PPP項目環境保護績效指標設定與法律風險研究

趙桂英 ，何睿蓉

（1.云南省生態環境科學研究院，云南 昆明 650034；2.昆明城市污水處理運營有限責任公司， 云南 昆明 650103）

0 前言

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。

2014 年 11 月，國務院印發了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號），2014年11月29日，財政部印發《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），《通知》規定，我國 PPP 項目的運作方式主要包括委托運營（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO）、轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建-運營-移交等（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）。

委托運營（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Operations & Maintenance，O&M）針對存量公共資產而言，指政府擁有對公共資產的所有權，將運營維護職責委托給社會資本，并向受托方支付委托運營費或管理費的合作模式。委托運營模式期限一般不超過 8 年，管理合同期限一般不超過 3 年，并且管理合同是轉讓-運營-移交的過渡方式。

建設-運營-移交（BOT）是從新建項目的設計開始即鼓勵社會資本的介入，項目的融資、建設、運營及用戶服務等均由社會資本負責，合同期滿后再移交政府的運營模式，該模式的合同期限一般為20～30 年。轉讓-運營-移交（TOT）與建設-運營-移交的方式類似，不過是針對存量資產而言的。建設-擁有-運營（BOO）與建設-運營-移交（BOT）項目，差別在于合同中要注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交條款。

上述為我國 PPP 模式的主要運作方式，但不同領域適用的運作方式有所差異，具體運作方式的選擇要由項目所處的階段、項目定價收費機制、項目預期收益、項目資金需求、風險分配機制等因素決定。垃圾、污水處理領域的 PPP 項目運作模式會以建設-運營-移交、轉讓-運營-移交、建設-擁有-運營三種模式為主。

在PPP項目領域，因PPP項目建設期或運營期環保績效考核指標涉及環境要素，環境要素主要分為以下7類：地表水環境、空氣環境、土壤環境、地下水環境、生態環境、聲環境、其它（振動、光、熱、電磁輻射）；環境污染物（大氣污染物、地表水污染物、固體廢棄物、重金屬污染物、有毒有害的物質、噪聲、電磁輻射）也較多；考核指標可以按照環境質量等級指標、污染物減排量（污染物排放量）、污染物排放標準來設定，根據項目特點、國家政策和文件的要求，制定相應項目執行階段施工期、運營期的環境考核要素和環境考核指標，重點是項目執行階段運營期的環保績效考核指標。

1 交通運輸、市政道路建設領域

根據《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》財金[2016]90號、《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）、根據《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）規定：在能源、交通運輸、市政工程、……等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰略意義。

以《怒江州福貢縣2020年深度貧困地區農村公路建設政府和社會資本合作PPP項目實施方案、財政承受能力報告、物有所值評價報告》（以下稱福貢縣農村公路PPP項目）為例：福貢縣農村公路PPP項目合作內容：福貢縣下轄馬吉鄉、石月亮鄉、鹿馬登鄉、上帕鎮、子里甲鄉、架科底鄉、匹河鄉，共計7個鄉鎮，共28條道路，合計里程106.82km，包括路基、路面、橋梁涵洞、路線交叉、沿線設施及其他工程等，由項目實施機構通過公開方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，由政府方出資代表和中標社會資本方共同出資成立項目公司。經福貢縣人民政府授權，項目實施機構將與項目公司簽訂PPP項目合同，項目公司應按照PPP項目合同約定，負責項目融資、建設及運營維護管理，項目所有權歸政府方所有。合作期屆滿后，項目公司應將項目設施完好無償移交給政府或其指定機構。

2 水體（湖泊、河流）水污染防治

根據財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92 號）文件關于“嚴格新項目入庫標準”中“審慎開展政府付費類項目”，“僅涉及工程建設，無運營內容的”等不適宜采用 PPP 模式實施的情形的相關規定， 財政部、環保部《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建[2015]90 號文件）關于“積極發掘水污染防治相關周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業“打包”，實現組合開發，吸引社會資本參與”。

根據2015年4月9日，財政部、環保部《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號）：支持環境保護項目建設采用PPP 模式建設運營，鼓勵企業投資建設和運營管理。

以《星云湖主要入湖河流綜合治理工程（含大街河綜合管廊工程）及鰱鳙魚投放藍藻水華治理工程項目政府和社會資本合作PPP項目實施方案、財政承受能力報告、物有所值評價報告》（以下稱星云湖PPP項目）為例：將星云湖主要入湖河流綜合治理工程和星云湖鰱鳙魚投放藍藻水華治理項目進行整合，以建立和完善水污染防治領域穩定、長效的社會資本投資回報機制，達到減輕財政壓力、增強漁業對藍藻水華治理能力、做強星云湖漁業產業、促進星云湖環境治理和資源開發可持續發展的目的。

在星云湖PPP項目案例中，星云湖項目工程內容比較復雜，建設內容包括 5大類工程措施：

（1）濕地建設工程（8條入湖河流：學河、周官河、舊州河、大莊河、大寨河、小街河、周德營河、大龍潭河河口、河道旁）；

（2）河道生態修復工程；

（3）農田廢水處置工程；

（4）主河道及主要支流或農灌渠攔污沉砂工程、河道生態綠籬建設工程等；

（5）星云湖鰱鳙魚投放藍藻水華治理工程（主要為利用鰱、鳙魚攝食藍、綠藻的食性，投放鰱鳙魚達到一定的數量可抑制水體藍藻，削減藍藻數量，去除水體中部分 N、P，減輕湖泊富營養化壓力，凈化水質）。

根據《云南省地表水水環境功能區劃》（2010—2020，目前仍在沿用），星云湖及其匯入河流的水環境功能是一般魚類保護、農業用水、景觀用水，執行《GB 3838-2002 地表水環境質量標準》Ⅲ類標準，評價指標主要是24項基本項目；根據項目2015年現狀監測，星云湖2015年有監測數據的8條主要入湖河流，劣Ⅴ類的有3條，Ⅴ類有2條，3條為Ⅳ類，中輕度污染主要影響因子是 DO，重度污染的河流主要影響因子是氨氮、TP、COD 和BOD5。螺螄鋪河、東西大河、大街河、漁村河、大莊河等5條河流污染尤為嚴重，超標污染物均有氮、磷，且超標倍數較大。學河、大莊河、大龍潭河、周德營河等污染嚴重，富營養化程度高，水體功能受到損害，水體處于重度-富營養狀態，水生態退化明顯，藍藻水華頻發。

此類案例中，第一：不同河流、湖泊、水庫的水體功能、水環境質量的標準不同；第二：不同河流、湖泊、水庫的水環境質量現狀可達類別不同，水體受污染程度不同；第三：通過工程治理和改善后，不同河流、湖泊、水庫的水體污染物負荷減少量不同、水環境質量改善程度不同。

此類水體（湖泊、河流）水污染防治項目的主要環保績效考核指標在項目識別階段應把項目在各個階段的指標體系做好頂層設計，執行階段的建設期遵守相關專題報告要求，執行階段的運營期環保績效考核的指標體系，和社會資本方、政府的責權利密不可分。星云湖PPP項目中，執行階段運營期不同的環保績效考核指標會對社會資本方、政府產生不同的風險：

（1）按照水功能區劃中水環境質量標準（即Ⅲ類水來考核）制定指標考核，運營期會出現水質不達標的風險較高（污染水體的水質改善受外界干擾因素很多，治理起來非常困難，不可能通過一次工程、一個項目就達標，需要長期投入治理；水污染治理初期，有可能會產生二次污染）；

（2）按照改善水質達Ⅳ類水環境質量標準制定指標考核，因水污染物減量的要求和工程實施后水污染物削減總量無法一一對應，運營期會出現湖泊部分監測點、部分河流、水質達標，湖泊部分監測點、部分河流水質不達標的風險較高；

（3）按照工程實施后，水污染物削減總量來制定績效指標考核，以現有水環境工程對水體改善的可行性、有效性和生態效益計算，工程實施后水污染物削減量目標容易量化，技術可行，對社會資本方、政府都是最有保障的，相應的風險較低；

（4）按照工程實施后，水質整治污染負荷及總和制定指標考核，會出現水質改善不具體、不明確、不清晰的情況，項目的可行性和有效性風險較高；

（5）按照水質治理的二次污染總量制定指標考核，無法與水質改善形成因果鏈條，項目的可行性和有效性風險較高。

3 飲用水源地領域

根據2015年04月09日財政部、環保部《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號），關于“積極發掘水污染防治相關周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業“打包” ，實現組合開發，吸引社會資本參與”，根據生態環境部、水利部《關于進一步開展飲用水水源地環境保護工作的通知》（環執法〔2018〕142號）、2019年8月2日生態環境部《關于推進鄉鎮及以下集中式飲用水水源地生態環境保護工作的指導意見》（環水體涵〔2019〕92號）、生態環境部《關于長江經濟帶飲用水水源地專項行動工作方案》（環辦水體函〔2019〕211號）：鄉鎮及以下飲用水源地應合理布局，加快推進飲用水水源保護區劃定，劃分水源保護范圍，釆取必要的污染防治措施，保障水源安全。

以《云南省德宏州梁河縣農村人居環境治理工程政府和社會資本合作PPP項目實施方案、財政承受能力報告、物有所值評價報告》（以下稱梁河農村人居PPP項目）為例：梁河農村人居項目主要是鄉鎮供水及配套管網工程、污水處理及配套管網工程以及生活垃圾處理設施工程，實施范圍涵蓋了梁河縣轄區內遮島鎮（縣城）、芒東鎮、大廠鄉、河西鄉、曩宋鄉、平山鄉、勐養鎮、小廠鄉、九保鄉（以下簡稱“三鎮六鄉”），屬于新建項目。建設內容包括除遮島鎮外新建其余各鄉鎮供水廠，并結合各鄉鎮的規劃面積，對供水管網進行完善。此類項目農村給水、污水和垃圾等項目主要以融資投資建設為主，新建項目政府授予項目公司特許經營權，項目公司負責項目的融資、建設、運營及維護等，并在合作期滿后，將項目設施無償移交給政府或其指定的機構，考慮該項目的收費定價機制、項目投資收益水平、政府付費機制、風險分配基本框架、融資需求等多種因素，建議采用建設—運營—移交（BOT）模式推進項目建設，合同期限為 16 年（含建設期1年 ）。

在此類案例中，首先：項目實施方案應明確鄉鎮供水廠現狀，即涉及六鄉鎮供水廠是否新建，是否有存量資產，供水管網是否健全；其次：項目實施方案應明確供水水質保障，即上游取水點水質、水量的情況；再次：項目實施方案應明確上游水源點是否劃分飲用水源保護區、保護級別、保護范圍、保護要求；最后：項目實施方案應明確水源點上游是否存在水污染情況和防治措施，如果上述問題沒有明確，后續PPP項目中風險識別、風險評估、風險分配、交易結構、績效考核指標會留下隱患：

（1）影響交易合同的簽訂和后續責任的劃分，導致合同失效或形成經濟損失以及合同文件規定不詳細、預見不足和認知差錯形成的法律風險；

（2）造成合同約定不清或明顯的有失公允的法律后果以及超出政府方可控范圍內的法律變更引起的風險；

（3）如果飲用水源地取水點上游存在水污染源，由社會資本方來建設水源地保護區，由于存在意外因素和管理難度，征地施工難度大、征地難度大，會造成延誤工期、建設成本增加的風險。

由承擔PPP項目的社會資本方與政府相關部門商定供水廠上游取水點水質考核績效指標的責任主體，進行風險識別、風險評估、風險分配，在交易結構、合同體系中明確責任和資金量，才可以保證績效考核指標的明確和落實。

4 垃圾焚燒廠（填埋場）場領域

2015 年 5 月，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》的通知（國辦發〔2015〕42號），要求在生態環境保護領域積極推廣 PPP 模式，鼓勵社會資本投資。

表3 飲用水源地和農村人居環境治理工程項目環境保護績效考核與風險劃分關系

表4 垃圾焚燒廠（填埋場）項目環境保護績效考核與風險劃分關系

在上述政策的指引下，2017 年 7 月 1 日，財政部、住建部、農業部和環境保護部四部門聯合印發《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施 PPP 模式的通知》（財建[2017]455號），明確提出政府參與的新建污水、垃圾處理項目將全面實施PPP 模式，并要求有序推進存量項目的PPP模式轉化，在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進 PPP 模式應用，通過 PPP 模式提升相關公共服務質量和效率。

PPP模式比較適用于公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環節，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環節。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討的問題。

在此類案例中，社會資本方需要提前介入執行階段的運營期環保績效考核的指標體系頂層設計，主要是環境選址問題：

（1）廠（場）址在居民點上風向，距離居民點500m以內，禁止建設；

（2）廠（場）址在居民點上風向，距離居民點500m以上，不滿足選址要求；

（3）廠（場）址上風向有居民點，下風向有居民點，距離500m以上，執行階段的運營期會有居民投訴異味風險大；

（4）廠（場）址在居民點下風向，距離500m以上，滿足選址要求，執行階段的運營期居民投訴風險較小；

（5）場址周邊分布有地表水；

（6）場址周邊有地下水。

5 土壤治理與修復領域

土壤修復和管控目標按照土壤受污染類型確定，按照《GB 15618-2018土壤環境質量 農用地土壤污染風險管控標準（試行）》《GB 36600-2018土壤環境質量建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》確定的土地利用類型、土壤風險篩選和管控要求確定環保績效指標。

農用地土壤污染風險篩選值的基本項目為必測項目，包括鎘、汞、砷、鉛、鉻、銅、鎳、鋅8項；農用地土壤污染風險篩選值的其他項目為選測項目，包括六六六、滴滴涕、苯并[a]芘3項；農用地土壤污染風險管控值項目包括鎘、汞、砷、鉛、鉻5項。

建設用地土壤污染中的建設用地分為，風險篩選值和管制值《GB 36600-2018土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》第一中5.3.1，“建設用地規劃用途不明確的，適用表1和表2中第一類用地的篩選值和管制值”，因此場地土壤調查結果及風險評估按照《GB 36600-2018土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》中第一類用地標準中風險篩選值及管制值標準，鋅參照《DB 11/T811-2011場地土壤環境風險評價篩選值（北京市）》標準中工業/商服用地標準限值進行。

表1 交通運輸、市政道路環境保護績效考核與風險劃分關系

表2 水體（湖泊、河流）水污染防治項目環境保護績效考核與風險劃分關系

在此類案例中，社會資本方也需要提前介入執行階段的運營期環保績效考核的指標體系頂層設計，主要是項目地塊土地利用現狀和修復后用途問題，即該地塊之前的用途、修復后的用途。