基于BSC 視角的高校全面預算績效評價體系研究

王 琳，劉 燕

（大連海事大學，遼寧 大連 116026）

0 引言

近年來，預算績效的管理工作越來越得到國家和各級財政部門的重視，黨的十九大報告也強調了全面執行預算績效管理的重要性。對高校而言，實行全面預算績效管理有助于提高投入和產出環節的資源配置效率，通過籌劃管理節省成本支出，優化傳統的資金分配格局，且高校的資源分配能夠以各年度績效評價結果為參考依據，顯著提高了財政專項資金的利用效益和配置效率。

1 高校預算績效評價體系存在的主要問題

1.1 對預算績效管控的重視程度不夠

當前，大多數高校對績效管理重要性的認知不高。首先，部分高校錯誤地認為預算管理工作理應由財務部門承擔，無需其他部門參與，因而在財務處收到上級部門撥款后的整個預算編制過程中，高校內部的其他執行部門無動于衷，從而降低了財務工作的執行力度。其次，許多項目部門僅注重績效評價的打分環節，不考慮是否達到了預算管理目標和實施效果，也不為產生的績效評價結果負責。最后，相關部門在進行預算申請時只考慮短期效益，與學校長期規劃相脫節，因而產生了重投入輕管控、重支出輕績效的不合理現象。如此一來，材料往往在項目申報時才匆忙整理，由于缺乏項目前期的調研，使得項目資金運用和項目庫建設前期粗略，預算執行力度弱、進度慢，最終導致了專項資金監管不到位、預算績效評價水平低下以及與學校最終的戰略目標相脫節等問題。

1.2 預算績效評價工作缺少強有效的合力

目前許多高校的預算管理體系主要推行 “集中領導、分級管理”的模式，這在大規模學院和部門中尤為明顯。但由于委托代理問題的存在，導致高校的預算績效管理工作缺乏合力，主要表現為以下兩點：一是高校與各學院和部門的數據和利益不對稱，學院更能明確自身的工作內容和特性，因此盡可能地將項目資金投放在前期的申報環節中，而在績效評價方面往往制定容易實現的目標和簡易的評價標準，從而能夠輕松達到效果，以此實現利益最大化；二是考慮到受托責任的差異，在預算執行過程中，學院內各部門對占用的預算經費負責，但并未仔細核算經費產生的效益，因此在確認是否實現項目的預計績效方面存在較大疏忽。

1.3 預算績效評價指標設定不完善

現階段，我國絕大多數高校的預算績效評價體系的建設水平仍處于較初級階段，構建的評價指標覆蓋面較窄，設置比較單一簡略，且主觀性特點明顯，包含較多的人為因素。一方面指標的設置主要參照財政部相關評價文件中的指標體系，主要包括產出、績效和滿意度等一級指標，而數量、質量、成本、社會經濟效益、生態效益和可持續影響等二級指標，以及其他自行擬定的三級指標，這兩類指標大都體現為財務性質，忽視了各項目中不同業務的實際情況；另一方面，未能充分發揮指標的量化功能，定性指標所占比重過大，而定量指標涉及甚少，導致整體上指標評價體系的可衡量性低下，而且，大部分指標多聚焦于事后評價，缺乏對事中環節的監管控制，從而降低了整體的預算績效評價水平。

1.4 預算績效的監管機制不健全

預算績效最終目標的實現過程和結果運用應在良好的監管體系的監督下進行，嚴格把控預算目標的實現步驟，是預算績效控制的重要內容。然而回顧當前國內高校的監督體系發現，現行的高校預算目標監管體制尚不完善，大部分仍采用比較傳統的方式，進度慢、效果差，對預算績效數據的收集和分析不到位，不能做到及時調整工作中的偏差，可見監督力度十分薄弱。

2 完善高校全面預算績效評價體系的對策

2.1 強化全面預算績效管理意識

高校領導要充分意識到績效管理的重要性，轉變傳統觀念，嚴格把控高校內部各項資金的運用，提高資源的利用效率，以實現高效可持續發展目標；要積極促進各部門的配合聯系，倡導全員參與，齊抓共管，共同加快績效評價工作的建設進程；還要明確和區分責任主體，充分落實“花錢問效，無效問責”的管理理念。除此之外，依據高校制定的中長期目標，建立滾動制預算項目庫，動態監控項目實施的全過程，從而提高預算績效管理的工作水平和資金利用效率。切忌忽略中長期項目庫建設，忽視項目前期的預算準備工作，以及為了防止部分預算額度被砍掉而故意夸大金額申報，避免造成各部門經費互爭，徒增了財務部門的工作量。如此才能充分發揮預算管理和績效評價職能，確保高校的每一筆支出都科學合理，從而保障高校長期戰略目標的實現。

2.2 完善全面預算績效評價體系

高校要想改進全面預算績效管理，可考慮從制度完善、機構建設以及人員配置三大方面著手。首先，建立健全預算績效相關的事前、事中和事后管理制度，既要關注項目的事前預算和績效評估，又要動態監督預算執行進度和結果實現的全過程，并將本年度評估結果作為未來年度的預算參照，充分發揮全面預算績效評價的職能。其次，設置獨立的全面預算績效管控機構，比如成立管理委員會、下設其他辦公室或者設立工作領導小組等，加大對預算績效管理的統籌規劃和監管力度。再次，強化預算管理人員隊伍建設，培養專業高效的人才隊伍，提高預算績效評價的工作效率。可通過專業培訓、階段考試等方式強化相關人員的全面預算績效管理認知，進一步提高其工作水平和效率。最后，延伸預算績效管理業務范圍，使其盡可能地覆蓋財政和非財政資金。另外，要做到與時俱進，積極倡導和完善數據平臺運用，加快預算績效管理的信息化建設進程，做好與現有系統和數據的銜接和溝通，實現預算績效評價工作的科學化。

2.3 引入平衡計分卡，科學合理構建評價指標體系

“人才培養”和“內涵建設”是高校的治學原則，同時高校也注重“保基本”和“內涵優先”的資源配置準則，可以看出高校通常不把經濟效益作為考核重心，而是進行人才培養、科研建設和資源利用效率的綜合考核。平衡計分卡（Balanced Score Card，BSC）是一種統籌戰略規劃和業績衡量的多方面管控體系，能夠幫助高校實現綜合性的預算績效管理考核目標。該體系通過將高校戰略目標轉化為所需的績效評價體系，并將高校自身特性和長期規劃歸結于財務和非財務指標、定性和定量指標，最終細化分解成附權重、可量化的評價指標，從而為高校構建相對完備的全面預算績效評價體系。

3 基于BSC 的高校全面預算績效評價體系設計

3.1 方案設計

全面預算管理是要求全員參與、全面覆蓋、全程跟蹤以及將關鍵問題融于一體的管理控制方式，它是持續改進的動態過程，經過預算的編制、執行與控制以及考核三大環節，將高校的中長期規劃、戰略目標以及分年度籌劃等加以協調，其關系如圖1 所示。

圖1 全面預算管理流程

編制高校的全面預算可以細分為確定預算目標，制定、匯總和審批預算項目。全面預算的執行和控制階段主要對預算進行分析、管控和調整。全面預算考核階段則主要通過進行定期、動態的考核預算項目，發掘其中的問題和風險隱患，并及時采取措施糾正偏誤、防范風險，更科學合理地保障高校預算目標的達成。以上流程互聯互通，相互作用。本文根據高校特點，對全面預算管理體系進行如下設計。

3.1.1 建立組織結構體系構建組織結構體系是高校全面預算管理的首要工作，通常需要建立決策、工作和執行三大類機構。

3.1.1.1 全面預算管理決策機構

高校內部的黨委常委會在預算管理工作中掌握最高權力，能夠對預算草案進行審查審批、報告預算執行情況以及調整不合理的預算方案。另外，預算管理委員會作為議事機構，其職能主要是初步審查各部門預算的草案制定、執行以及決算情況，并將評估結果及時匯報給黨委常委會。

3.1.1.2 全面預算管理工作機構

全面預算管理委員會主要負責預算的領導、組織和日常工作，該機構主要包括發展規劃處、人力資源部、校長辦公室、計劃財務部、經費和審計部等部門。通常設在學校財務處，負責一級預算的編制以及執行二級預算的指導和監督工作。

3.1.1.3 全面預算管理執行機構

全面預算執行的主體是高校內部各個基層單位和部門，比如各個學院、機關職能單位以及其他二級核算部門等。它們在學校的要求下，結合自身實際情況，落實預算支出和收入，并提出相應的預算管理建議；同時，根據審批的預算額度，對預算執行過程進行審查監督，并對預算的執行結果負責。

3.1.2 編制全面預算

3.1.2.1 明確全面預算目標

編制全面預算是實施全面預算管理的首要任務，而明確目標是前期預算編制工作的前提，該過程要遵循先見性、適應性、可行性、先導性以及系統性等原則。另外，內外部多方面因素也會對其產生影響。內部因素包括學科建設情況、以前年度的預算執行結果、績效評價情況以及教學資源配置效率等因素，外部因素主要指國家宏觀環境、社會滿意度等大環境因素。

3.1.2.2 選擇全面預算編制方法

“二上二下”是大部分高校部門編制預算時所采取的方式，它有助于防止“兩張皮”問題的發生。高校通常采用零基預算法、作業預算法、彈性預算法、滾動預算法和項目預算法等進行預算編制工作。在編制預算過程中，高校要始終以國家宏觀要求為依據，立足于自身戰略規劃，并按照實際管理需求，選擇和有效應用上述方法編制預算。

3.1.3 全面預算的執行與控制

高校要通過強化對預算執行的管控來保證預算管理的均衡性和時效性。預算的安排要密切聯系預算執行工作，可以適當采取績效獎勵手段，明確和落實責任主體，建立核查財政資金存量、統籌兼顧的長效機制。全面預算的執行與控制工作，要求強化對事前、事中和事后全過程的預算管理，各預算執行單位要積極按照計劃推進工作進度，倘若因出現重大狀況或變動而無法按預期實現預算計劃，需要及時匯報給上級部門，并對預算規劃做出適當調整。除此以外，高校還要完善反饋體系，動態了解預算執行進度，從而發現問題并及時采取有效措施減少預算偏誤。

3.1.4 全面預算的考核

全面預算考核主要是評價預算執行的各環節工作情況，旨在提高全面預算管理水平。此過程中，首先要明確責任主體，遵循“誰使用誰負責”的管理原則。另外，還要建立完善的預算績效評價指標，不斷優化評估結果，及時根據高校戰略目標要求改進績效評價水平，幫助高校提升其預算管理水平，從而真正彰顯全面預算績效評價體系的價值功能。

3.2 基于BSC 的指標體系設定

BSC 包含了財務層面、客戶層面、內部業務流程以及學習與成長層面這四個維度多方面的指標，這四個維度共同構成了有機統一的整體，最終將高校的長期戰略目標以清晰明確的績效評價體系呈現，如圖2 所示。

圖2 BSC 績效評價指標體系

3.2.1 財務層面

高校的教育教學、學術科研和其他實踐應用活動的正常進行都離不開資金的支持，經費緊張也一直是困擾各個高校的難題。因此，高校要積極拓展多樣化融資渠道，強化預算管理力度，做好“開源”和“節流”兩方面工作，防范財務風險，科學合理地進行預算編制，提高資金的配置效率。高校戰略目標的達成情況、資產的運行和管理狀況以及風險的防范控制等是高校財務考核的重點，也是基本點。鑒于此，建議賦予其30%的權重，指標的細分如表1 所示。考慮到高校只有不斷增加收入，才能實現其增長的可持續性，因此本文將收入增長率作為財務層面最基礎也是最關鍵的指標。

3.2.2 客戶層面

學校的宗旨特性決定了高校的主要客戶是學生、家長、用人單位以及社會和國家，其滿意度對高校未來發展有著不可忽視的直接或間接影響。知識傳授和人才培養是高校運營的主要目標，并由此產生良好的經濟效益和社會效益，其社會地位也會隨著顧客認可度的提高而提升，從而有助于高校擴大生源和獲取資源。建議將顧客維度的權重設定為30%，詳細指標參照表1。本文認為就業率和深造率是該層面的重點指標，這是高校獲得諸多利益相關者密切關注的直接表現。

3.2.3 內部業務流程層面

高校為了確保戰略目標實現，需要完善自身管理制度，提升管理水平，內部層面則主要指為實現目標而進行的內部管理與服務活動。學生是高校的工作重心，高校在人才培養時，一方面要優化教學條件和質量，另一方面要致力于提升學術科研水平，這在為學生提供良好科研平臺的同時，也極大助力了高校的發展，而且為進行“雙一流”學科建設奠定了良好基礎。基于此，建議將該維度權重設置為20%，詳細指標見表1。另外，將教學科研立項和獲獎數、“雙一流” 學科數作為內部業務流程層面的關鍵指標，這主要是因為這兩項指標極大程度上直觀地體現了一所高校的科研和教學質量。

3.2.4 學習與成長層面

高校的發展和創新能力與其學習與成長密切相關，要在不斷創造價值的前提下獲得可持續發展，學習和創新能力尤為關鍵。高校一方面要提倡教師 “走出去”，多于外界交流溝通，學習新知識新技能；另一方面要積極實施“引進來”戰略，通過吸收優秀人才來強化自身隊伍建設。建議賦予該維度20%的權重，具體指標如表1 所示。由于院士是最高的學術稱號，其數量很大程度上反映了高校的科研實力，同時也體現了高校的人才培養、學科建設和學術交流能力，因此本文將全職院士數量作為該層面的最重要指標，它更能體現出一所高校的教學質量水平。

表1 績效評價指標細分表

4 實施BSC 績效評價體系的保障機制

雖然高校實施基于BSC 的績效評價體系具有諸多優點，但在績效評價過程中，可能存在著一些難題，比如在確保三級指標間相關性和適應性上存在較大難度，執行成本高、難度大，不利于調動全員積極性。鑒于此，建立完善的保障機制對BSC 績效評價體系的順利實施具有十分重要的意義。

4.1 強化預算項目庫管理

高校內部財務處負責預算績效管理的組織工作，各職能部門負責對專項資金的運用管理，同時實施項目庫管理，統籌立項、日常運行和結項多個環節。各職能單位在設立申報項目的項目庫時，要參考高校整體戰略安排，采取3～5 年滾動模式進行管理，優先安排已入庫項目的資金申請，對于非入庫的項目不考慮本年度預算額度。另外，可以提前審批結算，以防止出現預算審批時滯妨礙項目實施進度的現象。

4.2 落實“自評＋他評”制度

專項資金執行結束后引入“自評＋他評”制度，需要相關負責部門參照申報時的指標進行設定，形成專項資金運用的績效自我評價報告，之后交由財務專家審核，最終匯報給高校的績效考評小組做出最后判斷，考評小組針對各年度的評價結果做出經濟效益的相關反饋。

5 結語

基于BSC 的預算績效管理模式構建了包括四大維度的指標體系，全面且充分體現了高校執行全面預算績效評價管理的可操作性和適應性。該評價體系有助于高校強化良性循環的全面預算管理能力，提升教學資源配置效率和預算資金利用效率，極大地促進了高校中長期戰略目標的實現。