高校內部控制評價體系研究

李 偉，香澤佳，曹 寧

（大連海事大學 航運經濟與管理學院，遼寧 大連 116026）

1 背 景

隨著科技創新驅動發展戰略的大力實施，國家加大了對于科研事業的投入力度。作為科研活動的重要參與者，高校規模不斷擴大，科研資金和經費支出也逐年增長。同時，高校面向市場辦學，科研經費的來源復雜多樣，對于經費的使用也有很大的自主權，導致高校所面臨的管控風險不斷增加。在此形勢下，如何控制好、管理好、用好龐大的科研經費，強化風險防控機制，成為當前亟須解決的問題，也是推進高校內部控制制度改革的重點與難點。一方面，高校的內部控制建設是高校防范和管控風險，不斷適應變化的外部環境，構建現代化治理體系的重要環節。另一方面，高校內部控制的建設也有利于高校實現健康和可持續發展，是進一步推進高校治理能力現代化的重要途徑。

為了保證教育事業有序進行，提高內部管理水平，國家不斷出臺和實施了一系列關于完善包括高等學校在內的行政事業單位內部控制的法律法規，高校也緊隨其后，出臺了一系列的政策與規定。《行政事業單位內部控制規范》 對包括高等學校在內的行政事業單位實施內部控制的原則、控制方法等層面進行了詳細規定。《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》 詳細規定了包括高等學校在內的行政事業單位推進內部控制建設的主要任務和保障措施等，為高效進一步推進內部控制建設指明了方向。為了進一步推動部屬高等學校內部控制建設，2016 年教育部根據《行政事業單位內部控制規范》和《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，印發《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》。但是，高校的內部控制建設缺乏指引理論，在制度和實施細節上存在諸多問題和缺陷，例如運行效果較差、財務制度不合理等，尚未形成一個全面綜合的內部控制評價體系。高校的內部控制評價體系是高校根據重要性、客觀性、全面性的原則，對高校內部控制的具體實施情況進行監督、評價并形成結論的過程。科學、完善的高校內部控制評價體系能夠保證高校經濟活動的真實性與合法性，為高校有效管理經濟活動提供科學的決策依據，從而有利于提高高校教學、科研、管理等活動的效率，為學校的綜合改革保駕護航。

因此，本文從高校內部控制的現狀展開研究，為進一步完善內部控制制度，重點對如何建立科學有效的高校內部控制評價方法與指標體系進行了探討，最后提出了保障高校內控評價體系實施對策，以保證高校各項活動健康穩定進行，實現高校的有效治理。

2 高校內部控制評價現狀

2.1 欠缺對內控評價的認識

完善的內控體系有利于提高高校的內部管理水平和風險防范能力，促進高校的進一步發展。而目前大部分高校都沒有認識到內控評價的重要性，雖然開展了內控評價工作，但是效果并不明顯，對于內控評價工作的落實工作顯然不到位。同時，在開展內控評價工作時將其固定化、形式化，一般都是為了完成相應指標而進行，應付了事，無法做到定期開展內控評價工作；受部門眾多、業務類型復雜等因素影響，高校內控評價組織內部存在分工不明確、權責模糊等問題，導致執行的有效性不能完全發揮；在開展內控評價工作時，并沒有對高校中的重要業務事項進行重點關注，忽視了高校內控評價的重要性原則。

2.2 內控評價作用不顯著

高校內控評價對高校內控控制而言是極其重要的，有效的內控評價可以發現目前的內控體系存在的缺陷，改善內控體系的薄弱環節，并進一步為內控評價工作的開展提供支撐。而目前大部分高校的內控評價作用并不明顯，評價結果沒有對不合理的各部門制度及業務流程產生影響，也沒有作為獎懲實施、績效評價以及崗位考核的依據，對于內部控制評價部門的工作未予以重視。內控評價結果應用的不充分很大程度上限制了內控評價作用的發揮。同時，對于內控評價的追責制度不健全，無法及時對內控評價發現的漏洞與不足提出解決方案并進行整改，導致內控評價失去意義。

2.3 內控評價指標體系不完善

我國的內控研究對象大多為營利性組織，對于高校內控評價指標體系的研究理論體系缺乏系統性，仍處于淺層研究階段。目前高校的內控評價體系大都根據教育部、財政部出臺的相關手冊與規范制定，但由于目前的規范中并沒有對評價指標進行詳盡說明，很多高校為了應付財政部，在制定內部控制評價標準時敷衍建設一套看似健全合理的標準及相關制度，無法做到結合自身特點、風險狀況以及具體環境，使得評價指標標準存在不客觀、不科學的問題，無法達到適應性、有效性的標準。由此導致最終的評價結果是不真實、不準確的，與實行內控評價的目標不相符。即使有些高校最初設定了合理的評價指標，也無法做到根據內控環境以及風險的變化及時對內控評價方法與評價標準進行更新改正，同樣會導致評價結果偏離實際，不能作為有效依據。

3 高校內控評價體系設計

3.1 建立內控評價體系原則

科學開展內控評價工作有利于完善內部控制，內部控制評價指標直接影響到高校的內部治理水平。因此，在設計內控評價指標體系時應圍繞著如何提升內部控制的有效性進行考慮，應體現以下四個原則：

3.1.1 全面性原則

高校在建立內控評價體系時要注意覆蓋到所有事物、各個部門和人員，滲透到決策、執行、監督和反饋等各個環節，遵循全面性原則，避免發生部分業務區域脫離管控的情況，實現全面性評價，提升高校對風險的控制。

3.1.2 重要性原則

高校建立內控評價體系時，在考慮到全面性的基礎上，還要遵循重要性原則，將側重點放于高校中重要的業務領域、高風險的業務事項，確保內控活動不存在重大缺陷。

3.1.3 適應性原則

高校在建立內控評價體系時應當考慮到自身所處環境、發展狀況、業務范圍與特點、管理模式以及風險情況等，建立符合高校特色的內控評價體系，并且隨著要求不斷進行調整改善，做到適應內控環境，保證內部控制的有效性。

3.1.4 制衡性原則

高校在建立內控評價體系時，應當滿足制衡性原則，在治理機構、業務流程等方面形成相互制約、相互監督，確保不同機構和崗位之間權責分明。

3.2 高校內控評價體系的建立

作為高校內部控制評價的依據，內控評價指標體系的設計與高校的控制環境、控制活動、風險評估、信息溝通以及內部監督息息相關，且需要有一定的層次結構。本文按照COSO 內部控制框架，結合我國高校的實際情況，做到指標與業務適配，最終確定我國高校內部控制評價指標體系（見表1）。

表1 高校內部控制評價指標體系

3.2.1 控制環境

高校管理理念及文化與治理、高校組織結構與分工、管理信息系統的運用、高校員工道德與素質是建設高校內部控制評價指標體系中控制環境的重要組成部分。高校的管理理念和高校的文化有助于提高全校師生的歸屬感，與高校內部控制制度有機結合起來，有利于實現高校內控目標，保證高校日常管理等各項工作的順利進行；科學合理的高校組織結構能夠保證各部門間既有明確分工又有相互合作，避免“各自為營”的做法，對改善高校內部控制環境有重要作用；針對高校內部控制的內容廣泛且復雜的特點，充分運用管理信息系統，提高各項工作的效率，確保財務信息的準確性、時效性和透明性；高校員工的道德觀和價值觀對高校內部控制的基本流程是否完善，內部控制的作用是否有效發揮有重要影響，也從側面反映了高校內部控制環境的好壞。

3.2.2 控制活動

控制活動是高校內部控制的主要任務之一，預算管理與活動控制、控制程序與應對方法和授權審批管理情況構成了高校內部控制評價指標體系的控制活動。預算管理與活動控制貫穿事前、事中和事后的全過程，科學規范的預算管理要求事前細化預算編制，事中監督控制并根據實際情況及時調整預算的執行，事后進行預算績效評估；控制程序與應對方法是控制活動的重要方面，合理的控制程序和方法的建立，能夠解決建設成本控制不力、管理程序不規范等問題，控制程序的完善能夠對高校經濟活動等進行規范和約束，對內部制衡機制的完善和落實有著積極作用，以保證高校的健康發展；授權審批管理情況要求根據經濟業務的不同，區分授權管理，確定審批程度，進一步優化高校內部控制。

3.2.3 風險評估

高校在實施內部控制的過程中會遇到因不確定性而帶來的風險，完善的風險管理系統能夠提高內控工作的整體效率。高校內部控制評價指標體系的風險評估包括風險預警、風險監控與評估和風險應對三方面。風險預警要求高校針對潛在事件，全面識別關鍵風險點，例如資產管理過程中的風險、貸款風險等。風險監控與評估要求高校對來自內部或者外部的風險進行評估，借助信息技術，關注關鍵風險點，對風險進行量化，不斷完善長期風險評估機制。風險應對需要對風險做出具體化的應對措施，采取恰當的應對方案，積極應對風險變化，判斷風險影響程度并確保風險在可控的范圍內，從而保證高校建設活動在正確的軌道上開展。

3.2.4 信息溝通

高效公開的信息溝通對推動決策信息公開透明和高校民主，加強高校內控建設有著重要意義。不僅有利于威懾舞弊行為，促進公平公正，更有利于決策的科學與共享。信息溝通由各管理部門信息溝通和信息共享系統的開發與維護兩部分構成。各管理部門的信息溝通要求信息能夠在部門之間密切傳遞，大大減少甚至是消除信息不對稱、信息滯后的問題，對于出現的問題及時調研并解決。信息共享系統的開發與維護要求借助信息技術，連接多個部門，高效收集信息并進行及時的披露，實現各部門間信息的順暢有序，提高工作效率。同時，對項目進行全程追蹤，如實反映項目進展情況，及時反饋實施過程中的漏洞和盲點，構建充分有效的信息溝通機制。

3.2.5 內部監督

為了保證內控在正常軌道上運行，高校內部控制必須得到有效監督。審計獨立與有效和審計結果分析與評價共同構成高校內部控制評價指標體系的內部監督。審計獨立與有效要求設立獨立的審計監督部門，明確各崗位的職責，做到“凡事有人負責”，履行內部審計的職責，對內控執行情況定期進行檢查監督，對高校經濟活動定期進行稽查，做到“凡事有人監督”。審計結果分析與評價要求注重審計結果的運用和披露，對問題的根源進行調查和修正，對出現的新情況及時進行反饋，對內部控制中的薄弱環節及時進行整改，繼續監督后續進展情況，進一步促進高校內控制度更加嚴密。

4 保障高校內控評價體系實施對策

4.1 提高內部人員對內控評價的認識

內控評價是內部控制的核心要素之一，高校全體教職員工都應該繼續加深對內控評價重要性的認識，保證每個人都能深刻理解內控評價體系；要使全體員工認識到高校內控評價體系是內部控制的重要保障，工作小組可以定期開展內部控制專題講座、交流會與專題培訓；與企業或其他行政事業單位相比，高校具有獨特的管理模式以及業務內容，因此，高校需要以自身情況為主，了解內部控制現狀與問題，在建設內控評價體系時應鼓勵全員參與，發揮每個人的優勢，增強積極性、主動性，設計出最契合本校的內部控制評價體系，落實內控評價工作。同時，高校要制定相關管理制度，確保內控評價工作有效實施。

4.2 充分運用內控評價結果

內控評價結果作為內控評價的重要工作成果，其運用得充分與否體現了內控評價的工作效果。通過內控評價結果，高校能了解內部控制中的缺陷所在，進而有針對性地完善內部控制制度，提高高校管理水平，促進高校的健康發展。因此，完善內控評價結果的應用機制與追責機制十分有必要。同時，高校也要向內外部公開內控評價結果。對內，內控評價應作為獎懲追責、崗位考核、預算審批的重要依據，對于發現的內控活動的漏洞，及時追責相應負責人并提出解決方案進行整改，充分發揮內控評價的導向性作用。對外，內控評價應作為重要信息提供給主管部門、第三方機構等，幫助其掌握學校的發展狀況。

4.3 構建合理的內控評價體系

高校應針對目前內控評價流程中存在的問題，構建起全面、科學、合理的內部控制評價體系，為更好地開展內部控制工作打下基礎。首先，要明確內部控制的目標，滿足審計、法律法規以及高校自身發展管理的需求，促進風險控制，保證資產安全與財務信息真實完整，確保各部門、各崗位之間相互協調地發揮作用，內部控制工作有效運行；其次，高校構建的內控評價體系應凸顯特色。在選取內部控制評價指標時，應結合高校獨特的管理模式以及業務內容，同時將側重點放到重要部門以及重大事項，采取更為嚴格的控制措施；最后，適時更新內控評價方法、指標及標準，做到適應內部控制環境，保證內控評價的有效性，發揮內控評價查漏補缺的作用。