財政收支平衡承壓

張寒

受疫情、經(jīng)濟下行壓力和留抵退稅等政策因素疊加影響，部分地市財政收支“緊平衡”已成常態(tài)。

“新冠肺炎疫情發(fā)生以來，每個月到手的工資略有降低。在我們縣城里面，保證基本的工資發(fā)放沒問題，畢竟縣城的財政支出可以從省級層面進行統(tǒng)籌調(diào)度，但是現(xiàn)在縣級的財政工作確實有不少的難處。”東部沿海某縣城的一位公務員告訴《財經(jīng)》記者，“財政局局長的工作也不如以前那么風光了，有時候也會焦慮得難以入眠。”

地方財政壓力陡增導致財政掣肘的局面從去年開始并不罕見。由于財政吃緊，黑龍江省鶴崗市已經(jīng)宣布財政重整，這是中國首個涉及財政重整的地級市。河北霸州市則因為大規(guī)模針對企業(yè)的亂收費、亂罰款、亂攤派等問題而受到關(guān)注，目前該市相關(guān)責任單位和責任人已經(jīng)被問責處理。2021年，貴州省獨山縣一位縣委書記因不堪債務重負而“白頭”的消息也被關(guān)注。

今年4月以來，隨著減稅降費和退稅緩稅等政策的推進，包含一線城市、強二線城市在內(nèi)的各地財政收入下滑，而一些經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域的基層財政形勢更不樂觀。

多家研究機構(gòu)預計，今年疫情影響超預期，財政普遍承壓，調(diào)增預算的可能性有所上升。同時，截至6月9日，全國累計新增退稅減稅降費及緩稅緩費超2萬億元。其中，14250億元大規(guī)模留抵退稅款已退到納稅人賬上。新增的1400多億元退稅款將在7月基本退到位。“龐大的收支缺口不好彌補。”一位不愿具名的基層公務員說。

為了緩解當前地方財政壓力、維持財政的可持續(xù)性，國務院辦公廳6月13日印發(fā)《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，部署推進省以下財政體制改革。希望明確改革的“路線圖”，理順省以下政府間財政事權(quán)關(guān)系。改革目標或在2024年左右完成。“作為中央與地方財政關(guān)系的延伸，一些地區(qū)省以下財政體制改革相對滯后，亟須通過進一步深化改革來推動解決。”財政部有關(guān)負責人表示。

據(jù)了解，今年中央對地方轉(zhuǎn)移支付增加約1.5萬億元，規(guī)模近9.8萬億元，增長18%，為多年來最大增幅。今年新增地方政府專項債3.65萬億元，加上去年轉(zhuǎn)結(jié)余專項債資金，以及此前央行向財政部上繳超1萬億元的結(jié)存利潤，將都用于充實地方財力，下半年財政工具箱仍有騰挪空間。

“對于財政非常困難的地區(qū)，除了依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付之外，實際上可以進行改革的領(lǐng)域仍然比較多。收入、支出、財政效率，這三個領(lǐng)域有不少值得改進的做法。”摩根大通中國首席經(jīng)濟學家朱海斌對《財經(jīng)》記者表示。

中金公司的最新研究顯示，今年廣義財政擴張力度將超過2020年。“2022年的減稅降費力度空前，預計隨著已經(jīng)出臺的財政政策陸續(xù)落地，政策效果將逐步體現(xiàn)出來。展望未來，中國財政政策工具的池子仍然比較大，政府有望繼續(xù)加大對企業(yè)減負的力度，再加上基建投資的發(fā)力和房地產(chǎn)企穩(wěn)回升，將從多方面助推宏觀經(jīng)濟復蘇。”中金公司研究部首席宏觀分析師、董事總經(jīng)理張文朗對《財經(jīng)》記者指出。

部分地方財政承壓

光大銀行金融市場部宏觀研究員周茂華對《財經(jīng)》記者分析，一方面，受房地產(chǎn)市場降溫影響，局部對房地產(chǎn)依賴過大的地方政府面臨土地收入降低的現(xiàn)狀;另一面，面臨減稅、增支等壓力，個別地方政府財政出現(xiàn)困難。

記者梳理數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，今年上半年，財政領(lǐng)域較為突出的現(xiàn)象是中國多個傳統(tǒng)的經(jīng)濟強市均出現(xiàn)財政收入下滑現(xiàn)象。

深圳市財政局披露的最新數(shù)據(jù)顯示，今年1月-4月深圳市一般公共預算收入實現(xiàn)1309.8億元，下降12.6%。根據(jù)華創(chuàng)證券測算，今年4月深圳的收入255億元，2021年4月為457億元，當月同比下滑約44%;主要原因是中央實施增值稅留抵退稅、制造業(yè)中小微企業(yè)緩稅等組合式稅費支持政策導致的政策性減收。

2022年的減稅降費力度空前，預計隨著已經(jīng)出臺的財政政策陸續(xù)落地，政策效果將逐步體現(xiàn)出來。圖/視覺中國

廣州市、佛山市財政部門披露的數(shù)據(jù)顯示，1月-4月一般公共預算收支執(zhí)行情況，若不排除留抵退稅因素，4月兩市一般公共預算收入分別下降12.8%、28.7%。其中，佛山市1月-4月的一般公共預算收入完成224.44億元，同比下降3.87%。

此外，今年4月，浙江省杭州市的一般公共預算收入同比下降37%，寧波市同比下降35.7%，溫州市的一般公共預算收入更是下降74.5%。南京、蘇州、重慶、天津、上海、武漢等城市，今年4月的財政收入也出現(xiàn)不同程度的下降。分析人士指出，除了疫情防控影響了經(jīng)濟，與留抵退稅、減稅緩稅有關(guān)的紓困政策以及土地出讓收入銳減等因素都是地方財政收入下降的重要原因。

粵開證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長羅志恒近日發(fā)表《疫情下的北上廣深財政：涼熱不同》一文指出，受到留抵退稅帶來的政策性減收影響，4月全國各地財政收入普遍出現(xiàn)負增長。按自然口徑計算，北上廣深一般公共預算收入當月同比下降25.8%、48.2%、12.8%和44.2%。其中，北京和廣州好于全國（-41.3%）和地方級（-40.3%）收入增速，上海和深圳則偏弱。

羅志恒分析，一線城市積極推動留抵退稅政策落地，因此增值稅占比高的上海收入減少更大。不過，隨著留抵退稅進程過半，且伴隨疫情防控松動，生產(chǎn)生活秩序恢復，經(jīng)濟逐步回暖，企業(yè)逐步擴大銷售再繳納稅收，留抵退稅的短期沖擊將有所減緩，預計今年6月后，經(jīng)濟轉(zhuǎn)暖將為財政收入開源。

按照目前的財政政策安排，從區(qū)域看，經(jīng)濟發(fā)達省份短期的財政壓力會更大。從部分省份4月地方財政收入增速和一季度增速的對比中可以發(fā)現(xiàn)，東南沿海省份財政收入的下滑幅度更大。退稅是主要原因之一。中信證券一份研究報告認為，經(jīng)濟發(fā)達、增值稅比重大的地區(qū)，在集中退稅時的短期壓力也會更大。

以福建省為例，按照一般公共預算總收入（本地產(chǎn)生的全部稅收，包括上繳中央的部分）的口徑來計算，一季度總收入同比增長11.2%，4月單月則同比大幅下降50.2%，即便扣除增值稅退稅的影響，總收入依然下降14.6%，主要反映了疫情對經(jīng)濟活動的破壞，進而傳導到稅收。

除了許多大中型城市的財政收入下滑頗受關(guān)注，東北和中西部一些經(jīng)濟發(fā)展相對滯后省份的基層財政困境同樣不容忽視。

周茂華對《財經(jīng)》記者表示，從負債率、償債率及國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增速看，國內(nèi)債務壓力較大的地區(qū)主要是西北和西南地區(qū)的部分省份。緩解這些省份的債務壓力，一是要加快完善舉債制度，開前門堵后門;對于地方政府舉債、使用、還本付息等各環(huán)節(jié)進行精細化管理，提升地方政府債務資金使用效率。二是個別地區(qū)需要中央進行轉(zhuǎn)移支付，以解“燃眉之急”。三是從中長期看，這些地區(qū)需要提升造血能力，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)微觀主體活力，鼓勵新模式、新業(yè)態(tài)發(fā)展，擴大稅源。四是積極探索公私合營模式和長效機制。

中國郵政儲蓄銀行研究員婁飛鵬告訴《財經(jīng)》記者，從債務和經(jīng)濟發(fā)展的角度看，并非債務規(guī)模較大或者負債比例較高的地區(qū)債務風險就更嚴峻，而要看負債的用途。對于負債用于加強基建等，且能夠形成現(xiàn)金流收益的地區(qū)，盡管其債務規(guī)模相對較大、比例相對較高，其風險仍然可控。

在疫情影響下，今年需要重點關(guān)注的風險是地方債，從縣級層面到市級層面，從省級層面再到中央層面，均需要采取統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的措施。朱海斌告訴《財經(jīng)》記者，中國之前沒有出現(xiàn)過地方政府的違約情況，只是融資平臺發(fā)生違約。融資平臺的問題一般最后在地方層面都能夠得到解決。在中央層面，一直在強調(diào)“誰的孩子誰抱走”。目前的問題是，在財政部和央行的風險防線中，沒有針對地方債建立起相應的保障機制。存款方面，中國有存款保險基金，但是在對待地方政府的債務方面，現(xiàn)在還沒有保障機制。

朱海斌說，沿海省份的大部分地區(qū)通過省內(nèi)調(diào)節(jié)，有一定的化解債務的空間，但是現(xiàn)階段中國各個地方，無論從商業(yè)環(huán)境還是財力，都有很大差別。如果光看地方政府債務率，不僅僅是像東北或者中西部這些欠發(fā)達地區(qū)的債務率很高，東部發(fā)達城市的債務率也很高，但是東部地區(qū)的高債務率預計不會直接演化成風險，因為它有地方內(nèi)部的騰挪空間，有更多其他的現(xiàn)金流可以用。問題的關(guān)鍵在一些中西部省份，只能通過中央政府財政轉(zhuǎn)移支付或者中央政府其他隱性的措施來渡過難關(guān)。

截至今年5月，廣發(fā)證券研究報告認為，總體來看，財政收入端仍在谷底附近，地方財政壓力仍大，不過一個較為積極的特征是土地出讓收入狀況初步好轉(zhuǎn);從財政支出增速、交通運輸?shù)然愴椖吭鏊伲约罢鹦灾С鰜砜矗瑸榉€(wěn)定經(jīng)濟增長，財政支出端已盡可能積極。往后看，財政收入端將大概率環(huán)比有所回升，一則留抵退稅接近尾聲，二則6月起疫情進入常態(tài)化防控階段，財政的平衡性將有改善。但從目前財政收支進度來看，僅靠環(huán)比的驅(qū)動力似乎是不夠的，土地市場的進一步企穩(wěn)、存量資金的盤活、準財政工具等增量工具的使用都具有必要性。

求解財政緊平衡

根據(jù)民生證券的測算，今年的地產(chǎn)下滑或?qū)е碌胤截斦媾R1.4萬至2.7萬億元規(guī)模的土地出讓金收縮;而為應對超乎預期的奧密克戎疫情，財政因此背負了2萬億-3萬億元新增收支缺口。地產(chǎn)和抗疫所致財政壓力，并未在年初預算中得到充分規(guī)劃。若尋求不到增量資金，年初規(guī)劃的財政平衡將被打破，財政力度不得不面臨縮減。

多家機構(gòu)預計，今年下半年政府部門或?qū)⒄{(diào)增預算。天風證券研報指出，按照過往歷史經(jīng)驗，有如下方式：從預算調(diào)節(jié)基金或者結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余中調(diào)入、增發(fā)國債、增發(fā)地方債，或者以上兼而有之。預計可能預算調(diào)入3000億元，利用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余4000億元，特別國債發(fā)行5000億-8000億元，地方專項債增發(fā)3000億-5000億元。總預算調(diào)劑和追加規(guī)模大約在1.5萬億-2萬億元之間。

正因后續(xù)可能存在的新增收支缺口，市場密切關(guān)注將采用哪些增量工具來籌措資金，打開財政發(fā)力空間。近期，一系列鼓勵盤活存量資產(chǎn)的政策措施相繼出臺。

例如，國辦發(fā)布的《關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》明確，通過盤活存量資產(chǎn)和選擇投資方向，實現(xiàn)降低債務風險、擴大投資杠桿效應等多重目標。《意見》中提出，著重推動地方政府債務率較高、財政收支平衡壓力較大的地區(qū)，以及負債率較高的國有企業(yè)，加快盤活存量資產(chǎn)、回籠資金。《意見》還指出，本輪盤活資產(chǎn)所得收入還應確保用于新增項目投資，且對于地方政府債務率較高、財政收支平衡壓力較大的地區(qū)，盤活存量公共資產(chǎn)回收的資金可適當用于“三保”支出及債務還本付息。

針對上述《意見》，民生證券首席宏觀分析師周君芝表示，按照歷史經(jīng)驗，在財政收支緊張年份，地方政府可以多渠道盤活各類資產(chǎn)，作為有效的籌資手段。譬如2019年增值稅稅改，地方財政收支缺口放大，當年國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入增速達190%，同比多增236億元，調(diào)入公共財政預算支撐收入。經(jīng)過幾十年的積累，政府的存量資產(chǎn)可觀，但是短期盤活的量或較為有限，依賴社會資本盤活的政府和社會合作（PPP）、不動產(chǎn)信托基金（REITs）方式，對存量項目質(zhì)量提出較高要求，短時間可能難以大規(guī)模發(fā)行。年內(nèi)盤活資產(chǎn)更多針對的是那些閑置時間長、收益有限的國有資產(chǎn)，且盤活資金主要用于解決地方財政緊張的燃眉之急，抵補收支缺口。

圖：部分省市地方一般公共預算收入增速（%）

資料來源：Wind、中信證券研究部。制圖：張玲

在朱海斌看來，通過對于政府運行體制的深入改革，來改善地方政府的財政形勢，仍然具備較大空間。

他告訴《財經(jīng)》記者，首先，從財政收入方面來講，過去五年中國一直是降稅減費的主題，但是從宏觀稅負水平來看，現(xiàn)階段并不建議通過增加稅收收入的方式，來處理地方的財政收入問題。

其次，在減支方面，財政支出最大的一部分就是人頭費，如果要有效降低財政支出，更深層次的問題涉及政府職能的轉(zhuǎn)變。黨的十八大、十九大以后，中央政府一直提出，中國政府由以前的管理型政府轉(zhuǎn)型為公共服務型政府，那么“四套班子”，即“黨委、人大、政府和政協(xié)”，是不是還需要那么多的政府工作人員？尤其是每個班子的副職可能七八個人，這其中有沒有“減員增效”的空間？還有許多事業(yè)單位可以進行市場化的改革，對這些事業(yè)單位進行市場化改革以后，它們就不再是政府公共財政的負擔。比如說，煤、電、水、碳等部門，在全球范圍內(nèi)，到底是由公共部門去運行，還是由私營部門運行？其實在其他國家都有改革先例可以借鑒，這也是政府財政減支領(lǐng)域非常重要的改革。

再次，地方財政的使用效率亟待改革。比如雖然政府旅行、公務消費等方面要嚴控。但是如果政府工作人員不減少，減支會比較難。

近年來，中國在防范化解地方政府隱性債務風險領(lǐng)域，已經(jīng)取得明顯進展。2022年5月，為進一步嚴格隱性債務管理，財政部公開曝光了已完成問責的8個隱性債務典型案例，凸顯出地方政府隱性債務嚴監(jiān)管的趨勢不變。財政部有關(guān)負責人介紹，將嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制，對新增隱性債務和化債不實等違法違規(guī)行為做到“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，問責一起”，持續(xù)強化監(jiān)督，有效防范化解隱性債務風險。

針對下一步推動財稅體制改革，羅志恒也提出建議：其一，厘清政府與市場邊界，改革行政體制，劃分中央和地方事權(quán)和支出責任，上收部分事權(quán)到中央，減輕地方政府事權(quán)和支出責任;其二，推動促進共同富裕和高質(zhì)量發(fā)展的稅制改革，增加消費稅稅目、上調(diào)資源稅和環(huán)保稅稅率，盡快落地實施并全國推行房地產(chǎn)稅，研究探索開征遺產(chǎn)稅贈與稅和碳稅等;其三，減稅降費政策從數(shù)量型轉(zhuǎn)向效率效果型，減稅降費重在科技制造和中小微企業(yè)。

6月13日，國務院辦公廳發(fā)布《進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》指出，規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財政管理體制。各地區(qū)要加強開發(fā)區(qū)政府性債務管理，保持與財政管理體制相適應，強化開發(fā)區(qū)管委會等政府派出機構(gòu)舉債融資約束，堅決遏制地方政府隱性債務增量，合理控制政府債務規(guī)模，切實防范債務風險。

在化解地方隱形債務風險進程中，怎樣看待存量的債務問題？怎樣遏制新增隱性債務？

周茂華認為，地方政府隱性債務形成，部分原因在于地方財政資金使用過于粗放、效率不高;另外，還有一些債務是因為部分地方政府政績考核壓力等。地方政府隱性債務過大，勢必加大債務還本付息壓力，甚至存在潛在償付風險;削弱了地方可用財力，同時，隱性債務過高也將削弱個別地方政府市場再融資能力。防范化解地方政府隱性債務，就是要遏制新增隱性債務，穩(wěn)妥處置化解隱性存量債務。一是深化財政預警管理制度，地方政府債務全流程精細化管理;二是壓實各級主體責任;三是強化信息披露;四是清理規(guī)范地方融資平臺公司。

“中央政府需要加快完善相關(guān)制度、法律、規(guī)范，加強審計力度，強化信息披露，多部門協(xié)同穩(wěn)步化解地方政府債務風險。同時深入研究地方政府債務問題，一地一策化解，并加快建立債務管理長效機制，推動地方財政可持續(xù)。”周茂華對《財經(jīng)》記者說。

婁飛鵬認為，在遏制隱性債務增量方面，需要用好地方政府債券融資方式，嚴堵違法違規(guī)舉債融資的后門，嚴禁違規(guī)為地方政府變相舉債，規(guī)范融資平臺公司的同時嚴禁與其地方政府信用掛鉤。而對于存量債務的化解，要通過市場化、法治化的方式化解隱性債務存量，在債務人、債權(quán)人之間合理分擔風險，防范在處置風險的過程中衍生新的風險。真正做到“誰家的孩子誰抱”。

總之，今后一段時間，財政整體上面臨減收增支壓力，財政運行仍將處于“緊平衡”狀態(tài)。正如財政部部長劉昆曾提出的那樣，為確保民生得到有效改善，必須堅持節(jié)用裕民，在結(jié)構(gòu)調(diào)整中更加突出政策的“提質(zhì)”要求和“增效”導向，把有限的財政資源用在“刀刃”上。