“十四五”時期投資空間拓展與投資結構優化

導語：《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規劃綱要》）從總體上對于未來五年我國投資領域的發展與改革作出三方面部署：一是明確了“十四五”時期投資在國民經濟中的功能定位和基本要求，指出了投資領域的重點發展方向。二是圍繞新型基礎設施、新型城鎮化、交通水利、科技創新、民生保障等領域，規劃設計了102項重大工程項目。三是提出要深化投融資體制改革，促進形成市場主導的投資內生增長機制。

2021年是“十四五”開局之年，投資結構有所改善，補短板力度加強，重大工程建設有序推進，基礎設施REITs市場作為投融資體制改革的重要抓手之一啟動運行。然而，全年投資增速不高，對穩增長的支撐力度有待加強。為此，本文將從基本要求、重大工程項目、投融資體制改革三個方面梳理《“十四五”規劃綱要》對未來五年固定資產投資的總體部署，并對2021年我國固定資產投資領域的發展和改革情況加以總結，最后在分析當前投資領域存在不足的基礎上，提出若干對策建議。

《“十四五”規劃綱要》對未來五年投資領域的總體部署

“十四五”時期投資領域的基本要求

拓展投資空間是《“十四五”規劃綱要》對未來五年我國投資領域發展方向的整體概括。具體而言，“拓展投資空間”包含結構、效率、規模三個維度的基本要求：一是優化投資結構;二是提高投資效率;三是保持投資合理增長。這三點要求兼顧問題導向和目標導向，均具有非常強的針對性——既是對近年來我國投資領域存在的若干亟待解決的突出問題的回應，也是對我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段之后新的目標任務在投資領域的明確。

近年來，我國在投資領域表現出以下三方面的突出問題。

投資結構不夠優化，產能過剩領域與短板弱項領域并存。投資作為創造產能、擴大再生產的關鍵環節，是“需求牽引供給” 機制發揮作用的必要載體。衡量投資結構是否優化的一個重要標準，就在于觀察經濟中的供需錯配程度。如果一個領域的產能無法滿足市場需求、供給存在短板弱項，那么就需要強化投資;如果一個領域的產能超出市場需求的吸收能力，那么至少短期內新增投資的必要性就不高。然而，在當前我國經濟中，一方面存在大量供不應求卻投資不足的領域，典型的例子如人口凈流入城市的住房、醫療、教育等基本公共服務;另一方面也存在某些供大于求卻仍然重復低效投資的領域，如某些地方在缺乏市場需求支撐的情況下大幅舉債，上馬人造旅游景點等投資工程。

投資效率有所降低，在投資回報率總體下行的同時積聚金融風險。一是部分領域投資項目論證不夠科學、管理不夠規范， 存在較為嚴重的跑冒滴漏現象，造成資金浪費、要素閑置、投資成果利用率較低等問題。二是大量資金流向效率較低的部門或主體，從而在總體上拉低了宏觀資本回報率。測算顯示，增量資本產出率（ICOR）的均值水平由2000～2007年間的3∶1攀升至剛剛過去十年間的4.7∶1，一單位產出所對應的投資量增加了超過50%（何德旭、馮明，2021）。三是宏觀杠桿率攀升較快，房地產、地方政府隱性債務、中小金融機構等領域金融風險積聚，防范化解金融風險的任務較為突出（文雪婷、馮明，2017）。

投資增長較為乏力，投資增速明顯放緩。2014年以來，我國投資增速持續大幅放緩，全社會固定資產投資完成額實際增速由接近20%降低至5%以下，2017～2019年甚至持續處于2.5%以下的歷史低位。在投資增速放緩的過程中，投資對經濟增長的拉動力也明顯降低，資本形成對GDP增長的拉動2010年之前在5個百分點以上，2019年則降至1.7個百分點。在一些年份，投資增速大幅低于消費和出口增速，在一定意義上成為拖累經濟增長的因素。

“十四五”時期，應對上述三方面突出問題的過程，也正是拓展投資空間、實現投資高質量發展的過程。根據《“十四五” 規劃綱要》：一是在優化投資結構方面，根據市場規律和民生需要，著力增強相關領域投資，通過投資補短板、強弱項;順應科技進步和產業發展的方向，為產業轉型升級積蓄動力，通過投資促轉型、助升級。二是在提高投資效率方面，要加強投資項目論證的科學性、提升管理規范化程度;在總體上保持合理的宏觀資本回報率，防范化解投融資領域的金融風險。三是在保持投資合理增長方面，應充分認識到我國仍然是一個發展中國家和追趕型經濟體，人均資本存量與美歐日等發達國家之間尚存在較大差距，因而仍然應當保持適度的投資規模，促進資本存量持續積累;要平衡好投資和消費的比例關系，在擴大國內消費需求的同時，將投資率維持在合理適度水平，尤其要防止投資增速過快放緩和投資規模過度萎縮對經濟增長造成過大拖累。

“十四五”時期102項重大工程項目

關于投資的重點領域，《“十四五”規劃綱要》提出主要圍繞兩大類方向開展投資：第一類方向是投資補短板。具體而言， 重點在基礎設施、市政工程、農業農村、公共安全、生態環保、公共衛生、物資儲備、防災減災、民生保障等九大領域，加大投資力度，加快補齊短板。第二類方向是投資促升級。一是推動企業設備更新和技術改造，擴大戰略性新興產業投資，促進產業轉型升級。二是加快建設新型基礎設施，加快5G網絡規模化部署、擴容骨干網互聯節點、完善中西部地區中小城市基礎網絡、加快構建全國一體化大數據中心體系、推動物聯網全面發展、積極穩妥發展工業互聯網和車聯網、加快交通能源市政等傳統基礎設施數字化改造，推進經濟社會數字化智能化轉型。

通過重大工程項目引領和帶動規劃落地，是我國編制實施“五年規劃”的一項重要經驗。我國長期以來形成了“項目跟著規劃走、要素跟著項目走”的規劃落實機制。《“十四五”規劃綱要》部署了102項重大工程項目。這些重大工程涉及科技前沿領域攻關、國家重大科技基礎設施、制造業核心競爭力提升、交通強國建設、現代能源體系建設、國家水網骨干、現代農業農村建設、新型城鎮化建設、促進邊境地區發展、社會主義文化繁榮發展、重要生態系統保護和修復、環境保護和資源節約、教育提質擴容、全民健康保障、“一老一小”服務、社會關愛服務、經濟安全保障等十七個領域。其中，教育、醫療、養老、托育等民生領域項目數量最多達到21項，交通、能源、水利基礎設施建設項目有16項，鄉村振興與城鎮化建設項目有14項，生態環境保護項目有14項，科技前沿攻關項目有11項，高端制造業項目有8項，這六個門類構成了“十四五”時期重大工程建設項目的主體（見表1）。

這些重大項目多具有基礎性和戰略性，是“十四五”規劃意志的突出體現：有的著眼于當下，重在加強民生保障、回應社會現實關切，如老舊小區改造、普惠性幼兒園、公共醫療設施建設等;有的著眼于長遠，重在強基礎增后勁、引領未來發展，如集成電路、下一代人工智能、高端新材料、北斗產業化等;有的面向服務國家重大戰略，如川藏鐵路、西部陸海新通道、國家水網、雅魯藏布江下游水電開發、沿邊抵邊公路等。

需要說明的是，《“十四五”規劃綱要》列出的102項重大項目指的并非單體項目，而是項目類型。每個項目類型下可能包含若干單體項目或打捆項目，還可能包含一些非投資性的重大任務。例如：“大型清潔能源基地”項下包含雅魯藏布江下游水電基地，金沙江上下游、雅礱江流域、黃河上游和幾字灣、河西走廊、新疆、冀北、松遼等清潔能源基地，廣東、福建、浙江、江蘇、山東等海上風電基地等重大建設工程;“縣城補短板”項下包含綜合醫院、疾控中心、養老中心、幼兒園、市政管網、市政交通、停車場、充電樁、污水垃圾處理設施、產業平臺配套設施等具體建設工程;“應急處置能力提升”項下包括區域應急救援中心和綜合應急實訓演練基地、中央和地方綜合應急物資儲備庫、應急物資物流基地、核與輻射應急監測物資儲備庫等。同時，各個省份及省以下地方政府也圍繞這102項重大工程項目，根據當期經濟社會發展需要部署了相關地方重大工程項目。

深化投融資體制改革的基本方向

完善高效的投融資體制機制是優化投資結構、提高投資效率、保持投資合理增長的重要保障。《“十四五”規劃綱要》對深化投融資體制改革提出的總體方向是“形成市場主導的投資內生增長機制”。在基礎設施建設領域，目前投融資機制中存在的問題主要有三點：一是資金來源受限，社會資金參與基礎設施建設活躍度不高;二是存量資產沉淀，未能為新增投資形成良性循環;三是部分地區地方政府隱性債務問題仍然突出。

為了應對和化解這三個問題，《“十四五”規劃綱要》提出重點發展兩類金融工具：一是規范有序推進政府和社會資本合作（PPP），發揮政府投資對社會資金的撬動作用。二是推動基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）健康發展，盤活基礎設施領域的存量資產，在存量資產與新增投資之間構建良性循環。這兩類工具都有助于形成多元化融資渠道，能從根本上防范地方政府隱性債務風險。非基礎設施領域的投融資活動主要通過銀行信貸、發行股票債券等市場機制來解決，屬于金融供給側結構性改革的范疇，在此不再贅述。

2021年投資領域的進展評估

投資總體增速不高，對穩增長的支撐力度有待增強

根據國家統計局的數據，2021年，我國固定資產投資（不含農戶）規模為544547億元，比上年增長4.9%，兩年平均增速為3.9%。無論是單年同比還是兩年平均，增速均低于GDP整體增速，表明投資對我國經濟增長的支撐力度較弱。從趨勢來看，平滑疫情以來的非正常波動后，投資增速大體維持了2010年以來持續放緩的趨勢。在三大類投資中，除制造業投資實現了13.5%的高增長以外，基礎設施投資和房地產投資增速均較低，其中房地產開發投資增長4.4%，基礎設施投資僅增長0.4%。

好的跡象是，受制造業投資回暖等因素帶動，2021年民間投資同比增速達到7.0%，達到了近年來的較高水平。民間固定資產投資占全部固定資產投資的比例亦比上一年度回升了0.8個百分點，達到56.5%。

投資結構有所改善，補短板力度加強

2021年，民生和基礎設施薄弱領域的投資補短板力度加強，投資結構有所改善。一方面，保障性住房、教育、衛生等民生領域補短板力度加強。國家發展和改革委員會發布的《關于2021年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2022年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》顯示，全年開工建設和籌集保障性租賃住房共94萬套，各類棚戶區改造開工數量達到165萬套，基本建成205萬套，新開工改造5.6萬個城鎮老舊小區。教育投資同比增長11.7%，衛生和社會工作投資同比增長19.5%，均大幅高于固定資產投資總額增速。另一方面，盡管全年基礎設施建設投資增速較低，但基建領域仍然呈現出不少亮點。一是新型基礎設施建設加快推進。《“十四五”新型基礎設施建設規劃》審議獲得通過，為未來五年乃至更長時期加強信息基礎設施建設、發展融合基礎設施、傳統基礎設施智慧化改造等作了全面部署。“東數西算”工程全面啟動，全國一體化大數據中心體系布局初步成形，建成全球最大的5G獨立組網網絡，“5G+工業互聯網”項目加速落地。二是“八縱八橫”高鐵網進一步加密。根據中國國家鐵路集團有限公司官方網站數據，全年完成鐵路固定資產投資7489億元，投產新線4208公里，其中高鐵2168公里。北京至哈爾濱、連云港至烏魯木齊高鐵全線貫通，一批高鐵普鐵路段建成投產或順利開工。

重大工程建設有序推進

推進實施102項重大工程，既是確保“十四五”規劃落地和如期完成中期發展目標的要求，也是短期內穩投資、穩增長的重要抓手。2021年是“十四五”開局之年，相關部門和地區在細化工程項目清單、制定實施方案、明確具體任務、統籌要素保障、細化支持政策等方面做了大量前期工作。2021年6月，國務院召開常務會議，專題部署推進實施《“十四五”規劃綱要》確定的重大工程項目;9月，國務院常務會議專題部署加快中小型病險水庫除險加固，提升供水和防災減災能力，明確提出要確保在“十四五”時期完成現有病險水庫除險加固。為了確保重大工程順利實施，國家成立了由發改委牽頭的“‘十四五’規劃102項重大工程實施部際聯席會”，相關部門已經從102項重大工程中分解出2600多個項目（顧陽，2022），為接下來有序推進重大工程建設、及早形成實物工作量打下了基礎。《關于2021年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2022年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》指出，2021年，川藏鐵路、西部陸海新通道、沿江高鐵等一批重大基礎設施建設項目順利推進，烏東德水電站12臺機組建成投產，雅魯藏布江下游水電開發前期工作有序推進。

基礎設施REITs市場啟動運行

啟動基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點是2021年我國投融資體制領域的一項重要改革成果。推動基礎設施REITs市場健康發展，是“十四五”時期推進投融資體制機制改革的一項重點工作，有助于盤活基礎設施存量資產、形成可持續的資金循環、降低基礎設施建設投資對財政資金和隱性債務的依賴。自證監會和國家發改委2020年4月發布《關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點相關工作的通知》兩年以來，基礎設施REITs試點工作取得了重要進展。2021年1月，發改委開始籌建“全國基礎設施REITs試點項目庫”，6月首批試點項目發行上市，標志著我國公募REITs市場正式運行。截至2021年末，共有11個基礎設施REITs項目發行上市，涉及高速公路、倉儲物流、產業園區、污水和垃圾處理等多個基礎設施門類。此后，保障性租賃住房REITs試點工作也在2022年初開始啟動。

存在的不足與政策建議

當前投資領域的不足主要表現在四個方面：一是投資的穩增長作用仍有待加強。特別是在當前疫情防控壓力較大、有效消費需求疲弱的情況下，公共部門投資應當發揮更強的逆周期調節功能。二是投資結構仍有待改善。我國經濟中尚存在較多供不應求的領域，亟待通過增加投資來擴大供給能力、提升供給品質。綠色低碳轉型以及碳達峰碳中和目標，也需要通過大量相關投資來逐步推進實現。隨著人口地理格局的演化，投資的區域結構布局也變得更為復雜。三是投資效率仍有待提高。項目調研謀劃、可行性論證、申報審批、落地推進、投后管理等環節的流程銜接不夠順暢，“項目等錢”“錢等項目”的情況時有發生，資金跑冒滴漏的現象仍然存在。四是投融資機制仍有待健全。基礎設施建設的融資來源尚不夠多元化，地方政府隱性債務風險問題仍然突出，綠色低碳轉型相關領域尚缺乏足夠的投融資支持。針對這些不足，筆者提出以下對策建議。

保持合理的投資增速，提振投資對穩定宏觀經濟大盤的托底作用。一是加大基礎設施建設投資和民生投資力度，有效發揮公共部門投資在經濟下行期的逆周期調節功能。重點加快推進《“十四五”規劃綱要》提出的102項重大工程項目落地見效，并以此為抓手有效帶動各地重大項目投資建設。二是提振民營企業的預期和信心，保持民間投資尤其是制造業投資穩定增長。三是注重做好房地產市場穩預期、穩投資，防止房地產投資下滑過快對宏觀經濟造成較大拖累。因城施策、靈活調整房地產調控政策，釋放改善性住房需求;加快人口凈流入城市保障性租賃住房建設，精準匹配進城農民工和剛工作大學生等“新市民”群體的住房需求（中國社會科學院宏觀經濟研究智庫課題組，2021）。

優化投資結構，強化投資對補短板和促轉型的帶動作用。一是在戰略性新興產業、新型基礎設施、新型城鎮化、交通水利、鄉村振興等領域，加快重大工程建設進度，在調結構的同時為長期經濟發展增后勁。二是在保障性住房、教育、醫療、養老、幼育等民生短板領域，加大投資力度，提升公共品供給的數量和品質。三是引導高污染高耗能行業市場主體加快實施產能綠化投資，擴大清潔能源開發和節能環保技術運用等領域的投資規模。四是深化要素市場配置改革，更多地通過市場機制優化土地、資本、碳排放權等要素指標的配置結構，促進地區間投資布局與人口格局相匹配。

提高投資效率，細化優化管理流程。一是健全調研謀劃、可行性論證、申報審批、落地推進、投后管理等各個環節的體制機制。加強政府層級之間、不同部門之間的銜接緊湊度，真正形成“謀劃一批、在建一批、竣工投產一批”的動態良性循環。二是扎實做好項目前期工作。提高可行性論證的科學性和可靠性，防止過度投資和重復建設。做好項目儲備庫建設，既要避免為爭取資金而匆忙立項，又要防止錯失時機、錢等項目情況發生。三是實行全流程集約化管理，在保障工程質量的前提下盡可能提升投入產出率，杜絕各類要素浪費尤其是資金跑冒滴漏。

深化投融資體制改革，為公共部門和私人部門投資創造穩定多元的融資渠道。一是有序擴大基礎設施REITs試點范圍，規范PPP模式發展，多渠道增加基礎設施建設資金來源，降低基建投資對財政資金尤其是地方政府債務融資的依賴。二是提高專項債對地方基礎設施建設需求的適配度;研究組建專門的“基礎設施投資銀行”或“基礎設施投資基金”，為基礎設施建設提供更為專業化的投融資服務，將其與一般商業化投融資服務區分開來（馮明，2016）。三是在宏觀層面將制造業中長期貸款在全部貸款中的比例維持在合理水平，防止制造業貸款占比持續萎縮。四是加快促進綠色金融發展，完善碳減排支持工具，提高碳交易市場流動性，為經濟社會綠色低碳轉型提供專業的投融資支持。

【參考文獻】

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[6]馮明.宏觀債務管理的政策框架及其結構性去杠桿[J].改革，2016（07）：104-114.

（作者系中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所副研究員、宏觀政策研究室主任）

責任編輯：孫 爽