵，同時重視人才培養;《中醫藥法》頒布后，增加了民間醫藥從業人員合法化行醫的途徑。

4 民間醫藥政策工具使用分析

從整體上來講，284 條政策條目的內容基本覆蓋了民間醫藥領域的各主體和環節，反映了我國近十年來對民間醫藥相關工作的規劃和方向，內容涉及民間醫藥從業人員、方藥、技術、機構等部分。從政策發文數量看，探索發展階段、完善補充階段和成熟推進階段的政策數量分別為4、8、11 份，呈現逐漸上升的發展趨勢。從編碼條目數量看，民間醫藥政策數量在3 個階段呈現先下降后上升的趨勢。從政策發文機構看，聯合發文的政策僅6 份，單獨發文最多的機構是國務院辦公廳，足以體現國家對于民間醫藥發展的高度關注。

4.1 供給型政策工具最重視人才培養，資金投入明顯不足

供給型政策工具中人才培養政策占比最大，其次為基礎設施建設政策，資金投入政策占比最小。可見，政府十分重視民間醫藥人才的培養，原因在于人才是民間醫藥傳承創新發展的基礎，尤其在我國經濟文化相對落后的邊遠地區，民間醫藥從業人員能解決當地群眾看病治病的難題[11]。

人才、基礎設施建設與資金投入是民間醫藥發展的必要資源，三者缺一不可。大量的資金投入是開展一切活動的保障，若政府對民間醫藥資金投入不充分，可能會影響基礎設施建設、人才培養、相關的課題與成果的研發、民間醫藥工作的挖掘整理篩選等工作。這與鄧月明等[15]的研究結果一致。

4.2 需求型政策工具短缺，民間醫藥發展的動力不足

需求型政策工具是民間醫藥市場的確定性因素，對于打開民間醫藥市場、拓展民間醫藥發展空間、拉動民間醫藥的需求具有重要意義，它對民間醫藥的實施效果影響也最為顯著[16]。而我國民間醫藥政策中需求型工具所占的比例最少，僅為22.89%。其中，最為常見的政策條目就是發揮民間醫藥在健康管理、預防保健、公共衛生、康復治療中的作用，同時爭取首診在基層。民間中醫藥和特色的診療技術在治療慢性病等疾病中雖具有天然的優勢[17]，但僅靠這一類需求遠遠不夠;政府購買、產業化培育、國際化貿易的政策支持明顯不足，可能影響民間醫藥市場進一步拓展。這與林潔等[18]的研究一致。

4.3 環境型政策工具使用過于頻繁，規制管理政策過溢

國家在民間醫藥3 個發展階段頻繁使用環境型政策工具，說明政府更加注重為民間醫藥營造良好的氛圍和發展環境，為民間醫藥開拓有利的發展空間。

從環境型政策工具使用內部結構來看，規制管理政策占比最大，可能有以下幾方面原因：其一，1999 年實施《執業醫師法》后，很大一批沒有學歷且無法取得行醫執照的民間醫生處于非法行醫的狀態[3]。之后我國制定了《傳統醫學師承和確有專長人員醫師資格考核考試辦法》，為民間醫生提供了合法化途徑。《中醫藥法》更是從法律層面的高度對傳統師承和確有專長人員的資格考核方式予以肯定。但是目前中醫師承的遴選機制尚未完善，民間醫生的準入機制尚未成熟，政府對民間醫藥從業人員管理更加謹慎。其二，民間醫藥具有地域性、保守性、家傳或師承等特點而難以被標準化，且目前尚未形成民間醫藥標準體系[19]，因此給相應的監管部門帶來很多難題。

5 建議

5.1 優化供給型政策工具的使用，增加資金投入

未來要提高供給型政策工具的使用頻率，彌補科研等資金投入不足的短板。面對人才傳承困難、民間技法方藥瀕臨失傳的困境，建議拓寬合法行醫的渠道，進一步完善傳統醫藥類非物質文化遺產代表性傳承人合法行醫的遴選機制，使得民間醫生能通過另一種合法身份回歸到中醫藥衛生行列。建議鼓勵民間中醫藥人才培養與院校教育相結合，增加資金投入，為教學科研和信息化建設提供財政支持，設立民間醫藥發展的專項資金，鼓勵民間中醫藥人才加入到中醫藥創新的浪潮中。建議建立一支長期從事民間醫藥工作的人才隊伍，對民間醫藥發展做出科學的頂層設計和系統的發展規劃[20]。

5.2 重視需求型政策工具的使用，增強民間醫藥發展的動力

建議從政府購買、產業培育和服務貿易三方面增強民間醫藥發展的動力。推動民間特色診療技術篩選和評價工作，適當納入政府購買中醫藥養生保健服務包，深入推進民間特色醫藥與大健康產業的融合。通過政府采購的方式提高社會資本對民間醫藥產業的購買力和支付力[18]。做好民間醫藥產業發展規劃，積極促進民間醫藥成果轉化，依據不同需求，開發新藥、醫療機構制劑、保健品、化妝品、醫療器械等多元產品。探索民間醫藥產業與養老、旅游等產業結合的發展模式，引導和激發居民的需求。積極推進民間醫藥國際化貿易，為民間醫藥“走出國門、走向世界”奠定基礎。

5.3 調整環境型政策工具結構，平衡內部要素

不論是探索發展階段還是成熟推進階段，我國對民間醫藥規制管理政策工具都使用過溢。筆者建議可適當放緩民間醫藥規范性管制的節奏，加強對民間醫藥發展的質量評價體系建設，解決目前最為關鍵和迫切的傳承保護問題。建議加大對民間醫藥產業的金融支持力度，為中小型企業提供無形資產抵押貸款和知識產權質押等多種融資手段[21]。促進民間醫藥的標準化，建立民間醫藥技術操作規范和篩選評價方法指南，盡快從眾多的民間醫藥中篩選出確有療效的民間醫藥技術，可建立“制定-實施-推廣-評價-反饋”機制[22]，探索民間醫藥信息采集-價值評估-成果轉化的發展模式[20]。