品質(zhì)提升下城市新區(qū)的公共配套設(shè)施規(guī)劃實(shí)踐
——以長興縣回龍山城市片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃為例

劉陽

上海交通大學(xué)設(shè)計(jì)研究總院有限公司 上海 200052

隨著城市化的快速更新與城市存量空間逐步緊縮，存量空間的留白將成為城市品質(zhì)提升的重要底線載體，引導(dǎo)城市片區(qū)有效有序的進(jìn)行建設(shè)，使存量用地利用更合理，配套服務(wù)設(shè)施更完善[1]。本文以回龍山片區(qū)的公共配套設(shè)施為研究對(duì)象，以提升片區(qū)的服務(wù)品質(zhì)為目的，優(yōu)化公共設(shè)施配建指標(biāo)體系、設(shè)施布局、開發(fā)建設(shè)等合理配置，提升配套服務(wù)設(shè)施的配套水平。

1 基于城市品質(zhì)提升的公共配套設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)的思考

1.1 品質(zhì)提升導(dǎo)向下公共配套設(shè)施的再認(rèn)識(shí)

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，提升公共配套設(shè)施的規(guī)劃布局，營造社區(qū)的品質(zhì)生活，要把握公共配套設(shè)施的自身屬性及相關(guān)配建標(biāo)準(zhǔn)，加深對(duì)公共配套設(shè)施的布局的認(rèn)識(shí)和思考，目前我國大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，對(duì)傳統(tǒng)的配套設(shè)施僅局限于居住區(qū)的問題越來越凸顯，一方面是無法從全局統(tǒng)籌的布局中實(shí)現(xiàn)土地集約化利用，另一方面是缺乏有效的技術(shù)手段引導(dǎo)和保障公共配套設(shè)施的建設(shè)。因此，公共配套設(shè)施規(guī)劃應(yīng)遵循因地制宜、合理布局、配套建設(shè)、共建共享的原則。

1.2 控規(guī)層面對(duì)公共配套設(shè)施布局的規(guī)劃設(shè)計(jì)

控制性詳細(xì)規(guī)劃除對(duì)上位規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行具體落實(shí)外，還強(qiáng)調(diào)與居民相關(guān)的公共配套設(shè)施的布局和控制。公共配套設(shè)施的布局按服務(wù)分級(jí)、人口規(guī)模、服務(wù)半徑、配套標(biāo)準(zhǔn)集中分散等因素進(jìn)行統(tǒng)籌布局，具有強(qiáng)烈的居住區(qū)色彩。在傳統(tǒng)的規(guī)劃布局上，居住區(qū)“小而全”的配建方式導(dǎo)致嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，因此公共配套設(shè)施布局要考慮與周邊地塊整合，盡可能的面向更多的服務(wù)人群、增加服務(wù)對(duì)象，并與城市公共交通、慢行系統(tǒng)、公共空間進(jìn)行結(jié)合，提高公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)能力，提升使用的便捷度。

2 項(xiàng)目現(xiàn)狀梳理與規(guī)劃思路

2.1 項(xiàng)目背景

長興縣回龍山城市片區(qū)規(guī)劃范圍位于主城區(qū)西北部，城市郊野公園拓展區(qū)，總面積14.95平方公里，是一個(gè)復(fù)合性城市發(fā)展新區(qū)，規(guī)劃范圍內(nèi)功能以居住和城市綜合服務(wù)為主。規(guī)劃范圍分為龍山新區(qū)及回龍山新區(qū)兩個(gè)控規(guī)單元，其中龍山新區(qū)大部分區(qū)為已建成區(qū)，存量空間較少，回龍山新區(qū)為城市郊野公園拓展區(qū)還有部分的存量空間。為響應(yīng)國家新的國土空間規(guī)劃編制的政策要求，修編本區(qū)域的控制性詳細(xì)規(guī)劃，反推到國土空間規(guī)劃一張藍(lán)圖的管控體系中。

2.2 規(guī)劃定位及目標(biāo)

回龍山片區(qū)作為主城區(qū)功能外溢的載體，規(guī)劃以問題為導(dǎo)向，尋找公共服務(wù)配套設(shè)施不足的解決途徑，針對(duì)兩大控規(guī)單元的建設(shè)特點(diǎn)，梳理存量空間和閑置建筑，在有限空間資源中通過存量挖潛和微小更新的手段，來完善社區(qū)生活圈配套需求，提升片區(qū)的服務(wù)品質(zhì)，以人民生活更加幸福美好為總體目標(biāo)，以社區(qū)生活圈為居民日常生活的基本單元，打造環(huán)境優(yōu)美，交通條件便捷，配套設(shè)施完善的“長興半屏山·宜居盈彩區(qū)”。

2.3 控制性詳細(xì)規(guī)劃中公共配套設(shè)施規(guī)劃的指導(dǎo)思想

城市規(guī)劃是一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，存在著各種不確定的因素，規(guī)劃應(yīng)從簡單的預(yù)測轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)變化的把握，在控規(guī)的編制中重視對(duì)現(xiàn)狀的調(diào)研分析，摸查社區(qū)內(nèi)有條件補(bǔ)充各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施的存量空間，包括現(xiàn)狀存量用地、有條件更新用地、閑置用房、低效空間等，“以問題為導(dǎo)向”解決近期迫切的配建需求，預(yù)判未來存在的可能性，實(shí)施動(dòng)態(tài)跟蹤隨時(shí)調(diào)整，通過用地增補(bǔ)和空間增效的方式完善片區(qū)的公共服務(wù)配套設(shè)施。

3 控制性詳細(xì)規(guī)劃在回龍山城市片區(qū)公共配套設(shè)施提升規(guī)劃中的實(shí)踐探索

3.1 配建公共配套設(shè)施規(guī)劃的技術(shù)流程

回龍山城市片區(qū)公共配套設(shè)施分為基礎(chǔ)保障類、品質(zhì)提升兩類，在編制回龍山片區(qū)的控規(guī)階段需根據(jù)現(xiàn)狀需求分析，明確各類設(shè)施用地規(guī)模、建設(shè)規(guī)模，從而確定設(shè)施的選點(diǎn)，為了校核配套設(shè)施的合理性，在配建落實(shí)前需進(jìn)行社區(qū)生活圈規(guī)劃評(píng)估，補(bǔ)足既有規(guī)劃短板，制定滿足不同人群需求的品質(zhì)提升型設(shè)施清單，明確設(shè)施具體配置內(nèi)容和各單項(xiàng)建筑規(guī)模，落實(shí)到具體的用地空間中，具體技術(shù)流程圖如圖1所示。

圖1 技術(shù)流程圖

3.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃中公共配套設(shè)規(guī)劃控制方法

3.2.1 定項(xiàng)——需要控制的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目研究

定項(xiàng)是對(duì)公共配套設(shè)施配建的具體項(xiàng)目進(jìn)行控制。傳統(tǒng)的公共設(shè)施包括教育、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生和商業(yè)服務(wù)等，但本規(guī)劃在傳統(tǒng)配建基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化，在《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》、《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化提升，融合了浙江實(shí)踐、強(qiáng)化創(chuàng)新、數(shù)字化建設(shè)等方面要素，根據(jù)居民需求配建“基礎(chǔ)保障型”和“品質(zhì)提升型”公共配套設(shè)施。15分鐘生活圈從社區(qū)服務(wù)細(xì)分為健康管理、為老服務(wù)、終身教育、文體活動(dòng)、商業(yè)服務(wù)、行政管理、安全防災(zāi) 7 項(xiàng)，共配建42項(xiàng)配套設(shè)施，基礎(chǔ)保障類24項(xiàng)（21項(xiàng)為空間設(shè)施要素，3項(xiàng)數(shù)字化服務(wù)要素），品質(zhì)提升類18項(xiàng)（14 項(xiàng)空間設(shè)施要素，4項(xiàng)數(shù)字化服務(wù)要素）。5分鐘生活圈分為健康管理、為老服務(wù)、終身教育、文體活動(dòng)、商業(yè)服務(wù)、行政管理、安全防災(zāi)、環(huán)境衛(wèi)生 8 項(xiàng)，共配建39項(xiàng)配套設(shè)施，基礎(chǔ)保障類27項(xiàng)，品質(zhì)提升類12項(xiàng)。

2.1.2 料液比 一般情況下，在料液比較大時(shí)花青素提取效果較好。山竹果皮花青素提取量隨料液比升高而降低，而溶液中花青素含量隨料液比升高而升高。花青素提取量曲線與溶液中花青素含量曲線出現(xiàn)一個(gè)交點(diǎn)，此時(shí)，料液比為1∶28。當(dāng)料液比過大時(shí)則會(huì)造成不必要的溶劑浪費(fèi)和能源消耗，故正交試驗(yàn)料液比選用1∶25～1∶35。

3.2.2 定量——公共配套設(shè)施控制指標(biāo)研究

定量是根據(jù)國標(biāo)和浙江配套設(shè)施的規(guī)定，提出配建的控制指標(biāo)體系，并明確基礎(chǔ)保障類項(xiàng)目和品質(zhì)提升類項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)設(shè)施進(jìn)行控制，配建標(biāo)準(zhǔn)的選擇和實(shí)施應(yīng)具有一定的彈性和可操作性，給未來城市發(fā)展留有空間[2]。本次規(guī)劃采用《浙江省城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃編制導(dǎo)則》的配建要求。

3.2.3 定位——公共配套設(shè)施控制方式研究

定位是在明確公共配套設(shè)施的配建項(xiàng)目和配建規(guī)模后，對(duì)設(shè)施的具體落位在規(guī)劃用地上進(jìn)行落實(shí)，主要包括具體的落實(shí)的地塊選擇，需單獨(dú)占用地面積的地塊界限以及不占用地面積的設(shè)施應(yīng)結(jié)合可利用的空間進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

3.3 公共配套設(shè)施提升規(guī)劃要點(diǎn)

3.3.1 提升公共配套設(shè)施的空間來源

補(bǔ)充各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施的存量空間，包括現(xiàn)狀閑置用地、有條件更新用地，可能植入公共服務(wù)設(shè)施的閑置建筑、國有公有產(chǎn)權(quán)建筑、舊廠房等。

（1）更新區(qū)域：多路徑漸進(jìn)式動(dòng)態(tài)更新

已建成區(qū)用地緊張，規(guī)劃通過對(duì)現(xiàn)狀各地塊的閑置用地和閑置建筑空間進(jìn)行梳理，如圖2所示。提出三種實(shí)施路徑，首先，閑置資源挖潛，拆除規(guī)劃范圍內(nèi)的違建和臨時(shí)建筑，對(duì)現(xiàn)狀未利用的空間進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃；其次，更新地塊結(jié)建，對(duì)近期有更新潛力的地塊，鼓勵(lì)增加公共服務(wù)要素；最后；既有資源共享，對(duì)現(xiàn)狀學(xué)校、機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)公共要素，鼓勵(lì)開放共享。

圖2 多路徑漸進(jìn)式動(dòng)態(tài)更新方式分析圖

新建片區(qū)空間充足，規(guī)劃通過三種途徑進(jìn)行落實(shí)配套設(shè)施，首先，設(shè)施地塊實(shí)施，規(guī)劃獨(dú)立地塊的公共服務(wù)要素地塊實(shí)施建設(shè)；其次，開發(fā)地塊結(jié)建，明確公共服務(wù)要素內(nèi)容，落實(shí)到待出讓地塊控制要求上；最后，激勵(lì)政策執(zhí)行，鼓勵(lì)新開發(fā)地塊主動(dòng)配建公共要素。

3.3.2 地塊與公共配套設(shè)施合理管控開發(fā)

土地在出讓前加強(qiáng)實(shí)施評(píng)估工作，重點(diǎn)對(duì)公共服務(wù)要素進(jìn)行評(píng)估，針對(duì)性的對(duì)經(jīng)營性用地出讓前適當(dāng)提高公共要素比例，包括增加公共服務(wù)設(shè)施、公共綠地和開場空間，并量化相關(guān)公共要素的配建指標(biāo)，同時(shí)明確與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用等，獨(dú)立用地的配件設(shè)施建設(shè)應(yīng)明確在首期開發(fā)建設(shè)同時(shí)實(shí)施。

有針對(duì)性補(bǔ)充擬出讓地塊公共服務(wù)設(shè)施的短板，在規(guī)劃中明確個(gè)地塊公共要素規(guī)劃清單和具體規(guī)模，并納入出讓條件。規(guī)劃鼓勵(lì)對(duì)提供公共服務(wù)要素的受讓方，在控規(guī)基礎(chǔ)上額外提供公共要素的可進(jìn)行一定容積率補(bǔ)償。新區(qū)出讓地塊，規(guī)劃按標(biāo)準(zhǔn)明確各地塊配建的設(shè)施類型和具體規(guī)模，在此基礎(chǔ)上再增配可適度提供容積率獎(jiǎng)勵(lì)，公共要素需明確移交要求并納入土地出讓條件。針對(duì)已建成區(qū)的出讓地塊公共要素短缺的情況，鼓勵(lì)開發(fā)地塊提供周邊地區(qū)短缺的公共服務(wù)要素，確定各類出讓地塊提供公共要素的底線，在此基礎(chǔ)上再增配可適度提供容積率獎(jiǎng)勵(lì)，在修規(guī)方案階段予以審核。

3.3.3 公共服務(wù)配套設(shè)施合理用地劃分

（1）“混合用地”模式，促進(jìn)建設(shè)用地的集約化利用

為促進(jìn)城市功能的合理復(fù)合化發(fā)展，激發(fā)城市發(fā)展動(dòng)力與空間活力。適度鼓勵(lì)混合用地的設(shè)置，在單一用地兼容基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的功能混合，以促進(jìn)城市功能的合理復(fù)合化發(fā)展，充分體現(xiàn)市場對(duì)資源要素的主導(dǎo)作用，推進(jìn)存量空間的精細(xì)化提升，并激發(fā)城市發(fā)展動(dòng)力與空間活力。

本次規(guī)劃提出“居住+商業(yè)、公服+商業(yè)、商業(yè)+商務(wù)”三種混合模式，詳見圖3。規(guī)劃依據(jù)規(guī)劃條件設(shè)置五個(gè)混合地塊。

圖3 “混合用地”模式圖

（2）“用地兼容”模式，促進(jìn)建筑復(fù)合高效的使用方式

用地兼容是指單一性質(zhì)用地允許兩種或兩種以上跨地類的建筑與設(shè)施進(jìn)行兼容性建設(shè)和使用。規(guī)劃提出在合理范圍內(nèi)擴(kuò)大單一性質(zhì)建設(shè)用地的適建范圍，在用地“內(nèi)容”的基礎(chǔ)上，增加“可兼容用途”，提出可兼容的輔助和配套功能。

本次規(guī)劃提出三種“用地兼容”模式，如圖4。

圖4 “用地兼容”模式圖

（3）“一站式”布局模式,保障步行可達(dá)

為解決配套設(shè)施分散、使用不便等問題。以街道級(jí)（15分鐘生活圈）和社區(qū)級(jí)（5分鐘生活圈）兩級(jí)公共設(shè)配置為重點(diǎn)，依據(jù)“分級(jí)分類、特色凸顯、場景塑造”按照兩級(jí)配建一站式鄰里中心，積極鼓勵(lì)部分要素如文化活動(dòng)中心、運(yùn)動(dòng)場地、商場、菜市場、社區(qū)服務(wù)中心等聯(lián)合建設(shè)，形成功能完善、服務(wù)便利的15豐重生活圈的街道級(jí)鄰里中心。鼓勵(lì)社區(qū)文化設(shè)施、養(yǎng)育托管點(diǎn)、社區(qū)服務(wù)大廳、特色文化公園等服務(wù)設(shè)施集中布局、聯(lián)合建設(shè)，形成5分鐘生活圈鄰里中心[3]。

（4）公共配套設(shè)施活力營造

本次規(guī)劃提出將公共類、公益類、商業(yè)類三類功能業(yè)態(tài)在同一空間進(jìn)行混合，在一站式鄰里中心中組織不同人群的需求，公益服務(wù)設(shè)施為商業(yè)設(shè)施提供人流，商業(yè)設(shè)施為公益服務(wù)設(shè)施提供服務(wù)；這種融合的布局模式促進(jìn)了公共服務(wù)設(shè)施的活力空間營造。

4 總結(jié)與展望

本文以品質(zhì)提升背景下公共配套服務(wù)設(shè)施在控規(guī)編制中如何布局和實(shí)施為切入點(diǎn)，分析影響公共服務(wù)配套設(shè)施的影響因素、布局原則、以及規(guī)劃編制的解決途徑，主要有以下幾點(diǎn)結(jié)論。

規(guī)劃采用剛性管控彈性引導(dǎo)相結(jié)合的方式完善片區(qū)的公共配套需求，通過已建城區(qū)的低效用地梳理和閑置建筑的功能更新來解決全部或部分已建片區(qū)的公共服務(wù)配套的問題，提出在存量地塊開發(fā)過程種要兼顧周邊地塊的服務(wù)需求，在解決新增地塊配建需求的同時(shí)兼顧已建區(qū)域配套不足的問題，并考慮未來的發(fā)展需求，留有彈性用地作為城市發(fā)展的“機(jī)動(dòng)指標(biāo)”。這種方式有效的解決了已建片區(qū)和新開發(fā)片區(qū)的公共服務(wù)配套設(shè)施不足和未來開發(fā)管控的問題。

規(guī)劃對(duì)片區(qū)的用地出讓提出了用地條件+配建模式創(chuàng)新，對(duì)公共服務(wù)配套設(shè)施提出了規(guī)劃清單的管控、配建、驗(yàn)收要求，這不僅為政府解決了開發(fā)難、配建難的問題，而且通過土地出讓環(huán)節(jié)和用地配建模式的創(chuàng)新，能吸引更多的投資主體，發(fā)揮開發(fā)主體在開發(fā)、設(shè)計(jì)、管控及投融資作用，降低政府單位項(xiàng)目管控及協(xié)調(diào)難度。

公共服務(wù)設(shè)施不能僅停留在物質(zhì)空間范疇上，還必須有主動(dòng)解決社會(huì)問題的意識(shí)，這就要求規(guī)劃部門在完善配建設(shè)施需求的同時(shí)，加強(qiáng)配套引導(dǎo)，強(qiáng)化管理部門的執(zhí)行力和管理的力度，尋找各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)得以落實(shí)的途徑，在這過程中勢(shì)必會(huì)面臨許多現(xiàn)實(shí)問題，還需要在實(shí)踐種不斷完善。