標準實施評估研究
——以DB42/T 1520—2019《公園城市建設指南》為例

陳琛 但倩譽 黃榮 李明 李富民

（湖北省標準化與質量研究院）

1 背景和意義

近年來，各地廣泛開展標準化活動，制定了諸多地方標準，為推動地方經濟社會高質量發展作出了一定貢獻。隨著社會發展進步，標準需要不斷更新才能保證標準的適用性和科學性。通過對標準的實施效果進行評估，能夠及時了解地方標準實施過程中存在的問題，并為修訂完善地方標準提供科學依據，充分發揮地方標準對促進經濟社會發展的作用。同時，對標準的實施效果進行評估也是貫徹落實《中華人民共和國標準化法》和《湖北省地方標準管理辦法》相關要求，不斷提高地方標準質量，充分發揮地方標準對經濟社會發展作用的重要手段。

DB42/T 1520—2019《公園城市建設指南》于2019年10月14日發布，2019年11月15日正式實施，距今已實施2年。由于公園城市建設理論和公園城市建設情況的不斷發展，開展對該標準實施效果評估工作，可及時了解標準的實施效果及實施過程中存在的問題，為標準修訂完善提供科學依據，充分發揮標準對促進公園城市建設的作用。因此，標準實施效果評估工作的開展十分迫切且必要。

2 標準實施評估方案

2.1 基本原則

開展標準實施評估應遵循客觀公正、科學嚴謹、全面準確的原則，具體包括：

（1）目的性原則。標準實施評估的目的、結論與標準化管理工作有機結合，根據需要來開展評估工作。

（2）重點性原則。標準實施評估應重點關注標準制定過程中與標準實施后社會普遍反映的問題，重點評估標準執行情況，分析標準實施的經濟效益、社會效益和生態效益。

（3）公正性原則。標準實施評估應以客觀事實為依據，評估工作過程應公開、公正、公平，分析所用數據和資料的客觀性、代表性，通過適當的規則程序給出公正、科學的結論。

（4）廣泛性原則。標準實施評估應廣泛聽取相關行業主管部門、社會主體以及行業專家等各方面的意見，標準實施評估的過程及結果不受任何利益相關方的影響。

2.2 標準實施評估工作內容

（1）資料收集

基于已有研究和實踐經驗，本研究在評估過程中使用網絡調查搜集標準發布以來，各相關方宣貫、推廣或實施標準的相關資料以及后續發布的其他相關文件等。

（2）調研走訪

通過實地訪談、調研，與相關行業主管部門、社會主體等開展座談，重點了解標準執行的總體情況，標準執行中遇到的困難，標準實施前后公園城市建設發展變化，獲得標準實施效果的一手反饋信息。

（3）專家咨詢

通過召開座談會或信函征詢等方式進行專家咨詢，就公園城市建設相關問題咨詢行業專家，如標準執行的技術可達性、經濟可行性、阻礙標準實施的原因和改進措施等。

（4）問卷調查

基于問卷調查，從統計學角度分析標準實施后社會公眾滿意度，調查問卷的設計應遵循針對性、簡明性和便于統計的原則，通過文獻回顧、專家咨詢等方式設計調查問卷，掌握需要調查的主要內容，明確指標的定義和解釋，選取合理的調查方式。

2.3 標準實施評估指標體系

標準實施評估主要從標準內容質量、標準實施情況和標準實施效益3個維度進行評價，《公園城市建設指南》標準實施評估指標體系見圖1。

圖1 《公園城市建設指南》標準實施評估指標體系

標準內容質量評估主要從標準的規范性、適用性、先進性和協調性4個方面分析，詳見表1。

表1 標準內容質量評估

標準實施情況評估應從標準推廣和標準應用2個方面進行分析，詳見表2。

表2 標準實施情況評估

標準實施效益應從經濟效益、社會效益和生態效益3個方面進行分析，詳見表3。

表3 標準實施效益評估

3 標準實施評估分析

3.1 標準內容質量評估

（1）規范性

《公園城市建設指南》編寫符合GB/T 1.1—2009的基本要求，內容邏輯結構清晰、嚴謹，語言表述準確、簡練。

（2）適用性

《公園城市建設指南》從形式、結構和內容上創新性地提出了公園城市建設的生態價值、生活價值、美學價值、文化價值、發展價值和社會價值六大價值理念，并以此統籌公園城市的規劃、建設和治理，對湖北省公園城市的建設有重要的指導作用，適用性較強。

（3）先進性

經廣泛調研查閱資料，國內外均沒有公園城市建設相關標準。《公園城市建設指南》作為國內首項公園城市建設標準，涵蓋規劃、建設、治理等3個方面，由規劃要求、生態環境、公園體系、生活環境等部分組成，共引用國家標準19項、行業標準3項、建設標準5項，并且廣泛吸納了聯合國可持續發展指標體系、紐約城市總體規劃指標體系、英國倫敦國家公園城市指標體系、香港城市設計指引、新加坡“花園城市”建設策略以及美國LAF景觀績效評估指南（2018版）、美國LEED-ND體系、英國BREEAM Communities指標研究體系、歐盟國家綠色空間綜合評價指標體系（ICC），標準技術內容具有先進性。

（4）協調性

《公園城市建設指南》內容符合國家相關法律、法規和城市規劃與發展政策的要求及相關強制性標準的規定，并廣泛對接國內與城市建設相關的眾多標準，如GB 3838《地表水環境質量標準》、GB 50180《城市居住區規劃設計規范》、GB/T 29353《養老機構基本規范》、GB 50867《養老設施建筑設計規范》、GB 50340《老年人居住建筑設計規范》、GB/T 51346《城市綠地規劃標準》、GB/T 51328《城市綜合交通體系規劃標準》、HJ 338《飲用水水源保護區劃分技術規范》、TD/T 1032《基本農田劃定技術規程》、CJJ/T 85《城市綠地分類標準》、CJJ 37《城市道路工程設計規范》、JB-UN011《特殊教育學校建設標準（試行）》以及《國家園林城市系列標準》等部門文件，與相關標準廣泛協調。

3.2 標準實施情況評估

（1）標準推廣

2019年，咸寧市市場監管局、咸寧市自然資源和規劃局、湖北省標準化與質量研究院等單位合作，以咸寧市公園城市建設工作為基礎，研制了湖北省地方標準《公園城市建設指南》。2019年10月，“ISO/TC 268 2019年秋季工作會議暨公園城市標準論壇”在咸寧市舉行，會上發布了國內首項公園城市省級地方標準《公園城市建設指南》。

為加強標準理論推廣，北京林業大學園林學院副院長、博士生導師鄭曦以“建設公園城市、傳承中華基因”為主題做了演講，ISO/TC 268秘書長埃蒂安·卡約介紹了法國城市建設中公園城市相關理念，同濟大學建筑與城市規劃學院規劃系教授顏文濤做“邁向公園城市——國土空間規劃下的生態園林建設思考”主題演講，FIDIC國際咨詢工程師聯合會吉恩·多米尼克·菲利克斯講解了可持續發展指標設計思路，中國城市建設研究院生態院王春香院長對《公園城市建設指南》進行解讀，IEC智慧城市系統委員會主席邁克爾介紹了智慧城市標準。通過這次論壇發布和宣貫解讀，《公園城市建設指南》標準在國際范圍內被廣泛認知和認可，為標準的實施應用奠定了良好基礎。

（2）標準應用

2020年4月，咸寧市制定《自然生態公園城市專項實施方案》，組織市各級部門，深入基層、深入一線，圍繞自然生態公園城市建設開展系列調研活動，形成一批時效性強、針對性強、操作性強的調研成果，為科學決策服務。

2020年6月，咸寧市開展自然生態公園城市體檢行動，工作范圍覆蓋全市，對照《公園城市建設指南》的相關內容，圍繞生態、生活、美學、文化、發展、社會6個方面51項基本指標，采取部門填報和第三方獲取調查方式進行采集匯總，建立指標數據庫。通過體檢摸清家底，提出完善的公園城市體檢報告，客觀分析評價，對照指標體系判定標準，找出城市發展的弱項、短板，提出針對性治理對策，提升人民群眾獲得感和幸福感。

2020年9月，咸寧市啟動《咸寧市自然生態公園城市專項規劃》工作，規劃按照《公園城市建設指南》的相關要求，明確自然生態公園城市近期、遠期建設目標，建立重點項目庫，確立時間表、路線圖。規劃的制定有利于推進咸寧各縣市區、各相關單位對標落實，全力推進自然生態公園城市建設。

2021年3月，咸寧市發布《咸寧市自然生態公園城市建設三年行動方案》，方案明確了公園城市建設目標，按照《公園城市建設指南》的相關要求，制定了綠色本地保護行動、全域公園構建行動、香城綠道串聯行動、公共服務提升行動、生態產業賦能行動和特色景觀塑造行動等6大行動，方案的制定發布，進一步推動《公園城市建設指南》標準有效實施。

2021年4月，咸寧市發布《自然生態公園城市標準體系》，體系以《公園城市建設指南》標準為核心，彰顯生態價值、生活價值、美學價值、文化價值、發展價值和社會價值。樹立全域理念，溶解城市邊界，整合自然景觀，建好山水林田湖城生命共同體，構建全域公園城市大美格局。標準體系是自然生態公園城市建設制度的技術支撐，有效促進標準化與咸寧市公園城市建設的深度融合。

2021年9月，為了及時發現公園城市空間品質的短板和風險，提升城市治理水平，讓咸寧更加宜業、宜居、宜樂、宜游，咸寧市發布首個咸寧主城區公園社區體檢報告。此次體檢結合咸寧自然生態公園城市建設特色，按照《公園城市建設指南》的相關要求，從生態宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風貌特色、整潔有序、多元包容、創新活力等8個維度，設置66個二級指標，構建了體系完善、條件適宜、內容全面的公園社區體檢指標體系。通過公園社區體檢，既發現了城市空間品質的短板和風險，同時又驗證了《公園城市建設指南》標準相關要求的先進性和適用性。

《公園城市建設指南》標準發布實施后，咸寧市開展的一系列相關工作有效促進了標準的推廣實施和應用。在標準引領下，咸寧市將“咸寧實踐”打造成經典案例，提供可復制的經驗，形成了標準化制度成果。為高標準、高質量地推進中小城市轉型發展提供范例，為建設綠色中國、生態中國、美麗中國提供助力。為咸寧市推進綠色崛起戰略，建設“中部綠心、國際生態城市”搭建了國際交流合作平臺，咸寧知名度、美譽度顯著提升。標準引領綠色高質量發展的成效顯著。

3.3 標準實施效益評估

（1）經濟效益分析

公園城市建設極大促進了咸寧市旅游行業的發展，2020年全年旅游總收入355億元，占比咸寧市生產總值的23.3%，可以說是咸寧市國民經濟支柱行業。全年接待旅游6840萬人次，咸寧市旅游產業知名度進一步提高。同時，標準在節能減排方面也作出相應的規定，截至2020年底咸寧市單位生產總值能耗呈下降態勢，“十三五”生產總值能耗下降目標順利完成，能效的提升創造出不菲的經濟價值。

（2）社會效益分析

根據《咸寧市主城區公園社區體檢報告》中居民對城市建設滿意度調查可知：居民對社區總體滿意度為79.3%，相比于往年有所上升。可見自咸寧市進行公園城市建設以來，標準的實施及相關配套政策的落實有效地規范了城市建設及管理，提升居民生活質量、生活幸福指數以及城市形象。

（3）生態效益分析

標準的發布與實施促進了咸寧市自然生態公園城市建設與管理，進一步鞏固了咸寧市高質量發展以及優良人居環境的創建，推動建成人與人、人與自然和諧共處的美好環境。

2019年，《公園城市建設指南》的發布為解決城市長期快速發展帶來的城市生態環境退化、傳統風貌特色缺失、生態產品供給不足等問題提供了思路。在各相關部門的努力下，標準得到一定程度的落實，城市生態環境得到顯著改善。市域藍綠空間占比、河岸林木綠化率、綠化覆蓋率等均處于全國前列，2020年空氣質量優良天數更是達到332天，優良率高達90.7%。全市生態環境狀況指數為73.82，生態環境質量等級為良。區域水環境總體水質狀況為優，主要地表水體水質符合Ⅰ～Ⅲ類標準的斷面/點位比例為95.8%，比上年提高了4.3%個百分點；斷面/點位水質功能類別達標率為91.5%，與上年度持平。城市集中式飲用水源地水質達標率均為100%。全年城區累計降水量2388 mm，年均氣溫17.3 ℃。碳排強度控制目標基本完成。

咸寧市公園城市建設極大地降低了能源消耗，進一步緩解城市資源能耗壓力，選擇了一條綠色的發展道路。咸寧市作為自然生態公園示范城市引領了新時代城市建設發展的新方向、新方法、新路徑，推動城市轉型、可持續發展，更好地滿足人民日益增長的美好生活需求，增強城鄉居民的獲得感和參與感。

4 標準實施的問題及建議

4.1 標準實施存在的問題

（1）標準化協調機制有待完善。公園城市標準化建設作為一項系統工程涉及眾多部門和單位，涉及面非常廣。但是，公園城市標準化工作機制沒有完全建立，工作經費、人員、機構建設等沒有得到充分保障，影響了部門職能的發揮，造成《公園城市建設指南》的實施和應用不夠理想。

（2）標準化意識有待加強。標準化是戰略性思維的高地，標準化意識是實現標準化理念的關鍵。但推行公園城市標準化的重要性還沒有被全社會所認識，廣大干部群眾對標準化還不了解，一定程度上影響了《公園城市建設指南》標準效益的發揮。

（3）標準實施效果初顯但力度不夠。《公園城市建設指南》發布實施以來，咸寧市在市域藍綠空間占比、城市公園服務半徑覆蓋率、公交站點覆蓋率等方面在12個試點城市中排名靠前。但是在風貌特色、公服設施等方面還存在一定短板，在整潔有序、多元包容等方面還有待提升改善。咸寧公園綠地500m服務半徑覆蓋率84.15%，與《公園城市建設指南》城區公園綠地服務半徑覆蓋率≥90%還有差距；公園分布不太均衡，集中分布在人口密集的中心城區、溫泉城區，無網格化，呈碎片狀；部分郊野公園、濕地公園建設品質、便捷程度和管理水平參差不齊，與中心城區公園差距明顯。

（4）標準化貫穿城市管理全過程的“軟實力”還不強。咸寧市的公園城市建設案例參與了ISO/TC 268試點，在城市管理體系建設方面已經嘗試導入《公園城市建設指南》標準，但是時間還不長，還沒有在政府部門間形成聯動效應，管理效益還不能顯現，資源、資金、人才、技術的最佳配置還沒得到有機結合，因此雖然有優越的自然資源和歷史文化遺產，但是還是沒有形成知名度高、號召力強的城市“軟實力”。

4.2 標準實施的建議

（1）建立高效合理的標準化工作機制。基于公園城市建設所涉及的面廣，尤其是不同政府管理部門之間的交叉內容較多，建議下一步成立公園城市標準化建設專班，將標準中的指標內容對照咸寧市建設實際，將已經完成、未完成的指標進行歸納總結，形成下一步工作建議，明確各相關部門的任務。尤其對于未完成的指標，借鑒其他城市經驗進行梳理，避免走彎路浪費人力、物力和財力。

（2）加大標準宣貫力度，積極引導社會廣泛參與。積極推動社會廣泛參與到公園城市的建設過程中，通過報刊、電視、網絡等多種渠道宣傳，加大人民群眾對公園城市標準化工作的了解，提升對公園城市標準化工作的支持，及時回應群眾關切，把提高群眾的生活幸福度作為衡量公園城市建設質量的重要指標。

（3）積極參與國家和國際標準化工作。積極推動咸寧市政府參與城市可持續領域國家標準研制。通過研制相關標準，促進咸寧市公園城市建設經驗在國家層面得到擴大和認可。國外方面則是和ISO/TC 268保持聯系，定期在工作會議上討論我們的公園城市發展案例，讓與會其他國家技術專家印象深刻，從而能夠在適當時候提出新國際標準提案。

（4）加強政策支持和資金保障。進一步加強公園城市建設和相關標準化活動的政策支持和資金保障，嘗試成立工作專班，安排專人負責組織協調工作。為公園城市的建設提供一定的資金保障，用于購買技術服務以及參加國內外標準化活動，加大對城市基礎設施建設投入和城市管理投入，鼓勵社會資本參與到公園城市的建設和運維。